介于法与政治之间：党内法规研究的基本进路

施新州

如何处理好法与政治的关系，是任何一个政治体都要认真对待的基本问题。党的十九大报告提出，要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第68-69页。这表明，在全面深化改革和全面依法治国的关键时期，中国共产党不仅不断强化领导国家政治的法治化转型，也正不遗余力地推进着自身的法治化构建。具体而言，在国家政治生活中，一方面，党严格按照宪法和法律要求依宪治国和依法执政；另一方面，在党内政治生活中，党还要通过不断完善党内法规制度体系以优化自身的结构和功能，进而推进党内治理的法治化建设。在此基础上，实现党内治理法治化与国家治理法治化的共同推进和协调统一。在中国语境下，党内法规及其制度体系在一定范围内直接、生动地体现着法与政治的现实关系。因此，党内法规研究应对当前的研究路径和方法进行深刻反思，从法与政治关系切入，探寻新的研究范式。

一、对党内法规研究的总结与反思

随着中国特色社会主义进入新时代，当代中国法治建设成就显著，包括党内法规体系在内的中国特色社会主义法治体系正逐步完善。依法治国与依规治党有机统一的治国理政模式也逐步引起中外学界的关注，党内法规体系的结构与功能已经进入研究者视野。当前，党内法规研究业已成为一门显学。②参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，载《中国法学》2018年第2期。然而，关于党内法规研究在方法上却面临着困境，局限性越来越明显，已经制约到研究的深化。因此，需要在总结梳理的基础上进行深刻反省。

（一）学术简史的梳理：党内法规研究经历的四个阶段

党内法规一词，在较早时期简称为“党规”，作为一个约定俗成的“政治性用语”，是从毛泽东1938年提出开始的。其在政治实践中逐步发展成为一个“规范性称谓”，则是1990年在《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）中正式确认下来的，该条例首次给党内法规作了规范性界定。在当前，“党内法规”发展成为一个“学术性概念”，则大致经历了四个阶段。

一是议题引入阶段（主要是20世纪的最后十年）。在该阶段，关于党内法规的研究资料大量涌现，但是没有引起学界太多关注。这些资料包括中央档案馆编辑并由中共中央党校出版社1989年至1992年陆续出版的《中共中央文件选集（1921—1949）》（共18册），中共中央相关法规部门编辑出版的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》（以下简称《党内法规选编》），以及中央文献出版社陆续出版的《建党以来重要文献选编》《建国以来重要文献选编》和历次党代会之后的党的重要文献，等等。尤其是在《暂行条例》颁布施行之后，有研究者注意到了党的法规建设对于中国政治发展的重要意义，对党内法规概念和特征进行了初步讨论。

二是初步研究阶段（大致是2001年至2012年）。在该阶段，《党内法规选编（1996—2000）》和《党内法规选编（2001—2007）》公开发行，党内法规研究开始受到学界注意。有研究者开始从不同学科不同层面开展研究，但研究视角较为宏观且称谓上也不一致。此时的研究主要是基于对党内法规实际状况的关注，例如提出关于完善党内法规的具体建议。当然，该阶段对党内法规的概念也进行了不同角度的界定，但总体上还没有形成大家共同接受的核心概念和研究领域。

三是理论酝酿阶段（大致是2013年至2017年）。党的十八大召开尤其是《党内法规选编（2007—2012）》、《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》颁布以后，学界研究党内法规的学者开始不断增多，研究成果也大幅增加，出现了具有代表性的研究性著作，③具体包括宋功德的《党规之治》（法律出版社2015年版），李忠的《党内法规建设研究》（中国社会科学出版社2015年版），王振民等的《中国共产党党内法规研究》（人民出版社2016年版），李军的《中国共产党党内法规研究》（天津人民出版社2016年版），殷啸虎的《中国共产党党内法规通论》（北京大学出版社2016年版）。试图从不同角度对党内法规进行系统化的理论建构，党内法规研究的理论形态开始萌芽。

四是理论形成阶段（即2017年及其之后一段时间）。该阶段的党内法规研究有三个基本特点：第一，研究成果大幅度增加。不仅在论文数量上出现猛增，④笔者在2018年1月底以“党内法规”为篇名在中国知网查询，2001年至2012年共有研究文章87篇，2013年至2016年共336篇，而2017年则显示有165篇，达到2013年至2016年论文总量的一半以上。本次查询范围包括七类：期刊、教育期刊、特色期刊、硕博论文、学术辑刊、国内会议和国际会议。如果增加“报纸”这一项，则2001年至2012年共有研究文章154篇，2013年至2016年共467篇，而2017年则显示有283篇。当然，这一统计仅是粗略的，还有以“党章”“党规”“党纪”“党的制度”等为篇名的文章未列其中。另外，有些报纸（如《中国社会科学报》《学习时报》等）上的文章是很有学术价值的研究成果，有的仅是新闻报道性质的，这里并未作甄别。而且在论文质量上也大幅度提升，扩展了党内法规研究的深度和广度。第二，研究力量初具规模。新成立了若干具有影响力的研究机构和组织，研究队伍不断壮大，形成了相对稳定、跨多学科的研究者群体。第三，党内法规学的学科建设取得重大进展，部分高校已经开始招收党内法规方向的研究生，党内法规学教材也正在编纂之中。在这一阶段，党内法规研究将迎来它蓬勃发展的春天。

这一研究简史的粗线条梳理表明：当前的党内法规研究已经从不同角度展开，初步形成了该领域的核心概念和基本研究领域。具体来说，主要体现在以下五个方面：一是关于党内法规基本问题的研究，包括对其概念、属性、特征等的研究及其重要性的论证；二是关于党内法规地位的研究，包括其法律地位、法理基础及其与法和法律概念的比较分析；三是关于党内法规制度体系的研究，有对党内法规制度体系构成、特点和意义及其重要性的研究，党内法规制度建设及其科学化构建路径的研究，党内法规制度体系的评估、清理、建设任务的研究，等等；四是关于党内法规制定和执行的研究，如党内法规的解释创新执行机制及其时效性、执行力制约因素和立法根源的分析；五是关于党内法规与国家法律关系的研究。从基本状况来看，当前研究呈现出三个特点：一是在研究方法上运用多学科研究方法；二是在研究内容上逐步深化，不仅涉及党内法规制度体系结构、属性和功能，还涉及它与政治发展之间的关系；三是相关研究成果得到了实务部门的认可和采用，促进了党内法规制度体系自身建设。关于党内法规的研究已经形成稳定的场域。

（二）问题与不足：当前研究的局限性分析

尽管党内法规研究取得了上述成就，然而，无论是在研究成果的规模上还是在质量上，与党内法规建设的现实需要之间还存在不小差距。事实上，中国共产党自身一直比较重视党内法规制度建设工作，具体可以从以下五个方面得到印证：第一，重视党内法规的编纂工作，如前所述，陆续出版的有《中共中央文件选集》、《党内法规选编》四卷本、《建党以来重要文献选编》和《建国以来重要文献选编》等；第二，重视党内法规的制定工作，为提升党内法规制定规范化水平，不仅修订《暂行条例》，出台了《制定条例》，还为增强制定的计划性而出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《规划纲要》）和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称《二五规划》）；第三，重视党内法规的清理工作，根据实际需要分两个阶段对新中国成立至2012年6月制定的党内法规和规范性文件进行了清理，废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件；第四，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把党内法规制度体系纳入国家法治体系，并提出“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系”的要求；第五，对加强党内法规建设提出系统性建构要求，例如，2014年8月中共中央政治局审议通过的《深化党的建设制度改革实施方案》和2016年12月中共中央通过的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》，2017年6月部分内容发布）对加强新形势下党内法规制度建设提出了明确要求。学界当前研究对这种快节奏的工作部署明显不适应，赶不上应有的研究步伐。

党内法规是关于党组织结构与功能的规范。尽管党组织的结构和功能随着党情、国情和世情进行了相应调整，但其作为政治组织、政党组织和社会组织的三重属性依然未变，因而对党内法规进行单向度的观察和研究，就容易忽略其三重属性而迟滞深入系统的研究，制约其核心概念的形成和研究的深化。⑤例如，有人仅看到党的各级组织作为社会组织的一面，而且仅从其社会属性出发来理解党内法规；或以政治学视角认为它就是纯粹的政治组织，只关注党内法规的政治属性。“党内法规”之所以一度还是一个引发争议的概念，就在于研究视角和方法的单一性造成的，党内法规与国家法律之间关系的讨论遇到瓶颈也与此有关。在具体方法上，目前研究者采用的基本上是法学研究方法，而且囿于狭义上的法学视野。对法学方法的狭义理解限制了对党组织及其党内法规基本属性的认知，进而制约了关于概念界定、结构功能、属性特点乃至系统理论构建等一系列基本问题的进一步挖掘。党内法规一般是以条文式的格式呈现的，而且随着《制定条例》所规定的制定、发布、修改、备案、评估和废止等程序的理性化和科学化，党内法规与法律在形式上具有天然的相似性，尤其在研究党内法规制定的权限分配、效力位阶、备案清理、执行情况和效果评估等具体内容时，自然就会运用到法学研究方法。客观地说，法学研究方法是推进党内法规研究的基本方法，对于促进党内法规本身的规范化及其研究的科学性居功甚伟，而且在今后的研究中将依然发挥不可或缺的重要作用。然而，党内法规毕竟不同于国家法律，对其研究也不是纯法学研究，纯粹用狭义上的法学思维和方法，显然有其局限性；这与单纯从党建角度和政治学角度来研究是一样的。党内法规研究在整体上还是没有形成相对成熟的研究原则和研究方法，这需要检讨。针对这一问题，最近多场党内法规研究的学术研讨会上，与会研究者基本达成共识，认为需要用综合性的研究方法来进行系统研究。然而，要形成较为成熟、系统的研究原则和方法，并进而形成理论框架，尚待些时日，还需要学术上的积累。

（三）寻找理论支点：党内法规研究需要相应的理论基础

在应然层面，研究工作应该遵循的基本原则和方法应该是既定的。例如，党内法规研究必须坚持理论联系实际，包括“要紧密联系中国特色社会主义这个最大的实际”和“要紧密联系建设中国特色社会主义法治体系的实际”⑥宋功德：《党内法规研究必须坚持理论联系实际》，载《光明日报》2017年10月26日。等等。研究党内法规并形成相应阐释体系，首先就要以其基本政治理论基础为依据。关于中国政治研究的核心问题是要从理论上阐明中国共产党领导和长期执政的政治和法理基础，这亦是构成党内法规研究的理论基础。随着中国正日益走近世界舞台中心，“海外学者对中国共产党的研究日益增多，在国际学界逐步形成了一门新兴学科—海外中共学”，并且其开始成为一门国际显学。⑦相关研究可参见路克利：《海外中共学成为国际显学》，载《人民日报》2015年5月4日；熊光清：《迅速发展的海外“中共学”》，载《人民论坛》2015年第30期；等等。但无论是运用全能主义、权威主义还是新权威主义理论，都难以全面地阐释中国共产党的领导和长期执政的现实合理性。当前，从基本理论、制度构建和具体运行等不同层次对这一独特的政治现象进行的研究，已经从历史逻辑和实践逻辑上完成了论证，并建立起了初步的学理性分析框架，⑧具有代表性的有张恒山主编：《依法执政：中国共产党执政方式研究》，法律出版社2012年版；张文显：《法治中国的理论建构》，法律出版社2016年版。笔者曾提出“当代中国政治体”的概念，对法治化转型的路径、目标及其特征进行了初步论证。具体参见施新州：《当代中国政治体法治化转型的路径选择及基本特征》，载《中国延安干部学院学报》2017年第6期。然而，对党的领导和长期执政及其与中国政治内在统一性的学理阐释仍然显得不够充分。这直接制约到当前党内法规的研究。

党内法规研究的理论基础应该是关于中国政治过程的政治理论和法治理论，尽管二者在具体内容上已经非常丰富，但在理论提炼、逻辑论证和形式表达等方面还有待于进一步完善。⑨例如，在法治理论研究方面，张恒山认为中国特色社会主义法治建设的理论基础是当代中国特色社会主义法治建设理论。这个理论“可以概括为以马克思主义创始人法学理论为源头、以当代中国本土社会主义法治理论为主体、吸收世界一般性法治理论之精华而构成的理论体系”。参见张恒山：《中国特色社会主义法治建设的理论基础》，载《法制与社会发展》2016年第1期。学界对党内法规的概念探讨、基本属性、具体功能和特征都有论证，业已形成关于党内法规相对稳定的研究领域，并就党内法规制度体系的完整性、内容的完备性、逻辑的自洽性和程序的科学性等研究逐步展开，然而在研究上缺乏相应的政治哲学分析和法哲学分析，目前尚未形成研究者共同接受或可以遵循的分析框架。因此，当前研究成果也仅是各自成言，尚未汇聚成流、形成合力。那么，党内法规研究的法理基础是什么？指导党内法规研究的理论原则有哪些？有哪些基本的研究方法？基于上述问题，当前研究尚需在三个方面加强：一是研究方法上的综合性，避免仅从单一角度考虑党内法规制度体系的结构与功能；二是研究内容上的系统性，避免仅关注某一方面；三是研究视野上的历史性，避免笼统地比较分析中外政党党内法规之间的异同，而应将其置于中国政治的历史发展中考察。尤其是在当前，如前所述，不少高校或研究机构已陆续成立了若干实体性的党内法规研究中心，研究者群体正不断增长。对于这些基本问题的回答，对推进党内法规研究是必要而紧迫的。然而，要解决上述问题，还需要回到党内法规研究的本源性问题上来，即对党内法规的基本属性进行分析。

二、介于法与政治之间的党内法规属性再分析

党内法规的属性决定其具体功能，要分析其属性也应从其具体功能入手。当代中国的法治建设可以被看作是政治的法治化转型过程，它从顶层设计到战略部署，从具体实施到层层推进，皆由中国共产党领导并直接推动。在中国特色社会主义法治体系的五个子体系中，党内法规体系具有特殊功能，不仅是实现党自身法治化转型的关键所在，也保障着其他四个子体系进而保障着国家法治转型的全过程。党内法规研究自然要从能够体现自身这一重要而特殊功能的具体属性分析入手，从中寻找其法理基础。

（一）党内法规研究的三个切入点

党内法规既规范着党组织自身结构与功能，也保障着党内治理的规范化。因此，党内法规研究有三个层面的切入点：一是基于法理逻辑的属性分析，二是基于党组织结构与功能的类型分析，三是基于社会政治生活需要的适应性分析。三个层面是相辅相成而且内在统一的。按照一般法理学解释，法是公共意志的形式，也是实现公共意志的保障；国家法就是国家意志的体现和保障。国家意志范畴中应包括国家领导者、执政者以及政府（及其官员）的意志等等，但无论哪一部分的意志都要在根本上与国家意志相一致，尤其是国家领导者和执政者的意志。相应地，作为国家意志表达形式的法，当然包涵涉及国家领导者、执政者以及政府（及其官员）的法在内。在国家政治生活中，中国共产党既是国家领导者，又长期居于执政地位，是国家意志的当然维护者和体现者。这可以在政治公理和法理两个层面进行说明。

在政治公理上，国家意志就是统治者的意志，在中国就是中国人民的意志；中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨，“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”，⑩《中国共产党党章》，人民出版社2017年版，第19-20页。党的意志与国家意志统一于人民的意志。这不仅克服了中国传统政治的封闭性专制痼疾，也体现了人民权利是国家权力基础而国家权力的根本目的在于保障人民权利这一现代政治基本原理的精神和原则。这在政治公理上是清晰自洽的。然而，在法理上就不那么容易说得清楚了。首先，不能因党的意志、人民意志和国家意志一致，就想当然地认为党内法规和国家法律是一回事儿，尽管二者在实践效用上有其相通之处。党内法规自身有其特有的结构与功能，在国家法治体系中的地位和作用是独特的，它直接或间接决定着党内政治生活与国家政治生活。因此，党内法规自身的逻辑，它作为国家法治体系的子系统与母系统之间的关系，以及相应的党内治理与国家治理之间的逻辑关系等问题，都是需要在法理上阐释的政治学命题。其中，党内法规自身的逻辑是最为基础的。

还是回到党内法规的基本属性上来。关于这一点，学界有过充分的探讨，尽管尚存争议，但基本达成了共识，即它属于“法”的范畴。⑪具体可参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期；王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载《中国高校社会科学》2013年第2期；施新州：《中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能论析》，载《中共中央党校学报》2015年第3期；等等。在党内法规这一概念刚进入学术视野时，研究者们曾为党内法规与法律的关系进行过争论，尽管还是有人不承认党内法规的“法”属性，但经过近若干年来的研究，从事党内法规研究的学者对这一共识都是认同的。法与法律的内涵丰富，不同学科视角有不同的解读，但这种“意志说”则具有其一般性，党内法规亦是全党在界定党组织之结构和功能上的共同意志体现。但是，党内法规与国家法律在法的渊源、价值和形式上皆有不同。一般来说，法律的逻辑起点是公民权利，它是从保障个人权利这一起点发展出一套系统的法律体系（既包括私法也包括公法）；但是，党内法规的逻辑起点并不能简单类推而归于党员的权利和义务，尽管其中有相关的规定。原因在于，作为一个政党组织，尤其是一个革命政党或执政党，其存在的基本依据在于党组织的根本原则和运行规则，保障的是政党目标的实现，包括保持组织的整体性与统一性，这也是组织成员的根本义务。这是党内法规与国家法律的不同取向。事实上，这一点在国家政治生活中也是有相应要求的，即使作为国家公民的个体，其权利也需要现实的社会政治经济文化基础作支撑，借用卢梭“公意说”的反对者狄骥的话，“人不可能仅仅因为自己是一种社会存在而自然地获得某种天赋权利”，因为“作为个体的人仅仅是一种知性的造物。权利的概念是以社会生活的概念为基础的”，⑫［法］狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2013年版，导论第6页。更何况在组织统一性上有更为严格要求的政党之成员呢？客观而言，这直接反映了党内法规的基本政治属性。

这种政治属性还生动地体现在，党内法规基于党组织的适应性而需要进行修订和废止，这是基于中国政治进行适应性改革与发展的客观需要。因此，无论是对某一项党内法规的剖析，还是对党内法规制度体系整体的阐释，抑或是研究党内治理与国家治理关系，应该观照到一个基本前提，即当前中国政治的法治化转型过程及其状态。党内法规本身的发展和完善程度及其要求是体现法与政治之间现实关系的重要表征。正如马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中论及国家和法同所有制关系时所分析的，“一切共同的规章都是以国家为中介的，都带有政治形式”。⑬《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1960年版，第71页。法是社会关系现实发展演变的结果，天然地与政治紧密相关。因此，从法与政治的内在关系角度来审视，更有助于我们深刻理解党内法规的深刻内涵。事物的属性往往蕴含在其基本结构和具体功能之中，对党内法规基本属性的分析，首先需要从其基本类型入手。

（二）基于党内法规基本类型的属性分析

在中国共产党历史上，根据现实发展的需要，党组织在各个历史时期有着不同的具体目标、实现方式和运行机制，相应地由当时的党内法规或规范性文件进行界定。由此，党内法规也随之呈现出不同的内容和样式。在当前，我们可以从形式上界定党内法规制度体系。例如，按效力等级分类，可以将“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”作为其基本构成，也可以按照《党内法规选编》将党内法规制度体系分为七大板块，即党章及相关法规制度、党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、党的机关工作，还可以按照《规划纲要》将之划分为六大板块，在《二五规划》中则是“1+4”的结构。同样，基于党章的演变，有研究者坚持“以党章为核心的党内法规制度体系建设”思路。⑭张晓燕：《党章在党的建设中的历史地位和作用》，载《中国监察》2006年第6期。笔者也曾撰文认为，“在外在形式上，党内法规制度体系包括党内法规、党内管理制度和规范性文件”。⑮施新州：《中国共产党党内法规及其制度体系的内在逻辑》，载《中国延安干部学院学报》2017年第1期。这里的规范性文件是指广义上的，除了具有管理功能和指导工作的规范性文件，还有部分规定特定组织结构与功能的规范性文件，它们由当时历史条件下产生并起到了党内法规的作用。之所以将规范性文件纳入其中，是因为在特定历史条件下有些规范性文件明确规定着党组织的某些结构与功能。⑯例如，《中共中央办公厅关于中央直属机关领导体制问题的通知》（1979年8月17日），载中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》，法律出版社2017年版，第23-24页；《中共中央办公厅关于转发〈中共中央组织部关于党的基层组织任期的意见〉的通知》（1993年7月6日），中共中央办公厅法规局编书，第63页。然而，在1990年关于党内法规制定的《暂行条例》发布之后，无论是在内容还是在形式上，党内法规与规范性文件都有了各自明确的内涵并开始走向规范化、科学化，尤其是在2013年《制定条例》实施之后。

笔者认为，将党内法规制度体系进行广义和狭义上的划分是必要的，狭义上严格限定于党内法规，广义上还包括党内管理制度和规范性文件。其中，党内法规是核心与基础，而相应管理制度和规范性文件则能充分彰显党组织具体功能上的灵活性和适应性要求，直接体现党的政治主张，这是政党组织的基本需要。无论是广义概念还是狭义界定，分析党内法规的基本属性都基于三个基本事实：第一，中国共产党不仅仅是一个一般的政党组织或社会组织，更是一个政治组织，在中国政治系统中居于核心地位；第二，作为约束党组织行为的党内法规制度体系，其功能已经超越自身范畴，直接或间接影响到国家政治生活的运行状况；第三，党内法规制度体系本身有其内在逻辑和适应性特点。从党组织的发展过程来看，就更能清楚地看到相应党内法规的演变。首先，严密性是组织赖以存在的前提，这需要党内法规对其进行界定。例如，1922年党的二大通过的党章即中国共产党历史上第一个正式的党内法规，⑰秦强：《中国共产党党内法规发展史：阶段、特征和展望》，载《领导科学论坛》2016年第7期。对党组织的设置、党的会议制度、党的纪律等作了规定。在中国共产党成立后的28年间（1921—1949），为了适应革命和战争形势的客观需要，党总共制定了120余部重要法规，其中“组织性法规、党员干部性法规和军事性法规是新民主主义革命时期党内法规建设的三个重点领域”。⑱其中，六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》等三部重要党内法规，首次对党各级组织的权力运行提出具体规范，奠定了党的领导制度的基础；1948年以后，“正式建立请示报告制度”。参见张东明：《党规是怎样炼成的》，载《人民日报》2016 年6月23日。更为系统的梳理请参见李斌雄：《扎紧制度的笼子—中国共产党党内法规制度的重大发展研究》，武汉出版社2017年版。在当前，已有近200部中央党内法规，⑲宋功德：《坚持依规治党》，载《中国法学》2018年第2期。他提供的数据是现有中央党内法规195部，最近（2018年4月18日），中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《地方党政领导干部安全生产责任制规定》。在体系上日渐健全。正是这些党内法规保障了党组织的严密性和有效性，在根本上保障了党组织的存续和发展。其次，价值目标的政治追求是党组织及其党内法规得以发展的重要指引。中国共产党是一个有理想追求和使命担当的政治组织，目标就是要建立新型国家政权，在现实政治生活中必须解决党组织和国家政权关系问题，尤其是在1949年新中国成立之后。中共中央1953年颁布的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》就是“中央通过党内法规来调整和适应党与政府关系的有效尝试和积极探索”。⑳前引⑱ ，张东明文。随着执政环境的变化，这一点反过来又影响到部分组织性法规和党员干部性党内法规的制定和实施状况。例如，十一届三中全会后中央发布的《关于党内政治生活的若干准则》《关于高级干部生活待遇的若干规定》等一批重要党内法规和十八大之后发布的“中央八项规定”以及十九大之后发布的《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规。上述党内法规是党组织在机构与功能上应国家政治生活的现实要求而产生的。

“党内法规”作为中国共产党在党内维持其政治生活和在党外参与并引领公共生活的重要凭借，属于广义法的范畴，可分为三个基本类型：一是党员管理类，二是组织管理类，三是政治管理类。党员管理类党内法规是指对全体党员的具体资质、个人行为和党内生活进行约束和管理的党内法规，包括入党的条件、权利义务、奖励惩戒、教育培训等基本事项的规定。组织管理类党内法规是指对党的各级组织及其党务活动和行为进行约束和管理的党内法规，包括组织的组成原则、职责范围、运行机制和基本规则等的规定。政治管理类党内法规是指对其领导和执政的政治活动进行约束和管理的党内法规，包括其参与或领导的政治活动及其行为的职责范围和遵循原则等规定。无论哪一类党内法规，皆有其相应的属性。若细分之，党员管理类党内法规更多具有社会属性，政治管理类党内法规则具有鲜明的政治属性。当然，前者中涉及党内高级干部的党内法规毫无疑问具有政治属性。而组织管理类党内法规则兼而有之，这具体取决于其所规定的党组织与国家政权组织之间的关系。

（三）政治管理类党内法规的政治属性再分析

这里的政治属性是指那些涉及国家政治生活的部分党内法规所具有的基本特性。因此，关于党的领导和执政的党内法规，必然涉及国家政权各机关中的党员、干部和组织。当然，这里的国家政权包括各级人大、政府、法院和检察院以及监察委员会。也就是说，中国共产党党内法规的调整范围虽然立足于党内事务，但鉴于其领导和执政地位，必然会涉及党外事务。㉑“从党纪党规的调整范围来看，党纪党规规范的范围可分为党内事务和党外事务两大类，并且党外事务主要是有关政治经济民生方面的国家和社会事务。从数据上看，约有14%的党内法规是涉及党外事务的，并且这些调整党外事务的法规基本是与国家相关机关联合发布的。”王建芹：《法治视野下的党内法规体系建设》，载《中共浙江省委党校学报》2017年第3期。党外事务又可分为社会生活事务和国家政治生活事务。一般来说，党外事务的规范属于国家法律范畴，在现实政治生活中，国家法律对国家政治生活和政权各机关的特定职权范围与嵌入其中的党组织之职权范围之间的关系没有具体规定。而在现实政治生活中，党内事务则是通过特定的党内法规来界定的。

我们以党组为例。党组是各级党委的派出组织，当前对党组进行规定的有《中国共产党党组工作条例（试行）》（以下简称《党组工作条例》），它很容易被划入组织管理类，但根据该条例第2条规定：党组是“党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构”，即在其所在单位中发挥领导核心作用。因此，它具有鲜明的政治属性，也可以划入党的领导法规制度范畴。㉒屠凯在2017年11月26日清华大学法学院举行的“新时代加强党的领导与宪法的发展”学术研讨会上的发言中曾作过分析，他认为《中国共产党党组工作条例（试行）》应属于党的领导法规制度。《党组工作条例》第10条规定了党组的具体职责，即讨论和决定所在机构或部门的七大事项，㉓七大事项包括：（一）需要向上级党组织请示报告的重要事项，下级单位党组、机关和直属单位党组织请示报告的重要事项；（二）内部机构设置、职责、人员编制等事项；（三）重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项；（四）基层党组织和党员队伍建设方面的重要事项；（五）意识形态工作、思想政治工作和精神文明建设方面的重要事项；（六）党风廉政建设和反腐败工作方面的重要事项；（七）其他应当由党组讨论和决定的重大问题。除了最后的兜底条款，前六项内容中第1、4、5、6项是党务工作分内的事项，而第2、3项是关于本机构和部门中较为重要的事项，直接决定着本机构和部门具体职责的履行和工作目标的实现。因此，这将面临另外一个问题，国家政权各机关具有不同属性，分别在国家政权中担负着不同的功能，而且相互之间又遵循着基本政治原则。如何将诸项不同属性的机构或部门统合于党内法规，是一个很现实的理论问题；同时，如何在该条例之下制定相应的具体规则、规定、办法、细则，则是一个技术性问题。在这一金字塔式的结构体系中，相应层级的党组织承载着与之对应的政治管理功能。很显然，不同层级党组织的政治管理职责、范围、特征和要求应有不同，这需要理性地明确各自界限。同时，不同层级的党组织在党员管理、组织管理和政治管理之间的协调与契合，也需要通过制定相应党内法规来界定。

据此，自然会引出三个层面的问题：一是党内法规对政治过程规定到什么程度，其边界在哪里？二是国家法律需要在什么程度上加强立法？三是其中哪些成熟稳定的党内法规可以转化为国家法律？这需要澄清一个基本前提，即在具体法律缺位的前提下，国家政治生活中的某些领域由党内法规进行规定，有其现实的合理性。这又衍生出一个新问题，党内法规与国家法律在规定国家政治生活方面的衔接点在哪里？如何在现实政治生活中合理、动态地把握？这同样需要明晰另外一个基本前提，即规定着相应政治过程的党内法规是较为成熟的。这里需要明确一下，判断党内法规是否成熟的标准有三：一是能够合理有效地规范党在当前国家政治生活中的行为及其边界；二是能够为之后国家法律规范国家政治生活及其政治过程奠定基础；三是达到或可能达到将党内法规相关条款或原则转化为法律的程度。据此来划定党内法规与国家法律的衔接域，进而构建有效衔接机制，应该是一个较为现实的路径。否则，就会产生诸多不良后果，即不仅严重制约到人大的依法履职、政府的依法行政、监察委的依法监察、法院的司法审判和检察院的法律监督功能，还会反过来影响到党的领导和执政本身。同时，在中央与地方关系上，党组织的中央与地方关系在基本原则上和政府体系的中央与地方关系既有区别也有相互契合之处，这也需要党内法规和国家法律在更深层次上的协调与衔接。因此，党内法规制度体系的完善及其法治精神和原则的成长以及国家法治体系的技术性建构，既要注重其制定上的计划性、科学性和实效性，又要注重包括党内民主、党内决策、党内管理和党内监督等在内的诸事项在程序性上的要求。

可见，党内法规制度体系的完善与国家法治体系的建设是一个相辅相成的关系，并统一于中国政治的法治化转型过程之中。当前中国政治演进正处于关键时期，整个政治系统及其各子系统都在中国社会经济文化中继续适应性成长，政治系统与社会经济文化各系统之间、政治系统各子系统之间的关系日益规范，相互之间的契合度也在日益加深，以致某一个方面的发展变化及其目标的设定或实现都会对社会政治整体及其制度体系产生重大影响，需要相应的法学和政治学理论来满足这种发展现状及其需求。一般来说，政治的存在有三种形态：一是理念中的政治，二是理论中的政治，三是实践中的政治。三者分别对应政治理念、政治理论和政治体。政治理念决定政治体和政治理论的属性，政治理论由政治理念引导，在政治实践中产生并塑造政治体本身，政治体则是政治理念和政治理论的外化，是在其直接引导下的现实形态并直接或间接地反映着前两者的原则、精神和具体要求。因此，三者是相互统一、须臾不可分离的。政治理念是政治理论的依据，政治理论产生于政治实践并承载着政治理念，二者在不同层面引导着政治体在实践中不断地进化，而且缺一不可。中国共产党在国家政治生活中处于领导和长期执政地位，它所尊奉的政治理念就直接影响或决定着当代中国政治的政治理念，对党内法规在结构、功能和特征上的理论阐释和论证也将是构成国家政治理论的重要依据和组成部分。

因此，党内法规制度体系构建是一个系统工程，其完善还有很长的路要走。以中国共产党为领导和长期执政为根本特征的当代中国政治体在结构与功能上的完善和发展，客观上都需要相应的且内在关联的政治理念作指引，并且要以相应的政治理论作基础性支撑，而将二者联系在一起的现实纽带就是党内法规制度体系。因此，当前党内法规研究应该跳出过去的窠臼，以更为综合的理论视野和多学科的研究方法，创建一个新的研究范式。

三、应建立党内法规研究的法政治学范式

基于上述分析，迫切需要建立一种新的研究范式。首先要明确两个基本问题：一是党内法规研究的基本理论定位是什么？二是党内法规研究的目标是什么？只有先回答了这两个基本问题，才能为党内法规研究进路提供依据，进而形成较为适合的研究范式。笔者不揣浅薄，提出以下思考，抛砖引玉，以期共同讨论。

（一）理论定位：党内法规研究属于公法理论研究范畴

党内法规的“法”属性学界已经做过不少论证，但具体属于法的哪个类型或范畴呢？尽管有过类似于“软法”等的论述，但基于前面关于党组织三重属性的分析，笔者认为，党内法规应属于公法范畴。在实质内容上，党内法规尤其是关于党的领导和执政的政治管理类党内法规，规范着诸如重大决策之建议权、重大人事任免提名权等实际权力，并在政治过程中起着重要作用而且不可或缺。我们不妨先从罗马法学家对公法与私法的划分说起。乌尔比安在《学说汇纂》中对公法和私法进行了区分，不同于私法，“公法调整政治关系以及国家应当实现的目的”，而且在当时“有关罗马国家的稳定”。㉔［意］彼德罗·彭梵得：《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社2005年版，第7页。他还进一步说，“公法见之于宗教事务、宗教机构和国家管理机构之中”。㉕转引自前引㉔ ，彭梵得书，第7页。查士丁尼在其《法学总论》中也认为，“公法涉及罗马帝国的政体”。㉖［罗马］查士丁尼：《法学总论》，张企泰译，商务印书馆2011年版，第6页。从公法最本初的含义理解，根据党内法规的现实政治功能，可以将相应党内法规制度体系纳入公法制度体系，理由有三：一是党的领导和执政关乎当代中国国体和政体，二是涉及党的领导和执政之党内法规本身就是一种对政治权力进行约束的规范体系，三是党内法规保障着当代中国政治体的运行过程及其实现法治化转型的全过程。“任何的公法制度都只有在明确认可以下规则之约束力的基础上才可能行之有效：第一，掌权者不能够做某些事情；第二，有些事情又是主权者必须做的。”㉗前引⑫ ，狄骥书，第30页。在当代中国政治生活中，正是党内法规尤其是政治管理类党内法规，规范着党的领导活动和执政行为，决定着其活动范围和行为边界，哪些事情能做，哪些事情不能做，以及如何去做。在这个意义上，党内法规制度体系属于公法制度体系，党内法规理论研究属于公法理论范畴。

一般来说，私法调整着权利主体（彼此法律上是平等的）之间的关系；公法调整着权力主体在纵横两个维度的权力主体关系：一是权力主体与权力客体（包括次级权力主体和权利主体）之间的关系，二是权力主体之间的相互关系。即公法既调整具有不同属性权力主体之间的关系，也调整同一属性权力主体在不同层级之间的关系。“公法涉及有关国家、有组织的政治团体、政府及其部门和其代理机构的结构、行为、权力和豁免权、义务及责任的规则和原则”，㉘［英］戴维·M.沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，法律出版社2003年版，第919页。而“法治的核心要义在于如何确立国家得以有效治理的最高依据与规则”。㉙汪习根：《公法法治论—公、私法定位的反思》，载《中国法学》2002年第5期。党内法规（尤其是关于领导和执政部分），是对党的领导活动和执政行为的具体规定，在实质性内容上属于公法领域，规定着权力主体之间关系，但这与诸如行政法、刑法等调整权力主体与权利主体之间关系的公法又不在一个层面上。厘清了公法制度体系的基本结构，我们有必要审视一下当前中国公法制度的基本状况。关于党的领导和长期执政地位在宪法中有所规定，㉚2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第36条规定，宪法第1条第2款后增写一句：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”尽管党的“领导权应被视为宪法权力”，㉛陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，载《法制与社会发展》2015年第3期。但没有国家法律法规来具体实施，㉜现行法律有的在立法原则中明确了坚持党的领导，例如《民族区域自治法》《立法法》等；有的明确要求建立党的组织，例如《公司法》《民办教育促进法》等。按照蒋清华博士的统计，这样的现行有效法律有15部，另有11部行政法规规定了党的领导原则。感谢欧爱民教授提供相关资料。这始终是当代中国公法领域的一大缺项。这种状况直接制约着诸如行政法、刑法等公法制度的成长。具体来说，执政权主要体现在党的组织和党员个人两个层面：就党的组织而言，执政权体现在对重大事项、人事任免等在国家决策前的提请权，既包括党中央在国家机关之外的执政行为，也包括国家机关中的党组（作为中央的派出组织）的行为；就党员个人而言，执政权体现在在国家各机关中担任重要职务，贯彻落实党的意志和主张。其中，关于党员作为公务员的个人行为由国家公务员法和行政法等进行约束和规范，但国家机关及其各部门中的党组织在其中居于领导地位，对重大事项等具有决定权，然后由国家机关及其各部门之名义具体执行。在执行阶段，显然是政府行为，可以纳入行政法领域进行规范；但决策过程和决策权是在党组，如果依然参照行政法来规范，显然有其局限性，只能约束到具有行政职务的党组成员，那么，没有行政职务的党组成员以及整个党组该由什么样的法来约束并切实保障其不会越位、错位、缺位和不到位呢？现实政治生活中是有的，即党内法规及其制度体系。它既是在中国政治实践中逐步形成的，也构筑着中国政治的原则、规则、惯例与习惯，进而它“因时间和历史而被赋予法律效力”。㉝这里是借用普通法中对习惯法的表述的一句话。参见李红海：《普通法的历史之维》，载《环球法律评论》2009年第2期。更为重要的是，将党内法规研究纳入公法理论范畴，就可以顺其自然地构建当代中国公法制度体系及其理论了。

理论研究的目标，一般来说是要建立阐释性的或规范性的理论体系。然而，当代中国公法理论的研究对象应该是当代中国的公法制度体系，作为公法领域研究对象的党内法规当然是其重要组成部分。一般来说，公法制度对政治权力的规范需要三个前提：一是既定的政治体系及其稳定有序的政治生活状态，二是政治权力运行过程的规范有序，三是公法制度体系自身的完整性。然而，党内法规作为政治过程中的关键变量，其自身也处于一个不断完善的过程之中。这一完善过程在现实政治生活中具有重大意义。因为党内法规制度体系的完善程度，决定着党的领导和执政行为的规范性和科学性，进而决定着中国政治体自身在结构上的优化与运行上的法治化，最终决定着中国法政治体是否能够形成。客观而言，如果将当前党内法规研究目标定位在形成阐释性或规范性的公法理论体系，的确为时尚早。

不妨退而求其次，将当前党内法规的研究目标定位在党内法规制度体系的完善更现实些。中国共产党的领导执政经验和形成的党内法规制度体系及其相应理论在世界政党历史与现实的大视野中“应属一个罕有特例”，㉞叶笃初：《党内法规建设述略—为纪念中国共产党诞生90周年而作》，载《江汉论坛》2011年第7期。这是不同于西方政党理论和政治理论的地方。在2016年底出台的《意见》中，将党内法规制度体系在党章之下分为四大板块，即“党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度”。㉟《关于加强党内法规制度建设的意见》，载《人民日报》2017 年6月26日。尽管所谓的“四梁八柱”已经明确下来了，但各个“板块”自身的完善尚需时日，尤其是属于政治管理类的“党的领导法规制度”缺项不少。例如，在中共中央办公厅法规局编辑出版的《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》中，“党的领导法规制度”这一部分收录的76个文件中属于党内法规的只有9件，㊱该汇编将“党的领导法规制度”分为综合、宣传思想文化工作、统一战线工作、编制工作、群团工作、人大工作、政府工作、企事业单位和社会组织工作、人才工作、法治建设、社会治理、军队工作共十二个方面。参见前引⑯ ，中共中央办公厅法规局编书。而且仅仅涉及党的统战工作、领导干部责任和军队工作三个方面，其他的还停留在规范性文件层面上。尽管总体上的数量规模也不算小，但党内法规各部分的分布状况同党的领导和长期执政这一角色的要求之间，还有很大差距。这种差距还体现在党内法规自身的质量上，具体涉及三个方面：第一，党内法规在制定、实施和监督方面的质量保障；第二，党内法规制度体系在结构上的科学性与合理性；第三，党内法规制度体系的整体效能。这三个方面的质量状况在一定程度上决定着党内政治生活状态，决定着党的领导和执政活动，也决定着国家政治生活的质量。

将党内法规纳入公法制度范畴，正是基于上述对其政治属性的认知。正如英国学者马丁·洛克林所说的，“公法并不是一个具备自身独特法律研究方法的自治和客观的领域，相反，我们最好是把它看作一种相当特殊的政治话语形态”，因为它“无法与一种政治理论区别开来”。㊲［英］马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，中文版序。党内法规研究应该首先关注完善党内法规制度体系自身的结构与功能，进而形成关于中国公法制度的观念和理论。当然，这必须建立在对当代中国政治实践清醒的认知基础上。

（二）认知前提：当代中国政治体的法治化转型

要形成自己的政治理论，就要关注自己的政治实践。当代中国政治是一种客观存在，是世界政治图景中的一个重要类型。客观上存在着与之相对应的政治理念、政治理论和政治体。当代中国政治理念是对当代中国政治最为核心特质的高度抽象，具体包括民主、公正、平等、自由和法治等价值观，也包括以人民为中心和构建人类命运共同体等价值理念。当代中国政治理论是在政治理念指引下对当代中国政治价值、制度、机制和技术层面及其相互关系的解释和说明，当代中国政治体就是当代中国政治的结构与功能及其共同构筑的模样或形态。党的十八届四中全会通过的《决定》标志着中国共产党在领导和执政上的政治理念开始实质性地转向法治，中国特色社会主义法治理论的形成意味着当代中国政治理论也开始接受法治理念，二者的共同作用和全面依法治国的实施也将推进当代中国政治体在实践中走向法治化。尤其是党的十九大报告对当代中国政治理念和政治理论有了更为清晰的表述，对当代中国政治体实现法治化转型的目标—法治中国的建设及其实现蓝图也进行了清晰的勾勒。因此，当代中国政治体正在经历着法治化转型，朝着理想的法政治体迈进；㊳参见前引⑧ ，施新州文。对这一转型过程的研究将促进当代中国政治学理论的发展。

任何一个政治体都有一个规范化、制度化乃至于法治化的阶段性进化，只不过受到不同历史环境、现实条件和思想观念的影响而显得程度不同。当代中国政治体的法治化转型显然处于政治体进化的关键阶段，而且其推动力除了源自于社会发展的原动力之外，中国共产党对法治转型过程的领导是客观实在的。在这一领导过程中，党实现了对法治转型各环节各阶段的制度设计、组织构建和具体实施。确切地说，除了国家宪法和法律的基本规定之外，中国政治体的法治化依据主要体现在党内法规制度体系方面。其中，党员管理类和组织管理类党内法规保障着中国共产党自身结构与功能上的制度化和规范化，而政治管理类党内法规（当然也包括部分组织管理类和党员管理类党内法规）保障着国家政治生活的规范化和法治化。相应地，政治体的法治化水平则取决于政治管理类党内法规的完善状态，而政治管理类党内法规的完善状态又受制于党员管理类和组织管理类党内法规的完善程度及其相互之间的契合程度。只有在党内法规相对成熟时，党内政治生活才能实现规范化，只有在此前提下，党的领导和执政才能实现法治化。也只有具备了这一重要保障，国家法治体系才会相应进入实质性发展阶段。也就是说，一个政治体只有在其核心要素实现法治化后，才会真正成为一个“法政治体”，当代中国政治体亦是如此。当代中国政治体的核心要素，就是中国共产党及其领导和执政，而党的领导和执政取决于党内民主和党内法治基础。党内民主和党内法治及其诸多相关管理事项，只有在宪法与法律精神和原则引领下根据党内法规确立的原则和规则运行，才能实现党内民主和党内法治的有机结合，实现党内治理的优化，进而切实提升党的领导和执政能力。只有如此，党才能在国家政治事务中真正做到依法依宪领导和依法依宪执政，真正推动国家政治生活的法治化，最终实现当代中国政治体的法治化转型，真正实现党和国家的长治久安。

（三）范式探讨：党内法规研究的法政治学分析

政治理论源自于政治实践，党内法规制度体系建设研究是推进当代中国法学理论和政治学理论的着力点和创新点。当代中国政治学理论应产生于中国的政治实践，当前全面依法治国与建设法治中国的实践及其价值诉求，需要相应的政治学理论指引，也必然催生新的政治学理论。一般来说，法治是政治的一种状态，是随着政治体发展到法治化阶段而逐步呈现出来的一种政治形态。政治生活和法治现实之间“一体两面”的关系决定了需要运用政治学和法学及其综合视角来研究现实政治，尤其是以法治为取向的当代中国政治已经发展到当前的特定阶段。因而可知，对中国政治体的法治化转型进行理论的阐释，需要相应的法政治学理论。有了中国的法政治学，党内法规研究就能冲破过去的藩篱，实现理论上的突破。

值得欣慰的是，伴随着中国政治体法治化转型过程，法政治学研究已悄然兴起。这方面的研究在国外出现是很早的事情了。法国思想家孟德斯鸠的《论法的精神》和卢梭的《社会契约论》中都有关于“政治法”的论述，德国法律思想家拉德布鲁赫在20世纪初出版的《法学导论》中就直接提及“法政治学”这一概念。㊴拉德布鲁赫在第一章《法权》中论及超个人主义国家观和个人主义国家观的相关理论时评论道，“这类概念的目的恰恰在于它要赋予法哲学—法政治学的价值标准以富有鼓动性的鲜明生动”。［德］拉德布鲁赫：《法学导论》，米健译，商务印书馆2013年版，第28页。相关研究在中国的起步也不晚。例如，我国早期著名政治学家萨孟武在1937年就出版了《政治学与比较宪法》，按照政治学研究的方法规范性地描述各国宪法对国家结构的设置及其作用。㊵参见萨孟武：《政治学与比较宪法》，商务印书馆2013年版。1985年，著名宪法学家龚祥瑞也把宪法称为政治法，他指出，“国家法就是关于一国政治制度和国家机构的法律，所以，宪法又可称‘政治法’”。㊶龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2012年版，第28页。现在，人们将这种用政治学方法研究宪法学的学问称为“宪法政治学”，例如我国台湾地区学者林永波基于实证观察的宪法政治学研究，㊷参见林水波：《宪法政治学》，台北元照出版公司2002年版。大陆学者陈纯柱与敖永春也出版了其规范性研究成果《宪法政治学》。㊸参见陈纯柱、敖永春：《宪法政治学》，四川大学出版社2012年版。另外，也有称为“政治法学”的研究和“政治宪法学”的研究。㊹具体参见高全喜：《政治宪法学纲要》，中央编译出版社2014年版；季金华：《政治法学的基本范畴初探》，载《政治与法律》2008年第10期；等等。“法政治学”这一概念是由卓泽渊明确提出的，其代表作《法政治学》中还提出要把法政治学作为一门学科。㊺卓泽渊：《法政治学》，法律出版社2011年版，第2页。这是符合当代中国政治发展现实需要的。如果说1949年新中国成立和1954年确立的人民代表大会制度是对中国传统专制政治的一次根本性否定的话，那么，当前的法治化转型也是对中国政治自身的一次革命或超越，是当代中国政治自我完善、自我优化的路径选择及其实现过程。学界对这一法治化转型过程进行理论回应是一种本能，法政治学研究的兴起也是自然的事情了。虽然当前研究法政治学的学者不多，但这一研究范式对于分析中国政治及其法治化转型是非常适格的，尤其是对于党内法规研究来说。

党内法规是当代中国法政治学研究领域的重要内容，这与当代西方的法政治学研究有很大不同。西方政治很早就已经完成了其法治化转型，与当代中国法政治学研究的前提和面临的问题截然不同。例如，美国政治学家戴维·凯瑞斯编辑出版的《法律中的政治—一个进步性批评》（The Politics of Law:A Progressive Critique），除了部分涉及公法问题外，其研究范围更为宽泛，多是通过司法判例探讨法律与社会关系，正如作者坦言，“它的目的是要对当前的趋势，法律判决、法律推理以及当代美国生活中法律的社会角色和运行作一个进步的、批判性的分析”。㊻［美］戴维·凯瑞斯编：《法律中的政治— 一个进步性批评》，信春鹰译，中国政法大学出版社2008年版，第15页。因而其书名也被译者直接翻译成“法律中的政治”。㊼这本书的编辑者在第三版序言中说，“现在本书全篇包括了私法和公法这样一个广泛范围”，涉及“诉讼和法律程序、生命、自由、财产、平等、犯罪和正义、人身伤害、商业、劳动和社会福利以及政府的角色和结构”等十个范畴。参见前引㊻ ，凯瑞斯书，序言。美国的法政治学研究更多关注的是法律之文化符号形式的重要意义，因而把研究对象限定在具体的法律现象（犯罪、冲突、公共政策等）及其影响上。㊽例如，Stuart A. Scheingold在1974年出版的《权利政治学》（The Politics of Rights）和他在1984年出版的《法律与秩序的政治学》（The Politics of Law and Order）等。See Stuart A. Scheingold, The Politics of Law and Order: Street Crime and Public Policy. New York:Longman,1984.鉴于英国政体的特点和欧盟政治体的成长，英国与欧陆的法政治学则更多关注宪法本质及其与各自所属政治体的关系。㊾See Peter Madgwick and Diana Woodhouse, The Law and Politics of the Constitution of the United Kingdom. New York: Harvester Wheatsheaf, 1995.与它们不同的是，当代中国法政治学有着更为艰巨的任务和使命，需要围绕中国政治体的法治实践，在理念理论、制度机制和具体技术层面三管齐下，首先实现构建“法政治体”的目标。

然而，基于当前研究现状，王立峰认为中国法政治学还“不具有独立的学科属性和特质”，原因在于法律与政治的关系“没有得到系统性总结”。㊿王立峰：《基于“法律与政治关系”的中国法政治学的前提性问题批判》，载《江海学刊》2015年第3期。笔者认为，他的确指出了法政治学研究之症结所在。中国法政治学研究之所以还没有形成明确的研究对象、知识体系（包括特有的概念、范畴和逻辑）和相应的方法论，正是因为对“法律与政治关系”的认知上囿于二者的规范层面，而未结合政治实践来分析。当代中国法政治学，顾名思义，核心词“法政治学”之前首先是“中国”，其次是“当代”，这就要求应该在这两个限定条件下开展法政治学研究。当代中国法政治学的研究对象是当代中国政治体及其法治化转型，这是中国政治发展的特有现象，抓住了这一核心议题，在阐释法与政治关系时就有了其现实性依托。而党内法规及其制度体系调整着国家的政治关系，维护着国家政治生活的基本秩序和稳定，是当前最能体现法与政治关系的中国政治事物。将党内法规研究纳入中国法政治学理论视野，有助于在中国政治发展的大格局中明晰党内法规的基本属性、功能、类型和特征。沿着法政治学的研究路径，在研究党内法规和党组织的结构与功能关系基础上分析党内法规的政治与法治内涵，不仅可以通过分析党内法规制度体系的功能，厘清中国共产党各级党组织不同组成部分的职责边界，还可以研究其在中国政治发展中的角色与功能。党内法规制度研究，既属于法学范畴，又属于政治学范畴，需要突破现有研究视野和方法上的藩篱，建立一种法政治学的研究范式。

（四）初步思路：尝试构建党内法规研究的法政治学范式

党内法规是当代中国政治演进的产物，党内法规研究成为一门科学是对当代中国政治发展的一种理论回应，可以命名为“党内法规学”。这里我们暂不去讨论其学科定位及其内容和特点，仅从研究视角来分析其作为一种理论形态所需要的基本的研究原则和研究进路。党内法规在党内政治生活和国家政治生活中的现实功能及其产生、发展和演变，作为一种重要的、特有的、现实的社会政治现象，需要进行专业性的科学研究。在这个意义上，党内法规研究必须构建符合其现实需要的、科学的研究范式。

所谓范式，即用来指导研究的“一组经过明确阐述的概念和命题”，并为研究者“提供分析和处理问题的世界观和方法论”。李强等：《社会变迁与个人发展：生命历程研究的范式与方法》，载《社会学研究》1999年第6期。党内法规研究虽然在当前受到学术界关注并成为一种专门的研究领域，形成了相应的核心概念，但其专业化程度与相应的专业化要求还相去甚远。党内法规研究构建其法政治学研究范式，具体包括四个部分：党内法规研究的理论依据、基本范畴、基本方法和基本理论。

其一，党内法规研究的理论依据。即研究党内法规的理论（学科）基础，具体包括马克思主义政治学和法学基本原理、当代中国政府与政治基本原理、当代中国法哲学基本原理、当代中国法政治学基本原理，以及人民民主国家政权建设规律、民主法治建设和发展规律、中国共产党领导和执政规律、党的建设和发展规律等等。

其二，党内法规研究的基本范畴。即研究党内法规的基本领域和基本概念工具，具体包括“党内法规”“党内法规工作”“党内法规制定”“党内法规实施”“党内法规保障”“党内法规评估”“党内法规及其制度体系（党内法规的结构）”“党内法规功能”“党内民主”“党内法治”“中国政治体”“法治化转型”等等。

其三，党内法规研究的基本方法。即研究党内法规的基本路径应该是综合性的，具体包括：（1）历史研究方法，主要依据中共党史及其组织发展史，针对党内法规的历史进行系统梳理和研究；（2）实证研究方法，结合不同历史时期党内法规建设的具体案例及其历史背景、现实环境和实际效能，针对党内法规的地位、属性、结构与功能进行实证分析；（3）比较研究方法，选择在国家属性、具体规模和执政方式等方面具有典型性的党内法规作为蓝本，结合中国政治实践，从中凝练出党内法规在理论和实践上的一般性与特殊性规律和特征。

其四，党内法规研究的基本理论。即研究党内法规的基本规律以及由此形成的理论分析框架，具体包括党内法规研究的一般理论和具体理论。（1）一般理论研究，即研究党内法规需要遵循的一般规律、原理和原则，包括基于当代中国政治体及其法治化转型研究而形成的党内法规的基本概念、基本属性、基本结构、基本功能、基本类型和基本特征，基于中国法政治学原理而形成的中国共产党党内法规建设和发展基本原理，等等。（2）具体理论研究，即研究党内法规具体问题时需要把握的原则和方法，包括至少四个方面：一是基于具体类型分析而形成的党内法规类型研究，二是基于具体功能分析而形成的党内法规功能研究，三是基于质量分析而形成的党内法规评估研究，四是基于制度体系优化分析而形成的党内法规制度体系建设研究，等等。

建立党内法规研究的法政治学范式，有助于党内法规研究的专业化和科学化，有助于党内法规研究共同体的形成，有助于党内法规学的成长，深化当代中国法政治学研究，推动中国社会科学的内涵式发展。

党的十九大报告提出了“全面依法治国是国家治理的一场革命”的时代命题，并要求成立中央全面依法治国领导小组来加强对法治中国建设的统一领导。这就需要一个前提，即党要“把自己建设好、建设强”。因此，完善的党内法规制度体系就成了前提中的前提。“法的内容由统治阶级的物质条件决定”，张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2007年版，第80、81页。党内法规制度体系是中国政治实践的产物，同时客观地影响着当代中国政治的法治化转型，其本身就是中国特有的法政治现象，是一个值得研究的对象物。“到目前为止仍然左右着我们这个社会的那些法律制度正在发生巨大的变化。即将取代它们的新制度建立在截然不同的观念之上。这些观念代表着进步还是倒退？这个问题并不在我们的研究范围之内。这种价值判断在一种科学的社会理论中是没有什么意义的。科学的社会理论只能就重大变化的事实作出描述和解释。”前引⑫ ，狄骥书，第1页。从法与政治关系研究党内法规及其制度体系，有助于发展当代中国的法政治学理论。在当代中国政治体实现法治化转型的进程中，也即党内法规制度体系日臻完善的过程中，当代中国法政治学亦将成熟起来。从中国法学研究角度看，到那时，自然会在法政治学研究中育化出中国自己的公法制度理论。因此，党内法规研究并不是一个孤立的研究领域，它立足于当代中国政治体的法治化转型及其具体实践，一方面着眼于完善党内法规制度体系而循着中国公法的理论轨迹演进，一方面着眼于国家政治的建构而循着中国法政治学的理论轨迹演进。