孜孜追求立法科学化的四十年

朱应平

一、科学立法内涵的演进

学界对科学立法的含义有多种不同的概述。①参见易有禄、武杨琦：《科学立法的内涵与诉求—基于“法治建设新十六字方针”》，载《江汉学术》2015年第2期。从全国人大常委会工作报告来看，涉及科学立法的内容也较多：早期主要是立法环节、程序方面，后来从立法体系、立法技术、立法方法等方面强调科学，到最后强调立法要反映客观事物的发展规律。特别是从近几年国家领导人的阐述来看，科学立法的核心内容是要求立法内容反映客观事物发展规律。习近平在十八届四中全会上所作《关于中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的说明》中指出：推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。②参见习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题〉的说明》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（四），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第1794页。科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。③参见信春鹰：《深入推进科学立法民主立法》，载《光明日报》2014年10月31日。

中华人民共和国建立后的一段时间十分重视民主法制建设，对立法工作很重视。1956年董必武在中国共产党第八次代表大会上专门作了《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的讲话。其中对立法存在的问题进行了反思，他说：“现在的问题是，我们还缺乏一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等。同时，我们也还有许多法规，如惩治反革命条例、管制反革命分子暂行办法、惩治贪污条例、农业税法、工商业税法和私营企业条例，以及政府有些部门的组织条例等，由于政治、经济情况的变化，应该修改的还没有修改，应该重新制定的还没有重新制定。”④参见董必武：《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（一），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第332页。并指出要加强立法工作，他说：“依法办事有两方面的意义：其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来……”⑤参见前引④ ，董必武书，第337-338页。但此后不久，法制受到严重挫折，立法也不例外。

1978年党的十一届三中全会使立法走上新的轨道，全会公报提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”其中“有法可依”预示着新时期立法时代的到来。这是当时法制面临的主要矛盾。从那时开始，至今四十年了，我国立法经过了一个逐步发展、不断完善的过程。总结四十年的立法历程，既有成功也有不足。可以说，四十年立法的过程是一个追求科学立法、不断提高立法科学性、逐步提升立法质量的过程。本文主要以全国人大常委会工作报告（以下简称“报告”）作为脉络探讨科学立法的轨迹。

十一届三中全会以来的四十年，虽然“科学立法”这一提法提出较晚，但早期就有了科学立法思想的萌芽。早期的科学立法通常是在强调提高立法质量的词语下体现出来的。

早期报告对科学立法很少界定，而且是零散的、片段的，不具有连续性。1987年报告提出，严肃立法是我们必须遵循的一条重要原则。由于常委会在立法工作中，坚持了以宪法为基本指导思想，坚持实事求是的思想路线和科学态度，坚持在高度民主基础上的集中，使制定的法律具有应有的严肃性、稳定性和权威性。这里所说的“科学态度”意味着要坚持科学立法的原则。1992年报告提出“科学论证”，报告要求：起草部门在起草法律时，要从全局出发，从实际出发，深入调查研究，广泛听取各方面的意见，反复进行科学论证，以保证制定的法律符合建设有中国特色的社会主义的要求。1996年报告继续强调，“对提交的法律草案，常委会认真审议，广泛征求各方面的意见，进行科学论证，使制定的法律切实可行。对审议中提出的重大问题和分歧意见，要组织力量进行科学论证，广泛征求各方面的意见，搞好协调工作，及时作出决断。常委会和专门委员会的办事机构要积极提供有关调查报告和参考资料。要抓紧制定立法法，进一步明确立法权限，完善立法程序。要继续加强对制定地方性法规工作的指导，帮助地方人大解决立法工作中遇到的矛盾和问题，进一步提高地方立法的水平。”

2001年报告提出要求：“常委会在立法工作中坚持民主集中制原则，力争做到立法决策的民主化、科学化。”这是对立法决策科学化的要求。2003年提出立法工作规律的概念，而且对相关规律作了概括：坚持从实际出发，尊重立法工作自身的规律。常委会在立法工作中既着眼于法律的现实可行性，又注意法律的前瞻性；既着眼于通过立法肯定改革成果，又注意为深化改革留有空间和余地；既着眼于加快国家立法的步伐，又注意发挥地方人大依法制定地方性法规的积极性；既着眼于立足于我国国情立法，又注意借鉴国外立法的有益做法。努力使法律内容科学规范，相互协调。这些内容既包括提高立法科学化水平的方法，也包括提高立法科学化的内容。之后2004年、2005年工作报告没有提到科学立法问题。从2006年开始常委会报告持续提出科学立法的要求且科学立法内涵越来越丰富。2006年报告指出：“过去的一年，常委会还就推进立法科学化、民主化进行了有益探索。”“今年，要在总结经验的基础上，进一步推进科学立法、民主立法，使之制度化、规范化和程序化。”据此提出科学立法制度化、规范化和程序化的要求。

2007年报告侧重通过程序完善提高科学立法的途径，明确了2007年的主要工作：“科学立法、民主立法是提高立法质量的内在要求，必须贯穿于立法活动的整个过程。在将法律草案书面征求意见的同时，通过专题调研和召开座谈会、论证会等形式直接听取代表和各方面的意见。对事关人民群众切身利益的重要法律草案，要向社会全文公布，广泛征求意见。对法律草案中专业性强、各方面意见分歧比较大的问题，要通过立法论证会、听证会等形式，深入研究论证。在集思广益的基础上，使制定的法律更加切实可行，充分体现人民群众的共同意愿。”同时也包含着部分科学立法的内容要求。

2008—2011年重点围绕科学的中国特色社会主义法律体系以及其如何形成展开立法工作。

2008年报告总结过去一年的工作经验，“积极推进科学立法、民主立法。坚持走群众路线、充分发扬民主、扩大公民对立法工作的有序参与，是做好立法工作、提高立法质量的重要途径。十届全国人大常委会以改革创新精神，积极探索科学立法、民主立法的有效形式。”这是对实现科学立法的方法之一—民主经验的总结。接着从完善中国特色社会主义法律体系的角度提出2008年科学立法的任务，要“以完善中国特色社会主义法律体系为目标……确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系。要以改善民生为重点加强社会领域立法，继续完善经济、政治、文化领域立法，积极推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，更好地发挥法律在国家政治和社会生活中的规范、引导和保障作用。”

2013年报告对过去五年科学立法工作做了总结：“我们坚持从国情和实际出发，坚持科学立法、民主立法，在提高立法质量的前提下，抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律，及时修改与经济社会发展不相适应的法律规定，集中开展法律清理工作，督促有关方面清理行政法规和地方性法规、制定法律配套法规。”报告还总结了探索科学立法、民主立法的新途径，如健全法律草案公布机制、法律草案公布实现常态化、开展立法后评估试点、建立立法后评估工作机制，以及选择科学技术进步法、残疾人保障法等6部法律，通过问卷调查、实地调研、案例分析等多种促进科学立法的方式。

2014年报告对科学立法的含义作了界定：科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律。在具体立法实践中，要进一步完善立法程序、规范立法活动，健全中国特色的立法体制。抓好立法项目论证，科学确定立法项目，健全法律出台前评估和立法后评估制度。综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性。加强立法调查研究，找准立法重点难点，探求科学应对之策，切实增强法律的可执行性和可操作性。2018年报告指出，要牢牢抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。坚持科学立法，核心在于立足中国国情和实际，遵循和体现客观规律，增强立法工作的科学性、协调性和系统性，使制定出来的法律经得起实践和历史的检验。

可见，十一届三中全会四十年来，全国人大常委会以科学的态度，探讨科学立法的路径和方法，但很少对科学立法的核心内容作出揭示。直到2014年的报告和2018年的报告，才对科学立法的核心内容作出揭示。本文重点探讨常委会报告在这方面内容的演进轨迹。本文认为，属于我国科学立法最重要的实质内容主要有以下五个相互联系相互依赖的内容。

二、立法须体现和尊重我国现代化建设发展的客观规律

社会主义现代化建设实践既是我国科学立法的实践基础，也是科学立法的根本内容和目的。四十年来，常委会在立法工作中，反复强调立法必须立基于、服从服务于这个大局。在1982年宪法制定之前，对1978年宪法进行了反思，进行了两次局部小修改，但仍然有不足。正如叶剑英所说，当时的“宪法中还有一些反映已经过了时的政治理论观点和不符合现实客观情况的条文规定。更重要的是……我们国家的政治生活、经济生活和文化生活都发生了巨大的变化和发展……都没有也不可能在现行宪法中得到反映。而且，作为国家根本大法，现行宪法的许多条文规定也不够完备、严谨、具体和明确。总之，现行的宪法已经不能很好地适应我国社会主义现代化建设的客观需要，立即着手对它进行全面的修改，是完全必要的…… ”⑥参见叶剑英：《在宪法修改委员会第一次全体会议上的讲话》，《人民代表大会制度重要文献选编》（一），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第494-495页。

由于我国很长时间内，经济发展任务处于压倒一切的地位，当时社会主要矛盾是落后的社会生产同人民群众日益增长的物质文化生活需要之间的矛盾。1982年宪法规定，国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。因此，国家很长时间都将经济建设作为现代化建设的中心任务，将经济立法作为立法的首要任务。可以说，四十年立法工作是以制定和完善适应整个社会主义现代化建设实践要求的以经济立法为核心的中国特色社会主义法律体系的艰辛探索过程。

（一）以经济立法为主，其他立法为辅的阶段

1983—1988年六届全国人大常委会均强调以经济立法为主。1985年报告指出，党的十一届三中全会以来，为了保障社会主义现代化建设的顺利进行，全国人大和全国人大常委会把制定经济方面的法律作为立法工作的重点。报告还说：党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定指出：“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。国家立法机关要加快经济立法。”这是十分必要的。为此，常委会正在会同国务院抓紧研究草拟中外合作经营企业法、外商独资经营企业法、海关法、海商法、公司法以及矿产资源法、劳动法、土地法等重要法律。其中，多数经过几年的工作，已起草了草案；有些由于体制改革，还处于探索试验、积累经验的阶段，制定法律可能还要费些时间；有的刚刚开始草拟。1986年报告指出，为了适应经济体制改革和社会主义现代化建设的需要，必须根据轻重缓急和具体条件，积极负责地加快经济立法的步伐。1988年报告总结了过去五年立法经验，并指出：适应社会主义四化建设、经济体制改革和对外开放的需要，常委会一直把制定有关经济方面的法律作为立法工作的重点。适应政治体制改革和建设民主政治的需要，常委会的立法工作在发展社会主义民主、健全社会主义法制方面迈出了新的步伐。可见，在开展经济立法为主的同时，常委会也重视在政治体制改革和民主制度方面进行立法。但现代化建设的实践在比较狭窄的范围内开展，立法数量也有限。

1988—1993年七届全国人大常委会的五年仍将经济立法放在主要地位。1993年全国人大常委会报告指出，七届人大常委会过去五年始终把制定有关经济建设和改革开放方面的法律作为立法工作的重点，制定了有关经济方面的法律21个，同时在其他方面也展开了立法。

（二）以市场经济立法为主，其他立法为辅，努力构建社会主义市场经济法律体系的阶段

1993—1998年八届全国人大常委会的五年转到强调市场经济立法为主，兼顾其他方面的立法。1993年宪法修正案确立了市场经济体制，常委会必须加强这方面的立法。1994年报告指出，过去一年把经济立法放在第一位，立法工作取得显著成绩，有关社会主义市场经济方面的占13个。1995年报告指出，过去一年常委会继续把立法工作放在首位，加快经济立法，在形成社会主义市场经济法律体系框架方面迈出了重要步伐。1996年报告指出，常委会继续把立法工作放在首位，以经济立法为重点，加快立法步伐。1997年报告回顾说，常委会一直把制定市场经济方面的法律作为立法的重点，积极实施立法规划，立法步伐明显加快。1998年报告总结过去五年立法经验指出，常委会把加快经济立法作为第一位的任务，大胆探索，勇于实践，以改革的精神对待和解决立法中遇到的问题和难点，围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架。

（三）以初步形成有中国特色社会主义法律体系为目标的阶段

1998—2003年九届全国人大常委会的五年，不再简单地提社会主义市场经济法律体系，而是重新回到1982年的提法。1982年报告提出：立法要从我国的实际情况出发，按照社会主义法制原则，逐步建立有中国特色的独立的法律体系。1982年能提出建立独立的法律体系这是一个很有远见的计划。1999年报告提出，常委会明确提出本届立法的目标是初步形成有中国特色社会主义法律体系，并组织力量对这个法律体系进行了研究和论证。2003年报告指出，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。报告对宪法和宪法相关法、民法商法、经济法、行政法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法等方面的立法作了总结，指出：坚持以宪法为依据，从我国社会主义初级阶段的基本国情出发搞好立法工作。我国目前生产力还不发达，地区发展不平衡，经济成分、利益主体等日趋多样化，经济和社会发展面临一些体制性障碍，立法工作必须以“三个代表”重要思想为指导，注意解决现行体制与立法要求之间的矛盾和差异，正确处理中央和地方、全局和局部、长远和当前、发达地区和欠发达地区的利益关系，防止和克服地方和部门的保护主义，维护好国家的整体利益和人民的根本利益。可见，该届人大常委会立足于初级阶段的国情进行立法。这是科学的立法态度。

（四）以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标并以社会立法为重点的阶段

2003-2008年的十届人大常委会，围绕基本形成中国特色社会主义法律体系的目标，以社会立法为重点开展立法工作。2004年报告指出，十届全国人大常委会第一次会议提出了“实现一个目标，突出一个重点”的立法工作思路。“一个目标”是争取在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系，“一个重点”是提高立法质量。2007年报告有鲜明的时代特色。报告指出：“今后一年的主要任务中的第一项是加强社会领域立法，确保实现立法目标。我们要在继续完善经济领域立法的同时，着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障，确保实现本届全国人大立法目标。”

该年度报告所阐述的需要加强社会领域立法的内容，是对立法规律的深刻反映：我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。在立法工作中，要准确把握改革开放和社会主义现代化建设的客观规律，深刻认识我国经济社会发展的阶段性特征，统筹兼顾最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益。要着重解决现实生活中迫切需要规范的问题，妥善处理法律的稳定性和变动性、前瞻性和可操作性的关系，充分发挥法律在构建社会主义和谐社会中的规范、引导和保障作用。

2008年报告对本届常委会过去五年立法工作总结指出，五年来，共审议宪法修正案草案、法律草案、法律解释草案和有关法律问题的决定草案106件，通过了其中的100件。到目前为止，我国现行有效的法律共229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门；现行有效的行政法规近600件，地方性法规7000多件。以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，为依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家长治久安提供了有力的法制保障。

这届常委会继续以改革开放和社会主义现代化建设伟大实践作为立法基础，根据经济社会发展的客观需要，把在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的立法项目作为立法重点，将改革开放和社会主义现代化建设的成功经验以法律形式固定下来，在加强经济领域立法的同时着力加强社会领域立法，在制定新法律的同时注重现行法律的修改完善，一批重要的立法项目相继完成。据此，现代化建设的伟大实践是立法基础，这是科学立法得以成功的关键所在。

（五）形成中国特色社会法律体系并继续完善的阶段

2008—2013年的十一届全国人大常委会，提出了两项任务：一是形成中国特色社会法律体系，二是继续完善。2009年报告指出，到2010年，要形成中国特色社会主义法律体系……抓紧制定和修改在法律体系中起支架作用的重要法律，着力加强社会领域立法，继续完善经济、政治、文化领域立法。2013年报告指出，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系如期形成，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实现有法可依。中国特色社会主义法律体系，以宪法和法律的形式确立了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的一系列重要制度，是中国特色社会主义永葆本色的法制根基、创新实践的法制体现、兴旺发达的法制保障。据此，以五大建设为核心的现代化建设的法律体系正式形成。

（六）着力加强重点领域立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的阶段

2013—2018年的十二届全国人大常委会根据现代化建设的新时代特点，着力加强重点领域立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。常委会审议提出宪法修正案草案。健全保证宪法实施的法律制度，加快国家安全法治建设，推进编纂民法典和制定民法总则，加强社会主义市场经济立法，用法律推动社会主义核心价值观建设，为改善民生提供有力法治保障。

综上，经过四十年的努力，国家完成了中国特色社会主义法律体系的构建并逐步完善，这个法律体系是建立在我国现代化建设的实践基础之上的，反映了现代化建设实践的客观规律。正如2011年报告指出，坚持从我国国情和实际出发，是加强民主法制建设、做好立法工作的客观要求。在立法工作中，我们始终坚持从我国国情和实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法基础，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕推动科学发展和促进社会和谐开展立法工作。

三、立法须体现和尊重改革发展稳定之间关系的客观规律

十一届三中全会公报确立了改革开放方针。1982年宪法不仅确立了这一方针政策，还将当时改革开放的成果予以确认。四十年立法经历了由确认改革开放成果到引领和推动改革开放，由单一强调立法与改革开放相协调到强调立法与改革发展稳定相协调，由强调总结确认改革开放的经验上升为法律到强调先行立法的发展过程，引领并推动全面深化改革突破发展瓶颈。

（一）早期立法强调服务于改革开放和现代化建设

1978—1983年五届人大常委会开始强调立法服务于现代化建设和改革开放。十一届三中全会公报在两个地方提到改革。一个是关于经济体制改革：采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革，在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备，并大力加强实现现代化所必需的科学和教育工作。这里的改革包括经济改革和开放。另一处指出，只有全党同志和全国人民解放思想，努力研究新情况新事物新问题，坚持实事求是、一切从实际出发、理论联系实际的原则，我们党才能顺利地实现工作中心的转变，才能正确解决实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施，正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。这些任务都需要法制保障。

1981年报告提出，当前经济立法的重点，除了一些基本性的法律、法规外，是围绕经济调整和体制改革来进行，以保障调整任务的顺利实现，巩固经济改革的成果。1982年报告继续指出，随着经济调整和体制改革工作的进展，随着我国对外经济关系的加强，同外国的经济联系与合作越来越多，我们的经济立法工作，包括同外资合作方面的立法工作，还需要进一步完善和加强。1982年宪法是以根本法形式确立了“不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制……”这里的“完善”就是通过改革实现的，需要通过健全社会主义法制加以保障。

1983—1988年六届全国人大常委会继续关注改革开放与立法的关系。1985年报告指出，为了适应对外开放的需要，有利于引进外国资本和技术，还制定了中外合资经营企业法、中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法、个人所得税法、商标法和专利法，并批准了广东省经济特区条例。此外，民事诉讼法（试行）有一编关于涉外民事诉讼程序的特别规定。1984年9月全国人大常委会通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定以后 ,委员长会议又反复研究，并征求有关方面的意见，拟订了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定草案，经全国人大常委会审议决定提请这次大会审议。1986年、1987年报告强调立法为改革开放服务。1988年报告在总结前五年立法基础上指出立法注意了以下几点：坚持以宪法为准则，紧密围绕着经济建设这个中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，使制定的法律能够有力地促进和保证我国的现代化建设沿着有中国特色的社会主义轨道顺利地向前发展。

1988—1993年七届全国人大仍然强调立法保障改革开放。1991年报告指出，立法工作应继续强调和坚持做到以下几点：要把经过实践证明是正确的并长期适用的政策，通过法定程序转变为国家法律，要认真研究改革开放中出现的各种新情况、新问题，及时把改革开放的成功经验用法律形式肯定下来。1993年报告总结了五年来的经验指出：常委会把保证和促进改革开放作为首要职责……在立法、监督和制度建设等方面，都取得了新的进展，保障和促进了社会主义现代化建设和改革开放的顺利进行。常委会始终把制定有关经济建设和改革开放方面的法律作为立法工作的重点，制定了有关经济方面的法律21个。

总体看，这阶段比较强调立法对改革实践经验的总结，属于一种被动的立法思想。

（二）强调立法决策与改革、发展的重大决策相结合

1993—1998年八届全国人大常委会除了强调立法对改革经验的总结外，开始关注立法引领推动改革发展，强调立法与改革、发展的重大决策相结合。

1993年全国人大通过宪法修正案，把“我国正处于社会主义初级阶段” “建设有中国特色社会主义的理论”和“坚持改革开放”等内容载入了宪法，还规定“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，这为人大常委会促进立法与改革开放的结合提供了根本法依据。1995年报告指出，1994年常委会按照立法决策和改革决策紧密结合的要求，把制定保障和促进改革开放、加快建立社会主义市场经济体制方面的法律作为立法的重点。1997年报告总结了常委会的立法经验指出，立法要同改革和发展的实际紧密结合。要把实践证明是正确的东西，用法律形式肯定下来，巩固改革开放的成果；对一些应兴应革的事情，要积极总结经验，尽可能作出规范，用法律引导、推进、保障改革和发展。1998年报告指出，人大常委会工作，坚持立法同改革、发展的重大决策相结合。从我国社会主义初级阶段的实际出发，认真总结改革开放和现代化建设的经验，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放的成果。对一些应兴应革的重大事项，尽可能做出法律规范，力求用法律引导、推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展。

1998—2003年九届全国人大常委会继续强调将立法与改革发展稳定的重大决策结合起来。

1999年报告指出，常委会立法既及时肯定改革的成果，又为深化改革留有空间和余地。2000年报告指出，过去一年，常委会把立法工作与国家改革、发展、稳定的重大决策更加紧密地结合起来，通过建立和完善有关法律制度，保障和促进各项事业的发展。2001年报告指出，常委会围绕国家的中心任务开展立法工作，努力使国家改革、发展、稳定的重大决策制度化、法律化。2002年报告指出，一年来，常委会按照宪法和立法法的规定，改进和加强立法工作，为改革、发展、稳定和社会主义现代化建设，进一步提供了法律保障。2003年报告总结了前五年立法经验指出，坚持把立法与国家改革、发展、稳定的重大决策更加紧密地结合起来。紧紧围绕国家的中心工作开展立法，集中力量，保证急需制定和修改的法律以及形成法律体系必不可少的重要法律适时出台，使立法工作服从和服务于国家工作的大局。

（三）注意针对立法阻止改革的现象提出对策

2003—2008年十届全国人大常委会，继续将立法与改革发展稳定密切结合，但注意到了有些基于过去改革经验制定的法律的滞后性，出现阻碍改革的情况，并对此提出相关对策。

2004年报告指出，坚持围绕党和国家工作大局，为改革发展服务。既注意及时把改革中取得的成功经验用法律形式确定下来，对现有法律中不适应实践发展的规定进行修改，为改革发展提供坚实的法制保障；又注意为继续深化改革留下空间。2005年报告，我国改革发展正处在关键时期，经济体制和社会结构处于转轨变化之中，社会利益关系更为复杂，一些深层次的矛盾和问题逐步显现，立法任务繁重而艰巨。为做好立法工作，一定要把握好以下几点：把立法同改革发展稳定的重大决策紧密结合起来，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范。2006年、2007年报告继续这一精神。2008年报告总结过去五年的立法工作指出，以改革开放和社会主义现代化建设伟大实践作为立法基础，根据经济社会发展的客观需要，把在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的立法项目作为立法重点，使党的主张经过法定程序成为国家意志，将改革开放和社会主义现代化建设的成功经验以法律形式固定下来，在加强经济领域立法的同时着力加强社会领域立法，在制定新法律的同时注重现行法律的修改完善，一批重要的立法项目相继完成。

2008—2013年十一届全国人大常委会继续关注立法滞后可能阻碍改革的情况，提出对策。2011年报告指出，正确把握改革发展稳定的关系，妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，妥善处理法律前瞻性与可行性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性；对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充；对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。

2013年报告指出，立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系如期形成，社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实现有法可依。

（四）强调立法先行立法为全面深化改革发挥引领、推动和保障的作用

2013年开始的第十二届常委会开始注意到全面深化改革对立法的要求，注意到立法能动的积极作用的发挥。2014年报告指出，要围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，坚持把立法决策与改革决策更好结合起来，抓紧制定和修改同全面深化改革相关的法律，从法律制度上推动和落实改革举措，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。2015年报告指出，坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，发挥立法的引领和推动作用。2017年报告指出，坚持立法和改革决策相统一、相衔接，及时修改完善涉及改革的法律，作出有关改革试点的决定，听取审议改革试点工作报告，保证改革和法治相辅相成、相互促进。强调人大立法要坚持发挥立法的引领和推动作用，坚持法治和改革协同推进，坚持法治和德治协同发力，将社会主义核心价值观融入法治建设，为改革发展稳定提供法治保障。2018年报告提出，要着力发挥立法引领和推动作用，确保重大改革于法有据、顺利实施。

与之前报告内容相比，2014年之后，更强调立法先行、试点，以更好发挥立法对改革开放的引领、推动和保障作用，而不是单纯的总结经验和确认已经取得的经验成果。

综上可见，四十年的改革开放既是科学立法的重要内容，也是科学立法的重要基础。立法不仅要把改革开放取得的成功经验确立下来，还要积极研究立法与改革、发展、稳定的关系，要对立法与改革开放的决策结合起来，要把立法与改革发展稳定结合起来考虑。改革开放实践既是我国科学立法的实践基础，也是我国科学立法的内容和动力。但是立法不是简单被动地适应改革开放，更要积极发挥引领的作用，为全面深化改革，促进改革发展和稳定形成良好的和谐关系提供依据，适应改革开放，引领、推动和促进立法与改革开放、发展、稳定等重大问题结合起来，是我国立法科学的重要内容，也是我国立法取得成绩的重要经验。

四、立法须体现和尊重人民的意愿和要求，为人民权利利益而立法

四十年来，常委会立法坚持人民利益至上、服务于人民的根本利益。这是科学立法的重要内容。因为人民是历史的创造者，人民的根本利益与历史发展总体上是一致的。

这一科学内容，最先体现在强调民主必须法制化为起点。十一届三中全会公报指出：“会议认为社会主义现代化建设需要集中统一的领导，需要严格执行各种规章制度和劳动纪律。但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中。由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主，强调民主和集中的辩证统一关系，使党的统一领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上……为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”可见，1978年提出“有法可依”，着力保障民主法律化。

（一）早期重点强调为保障民主加强立法

1978—1983年五届全国人大常委会突出为民主立法。彭真指出：“要发展社会主义民主，必须逐步健全社会主义法制，使九亿人民办事有章可循、坏人干坏事有个约束和制裁。”⑦参见彭真：《关于七个法律草案的说明》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第446页。

1981年报告提出，健全社会主义法制，巩固和发展安定团结生动活泼的政治局面，是全国人民的共同愿望。立法工作中的一项重要任务，就是制定必要的法令，以巩固人民民主专政。1982年报告强调把立法民主和为人民服务结合起来，并且指出只有民主化了，法律才能获得遵守。这就从立法的客观性、立法得以实施的角度谈到了依赖人民立法的重要性。报告指出，立法要充分走群众路线，要面向10亿人民，为他们的利益服务。法律是要人民群众共同遵守的，这就要求我们立法必须很客观、很民主，把各方面的矛盾、问题、意见都摆出来，多方征求意见，集思广益，在高度民主的基础上尽可能地把正确的意见集中起来，才能真正符合大多数人民的最大利益，才能行得通。常务委员会一年来制定的法律和法令，都是经过了认真调查研究、反复修改的，比如《中华人民共和国食品卫生法（试行）》。这样制定出来的法律，才能比较符合社会主义事业和人民群众的利益。1983年报告对过去五年立法作了总结指出，五届全国人大及其常委会，坚决拨乱反正，制定了治国安邦的新宪法和一批重要的基本法律，在健全人民代表大会制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制方面，做了许多工作。

1983—1988年六届全国人大常委会报告继续强调民主方面的立法，兼顾其他立法。1984年报告指出，常委会对有关县级以下人大代表直接选举工作的一些法律问题，根据法律规定提出意见，及时解决了各地在县级选举工作中遇到的一些法律问题。如对正在服刑的罪犯和被羁押的人的选举权利的处理，实行区域自治的民族的代表比例，地方国家机构的组成人员依法选举或决定任免，以及县、乡直接选举工作机构设置等问题。这一立法有助于公民行使选举权。1988年报告总结本届常委会立法工作经验指出，适应政治体制改革和建设民主政治的需要，常委会的立法工作在发展社会主义民主、健全社会主义法制方面迈出了新的步伐。主要是：改进和完善选举制度，保证选民按照自己的意愿行使民主权利；加强地方各级人大的组织和工作，扩大较大的市制定地方性法规的权力；制定全国人大常委会议事规则，促进常委会民主决策的制度化、法律化；制定村民委员会组织法（试行），加强基层群众性自治组织的建设，发展基层直接民主；制定加强法制教育维护安定团结的决定和修改补充惩治犯罪的法律，维护宪法和法律的尊严，进一步保障公民的合法权益，以利于改革和现代化建设的顺利进行。特别是制定了民族区域自治法，用法律形式把我国民族区域自治制度固定下来，体现了充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神。

报告指出了不足：“我们的立法工作还跟不上改革和建设形势发展的要求，今后立任务还很繁重，不少重要法律尚待制定……当前立法工作的重点……继续抓紧制定适应政治体制改革、建设民主政治需要的一系列法律，特别是加强行政立法，如制定行政诉讼法、国家公务员法等，为行政活动提供基本的规范和程序，使行政管理逐步法制化。三是抓紧制定新闻、出版、结社、集会、游行等方面的法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为，更好地巩固和发展安定团结的政治局面。”

（二）1988—1993年七届人大常委会逐渐注意公民各个方面权利保护的立法

从本届常委会开始，立法从单一强调民主权利立法逐渐向保障各项权利转变，关注宪法各项权利的保障。1989年报告指出：“要制定保障公民权利和维护社会公共秩序方面的法律，如新闻法、出版法、社团法、集会游行示威法等。教育法、教师法等教育科技方面的法律，也要抓紧制定。”1990年报告指出，社会主义民主建设始终是我们国家的一项根本任务。全国人大常委会要继续把加强社会主义民主和法制建设作为自己的中心任务。要进一步加强立法工作，加快立法步伐。要抓紧制定和完善保障公民权利、维护社会安定和人民正常生活的法律，如新闻法、出版法、结社法、工会法，以及保障妇女、少年、儿童权益等方面的法律；要抓紧制定保障改革开放和国民经济持续、稳定、协调发展的经济宏观调控方面的法律，如计划法、预算法、投资法、银行法、价格法、公司法、海商法等，以及有关发展农业、交通、能源、教育、科技等方面的法律；要抓紧制定有关国防建设和军队建设的法律，如国防教育法、伤病残军人安置法等；还要抓紧制定和修改有关惩治犯罪和保障廉政建设方面的法律，如修改刑法、刑事诉讼法，制定国家工作人员财产申报制度和有关法律。这些法律涉及面广，难度较大，条件比较成熟的争取尽快提出草案；有的需要抓紧起草的准备工作。此外，还要对选举法、地方组织法进行必要的修改。

1991年报告提出：“保护公民在经济、政治、文化和社会生活方面的权益，是我国宪法的基本要求，也是发展社会主义民主、健全社会主义法制的重要内容。提请本次大会审议工会法修改草案、妇女权益保障法草案、常委会通过了未成年人保护法、收养法。今后，还要继续抓紧制定保障和维护公民权益的法律。今后要抓紧制定以下六个方面的法律：……三是有关保障公民基本权利的法律，如出版法、新闻法、结社法、工会法、申诉法、国家赔偿法以及保障妇女、未成年人权益和散居少数民族平等权利方面的法律等。目前，立法工作应继续强调和坚持做到以下几点：立法必须有全局观点，充分走群众路线。在制定法律的过程中，要从大多数人的根本利益考虑问题，统筹兼顾，调整好各方面的关系。”

1993年报告对过去五年的立法进行了总结，指出：常委会把制定保障公民权利方面的法律放在重要位置。制定了保护公民政治自由权利的集会游行示威法、工会法；制定了行政诉讼法，建立了保护公民和组织合法权益的行政诉讼制度；还制定了著作权法、妇女权益保障法、未成年人保护法、归侨侨眷权益保护法、残疾人保障法等。这些法律的制定，为实现宪法规定的公民权利提供了法律保障。

可见，在1982年宪法实施五年左右，全国人大常委会立法才逐渐注意到宪法规定的各个方面的权利立法保障。

（三）1993—1998年八届人大常委会报告开始将权利保障与权力控制相结合

1995年报告指出，常委会在抓紧市场经济立法的同时，重视加强民主政治建设、健全国家机构组织制度和保障公民权利方面的立法。常委会通过了关于修改选举法和地方组织法的两个决定。常委会通过了法官法、检察官法和人民警察法，修改了中国人民解放军现役军官服役条例和军官军衔条例，审议了预备役军官法草案。常委会制定的国家赔偿法与行政诉讼法相配套，对保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，具有重要作用。常委会还通过了监狱法和关于修改治安管理处罚条例的决定，这有利于惩治各种违法犯罪活动，改造罪犯，预防和减少犯罪，维护社会治安，保持社会稳定。还要抓紧制定教育科学文化卫生、民主政治建设、保障公民权利、加强廉政建设、惩治各种犯罪活动、维护社会治安和国防建设、环境与资源保护等方面的法律。从这些内容可以看出，将保障权利和规范权力逐渐结合起来。

1998年报告指出，为了保障公民权利，健全国家机构的组织制度，规范国家机关及其工作人员的行为，制定了行政处罚法、行政监察法、国家赔偿法、法官法、检察官法、人民警察法等法律，修改了选举法和地方组织法等法律。还指出，常委会在立法工作中，始终注意把握以下几点：坚持以宪法为依据，以国家的整体利益和人民的根本利益为出发点。制定法律时，强调严格按照宪法的原则和精神，保障公民的各项权利，合理划分国家机构的权限，规范国家机关及其工作人员的行为，正确处理人民群众依法行使权利和国家机关依法管理的关系。立法立足于维护最大多数人的最大利益，注意防止不适当地扩大部门的权力和利益或损害公民的合法权益，努力使制定的法律符合各族人民的根本利益和国家的整体利益，有利于保护和促进生产力的发展。

可见，在八届人大常委会立法时，除了整体上强调立法要保护人民根据利益外，开始将公民权利保障与国家权力规范控制有机地结合，抓住了权利保障的一对主要矛盾。

（四）1998—2003年九届全国人大常委会注意规范行政权和社会法以保障权利

1998—2003年九届全国人大常委会开始注意规范行政权和社会法以保障权利，主要体现在以下内容中。

第一，制定修改行政方面的法律。2003年报告指出，行政复议法的制定，健全了对行政行为的监督机制，有利于纠正违法和不当的行政行为，维护公民和法人的合法权益，促进依法行政。制定和修改人口与计划生育法、高等教育法、国防教育法、民办教育促进法、国家通用语言文字法、科学技术普及法、执业医师法、药品管理法、文物保护法等，推动了科教兴国战略的实施，促进了教育、科学、文化、卫生事业的健康发展。常委会还制定了防沙治沙法、环境影响评价法、清洁生产促进法，修改了大气污染防治法、海洋环境保护法，加上以往制定的保护环境的法律，我国环境保护方面的法律基本完备，从而把生态环境的法制保护提高到一个新的水平。这些内容涉及政治、经济、文化、社会和生态文明各个方面的行政权运行。

第二，制定修改社会法。常委会通过对工会法的修改，对完善市场经济条件下的劳动关系，维护职工的合法权益，组织职工积极参加经济建设，具有重要意义。还制定了安全生产法、职业病防治法等，为防止和减少生产安全事故，预防、控制和消除职业危害，保护劳动者的健康安全，提供了法律保障。社会权利立法保障在此期间受到特别关注。

（五）2003—2008年十届人大常委会继续关注规范权力与保障权利的统一，关注社会立法

2004年宪法修正案增加“国家尊重和保障人权”的规定，为加强权利立法提供了根本法依据。2004年常委会在立法工作中，坚持立法为民，以人为本。既注意给予行政和司法机关必要的手段，使权力的行使有法可依，又注意对行政权和司法权的规范、制约和监督，保障公民、法人和其他组织的合法权益。

2006年报告强调了农民权利的保障，其中一条就是从2004年开始减免农业税。这对于调动农民生产积极性、促进城乡协调发展、推进社会主义新农村建设具有重大意义。常委会对个人所得税法作了修改，将工薪所得减除费用标准由800元提高到1600元，扩大高收入纳税人自行申报的范围，减轻了中低工薪收入者的纳税负担，加强了对高收入者的税收征管，有利于缩小收入差距、理顺收入分配关系。这些对于财产权的保护十分有利。

2008年报告对过去五年立法工作作了总结指出，三次修改个人所得税法，减轻了中低工薪收入者的纳税负担，加强了对高收入者的税收征管。废止农业税条例、制定农民专业合作社法。还制定了可再生能源法，修改了节约能源法，审议了循环经济法草案等资源环境方面的法律。按照构建社会主义和谐社会的要求，着力加强社会领域立法。健全劳动和社会保障方面的法律制度，事关劳动者切身利益，事关社会和谐稳定，是社会领域立法的一个重点。

2007年继续突出社会领域立法。常委会先后通过了劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法，审议了社会保险法草案；针对代表反映强烈的社会领域问题，全面修订义务教育法，将义务教育经费保障机制以法律形式固定下来，将实施素质教育写入法律，将义务教育均衡发展作为目标确定下来；修改妇女权益保障法，第一次在法律上明确实行男女平等是国家的基本国策；修改未成年人保护法，进一步强化家庭、学校、社会、政府的保护责任，突出未成年人受教育权。

十届全国人大常委会高度重视物权法的立法工作，采取积极慎重的态度，对原草案作了重大修改。经多次审议，十届全国人大五次会议高票通过的物权法，体现了社会主义基本经济制度，遵循了平等保护物权的原则，强化了国有资产保护，贯彻了现阶段党在农村的基本政策，规范了现实生活中群众最为关注的问题。

（六）2008年后的十一届和十二届人大常委会继续强调为维护人民利益立法的思想

2011年工作报告在提出我国已经形成中国特色社会主义法律体系的情况下，总结我国立法经验，提出我国立法坚持以人为本、立法为民。报告指出，坚持以人为本、立法为民，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本目的。在立法工作中，我们始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，无论在立法过程中还是在法律规范上都坚持以人为本，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力。正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题。正确处理权力与权利、权力与责任的关系，既赋予行政机关、审判机关、检察机关必要的权力，又注意对权力的行使加以规范、制约和监督，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。坚持走群众路线，深入推进科学立法、民主立法，充分发挥人大代表在立法中的作用，不断扩大公民对立法的有序参与，通过公布法律法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，使我们制定的法律法规充分体现人民群众的共同意愿。

2013年报告总结过去五年立法工作经验指出：把维护最广大人民根本利益作为人大工作的出发点和落脚点。一是健全民主制度，发展人民民主。修改选举法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，保证各民族、各地区、各方面都有适当数量的人大代表，更好地体现人人平等、地区平等、民族平等。基层民主制度是人民依法直接行使民主权利的重要制度保障。常委会修改村民委员会组织法。二是加强社会领域立法和监督，保障和改善民生。常委会制定社会保险法、修改老年人权益保障法、修改义务教育法、食品安全法。三是完善诉讼、刑事、行政法律制度，尊重和保障人权。常委会审议通过的刑法修正案（八），取消13个经济性非暴力犯罪死刑罪名，使我国刑罚结构更趋合理。行政强制制度和国家赔偿制度直接涉及公权力的行使和公民合法权益的保护。在制定行政强制法和修改国家赔偿法过程中，坚持正确处理权力与权利、权力与责任的关系，既赋予国家行政机关、审判机关、检察机关必要的权力，又对权力的行使进行规范、制约和监督，避免和防止权力滥用，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。这个年度报告是一份比较完善的报告，在整体上强调立法为人民，具体方面做好各项权利立法制定和修改内容。此后的常委会报告继续坚持这一指导思想。

综上，四十年的立法是为了人民利益进行科学探索的四十年。实践证明，立法是否能科学全面地反映人民的利益和意志的要求，立法能否科学地反映宪法中规定的权利和自由的要求，对于法律能否有效发挥作用，对于国家的发展都有重大的影响。

五、立法须科学配置权力设置国家机关，促进国家治理体系现代化

四十年来，最高立法机关制定了很多法律，建立健全了国家机关、配置国家权力、理顺党政关系、中央和地方的关系，以及国家机关之间的关系，促使国家治理体系不断现代化和科学化。主要有以下几个方面。

（一）宪法对国家机关的安排为实现国家治理体系科学化提供了根本法依据

1982年宪法制定过程体现了民主和科学立法的统一，其很多内容也反映客观规律的要求。如关于国家机构的制度，宪法的安排是为了“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”。⑧《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第569-570页。宪法这一安排符合权力自身运行的客观规律，即功能最适当原则。⑨参见朱应平：《功能适当原则是解释宪法国家机关权力条文的最佳方法》，载葛洪义主编：《法律方法与法律思维》第8辑，法律出版社2012年版，第66-76页；朱应平：《风险社会的民生建设与能动性公法的应对》，载《华东政法大学学报》2011年第6期。

（二）制定修改组织法，完善国家机关组织体系，明确权力配置

1984年常委会报告指出，在国家机构的基本法律方面，常委会审议通过了修改人民法院组织法、人民检察院组织法的两个决定。这两个决定根据宪法和实践经验，对1979年制定的人民法院组织法和人民检察院组织法的一些条款作了修改、补充，有利于加强司法机关的组织建设，完善司法工作制度，适应健全社会主义法制的需要。全国人大及其常委会还制定了其他国家机关组织法，还根据形势发展的要求几次修改完善这些法律。

（三）理顺人大及其常委会与其他机关之间的关系

早期常委会对于这种关系进行了探索。1984年报告指出，做好人大常委会的工作，需要注意以下几点：第一，人大常委会同政府的关系，一个是权力机关，一个是权力机关的执行机关。全国人大和它的常委会的任务，是以宪法、法律为准绳，监督政府的工作，审议和决定国家根本的、长远的、重大的问题，不应不适当地干涉政府职权范围内的工作。第二，人大常委会和政府的任务不同，工作制度、工作方法也不同。人大常委会是集体决定问题，集体行使权力。无论哪个法律案和其他议案，都是常委会集体审议决定的，而不是哪个个人，也不是哪个专门委员会可以决定的。第三，对国家的一些基本的、长远的问题和提请全国人大和它的常委会审议的议案，需要逐步组织人大常委会组成人员进行全面、系统的调查研究。第四，现在，人大常委会的工作机构，很不适应常委会所担负的日益繁重的工作的需要，应当适当加强，才能当好参谋和助手。应该说，这种探索是有益的，是促使权力科学运行的必要措施。

2007年报告回顾了监督法的制定过程，对人大常委会与一府两院的关系更加明确、法律科学地确立了它们之间的关系。报告指出，本届全国人大常委会在总结实践经验的基础上，广泛听取意见，经过反复研究论证，对监督法草案作了重大修改。一是明确监督法的调整范围，将人民代表大会监督法调整为人大常委会监督法；二是完善监督形式和程序，重点规范各级人大常委会最为关注、最希望规范的问题。作出这样的修改，主要有以下两点考虑：一是宪法已经明确规定全国人大和地方各级人大的监督职权及其监督形式和程序。二是宪法明确规定人大对“一府两院”经常性监督职权由人大常委会行使，而各地进行探索和希望规范的，也集中在人大常委会监督工作上。常委会通过的监督法，正确处理了加强人大监督工作和坚持党的领导的关系，正确处理了加强人大监督工作和支持“一府两院”依法开展工作的关系，坚持了民主集中制、集体行使职权、集体决定问题、依法按程序办事的原则，符合我国国情和人大工作实际。2008年报告继续肯定了这部法律的科学性。

（四）明确上下级人大之间的关系

1982年宪法对上下级人大及其常委会之间的关系作了规定，但在实践中有很多具体关系不明确。常委会不断探索这种关系。1985年报告指出，加强各级人大常委会的工作和建设，是完善我国人民代表大会制度的重要环节。通过座谈和传达贯彻，进一步明确了：第一，目前各级人大常委会的工作仍处在一个从过去主要依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要依靠健全法制、依法办事这样的大转变的过程中，要看到许多问题是转变过程中出现的问题，大家要同心协力把工作搞好。第二，全国人大常委会和地方人大常委会的关系是法律监督关系，不是领导关系；有些方面是工作联系，有些业务工作方面有一定的指导关系。第三，地方各级人大常委会依法行使职权，按照民主集中制的原则作决定。要以宪法、法律为准绳，在系统地进行调查研究的基础上，审议、决定本行政区域的重大事项，监督本级政府的工作，但不应代替或者不恰当地干涉政府职权范围内的工作。第四，要不断总结经验，进一步加强各级人大常委会的组织和制度建设，按照干部“四化”标准配备好工作班子。这就提高了认识，明确了方向，增强了信心，许多地方人大常委会的工作和建设得到了加强，并探索和积累了一些好的经验。

（五）出台行为法，为国家机关依法行使职权提供依据

几十年来，人大及其常委会制定的法律涵盖了人大及其常委会、政府、法院、检察院等权力主体权力运行的要求。多数法律反映了权力运行的规律要求，是科学立法原则的体现。

1989年报告提出：“提请这次大会审议的行政诉讼法草案和全国人民代表大会议事规则草案，是常委会抓紧拟订并经反复审议的两个重要法律草案。行政诉讼法是同刑事诉讼法、民事诉讼法同等重要的基本法律。它的制定和实施，将进一步保障公民、组织的合法权益，维护和监督依法行使行政权，促进廉政建设，提高工作效能。全国人民代表大会议事规则，是最高国家权力机关行使职权的程序法。它的制定和实施，有利于进一步发扬民主和提高议事效率，标志着全国人大工作向制度化、法律化迈进了一步。前者主要规范法院的权力，控制行政权的行使。后者主要规范人大行使权力的程序。”

1990年报告强调了人大常委会行使权力的特点和程序要求。报告指出，人大常委会是集体行使职权、集体决定问题的，必须特别注意民主的程序、民主的形式、民主的制度，真正按照少数服从多数的原则决定问题。为了更好地坚持民主集中制原则，提高议事效率，已经制定的制度和法律，要认真贯彻执行；还要继续制定有关立法、监督、决定重大事项和人事任免等方面的程序和制度，特别是要抓紧监督法的草拟工作，以便使行使职权进一步程序化、制度化。这是对人大常委会行使权力规律的深刻阐述。

2005年报告认为，关于完善人民陪审员制度的决定进一步保障了公民依法参加审判活动，有利于加强对审判工作的监督，弘扬司法民主，维护司法公正。

规范行政权运行的法律很多。2004年工作报告指出，审议通过的行政许可法，是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法和行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。在审议中我们按照合法与合理、效能与便民、监督与责任相统一的原则，完善了行政许可制度，规范了行政许可行为，明确了相关的法律责任。这部法律的实施，对于坚持依法行政，改革行政管理制度，转变政府职能，从源头上、制度上防止和克服腐败现象，保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益，都将产生广泛、重要和深远的影响。对一部法律作出如此深入的研究，体现了科学立法的精神。

2006年报告说，常委会审议通过的公务员法，对于完善公务员制度，建设高素质公务员队伍，促进勤政廉政建设，提高工作效能，推进干部人事制度改革具有重要意义。

（六）明确权利保护和权力之间的关系

1998年报告指出，为了保障公民权利，健全国家机构的组织制度，规范国家机关及其工作人员的行为，制定了行政处罚法、行政监察法、国家赔偿法、法官法、检察官法、人民警察法等法律，修改了选举法和地方组织法等法律。还指出，常委会立法始终注意把握以下几点：制定法律时，强调严格按照宪法的原则和精神，保障公民的各项权利，合理划分国家机构的权限，规范国家机关及其工作人员的行为，正确处理人民群众依法行使权利和国家机关依法管理的关系。这个规定后来反映在立法法第六条中。

2003年报告指出，行政复议法的制定，健全了对行政行为的监督机制，有利于纠正违法和不当的行政行为，维护公民和法人的合法权益，促进依法行政。2004年报告强调，坚持立法为民，以人为本。既注意给予行政和司法机关必要的手段，使权力的行使有法可依，又注意对行政权和司法权的规范、制约和监督，保障公民、法人和其他组织的合法权益。2008年报告指出，针对行政许可法草案审议中分歧意见比较大的问题，常委会坚持合法与合理、效能与便民、权力与责任相统一的原则，重视对被许可人合法权益的保护，明确行政许可的范围和设定权限，取消部门规章设定行政许可的权力，对省级人民政府规章设定行政许可作出限制。审议修改治安管理处罚法草案，既注意赋予公安机关和人民警察必要的权力，又注意对权力的行使加以规范和监督，以切实维护公民合法权益和社会公共秩序。

六、如何实现科学立法

四十年来，全国人大常委会对如何实现科学立法积累了丰富的经验，主要概述如下。

（一）坚持理论与实际相结合的原则

1988年报告指出，立法工作在马克思主义关于国家和法的理论指导下，同法理研究紧密结合进行，使制定的法律既符合我国的实际，又符合马克思主义的基本原理。

1994年报告提出，在立法工作中，我们以建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，以宪法为依据，以改革的精神对待和解决立法工作中遇到的问题和难点。2001年报告提出，为了完成上述立法任务，必须以宪法为依据，以邓小平理论和党的基本路线为指导加强和改进常委会的立法工作。2005年报告要求，为做好立法工作，我们一定要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法为依据，全面落实科学发展观，努力构建和谐社会，把立法同改革发展稳定的重大决策紧密结合起来，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范。

2006年报告总结说，这些年立法工作的实践告诉我们，在制定和修改法律过程中，应当把握好以下三条原则：一是坚持正确的政治方向，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导；二是全面落实科学发展观；三是以宪法为依据，通过法定程序，使党的主张成为国家意志。

2011年报告指出，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。坚持正确的指导思想，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本前提。在立法工作中，我们始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，并以此统一思想认识、确定立法思路。在立法的指导思想上，我们始终把坚持四项基本原则同坚持改革开放结合起来，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来，把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来，把提高效率同促进社会公平结合起来，把促进改革发展同保持社会稳定结合起来，把坚持独立自主同参与经济全球化结合起来，保证我们制定的法律法规有利于巩固和完善社会主义制度，有利于解放和发展社会生产力，有利于发挥社会主义制度的优越性。

2014年报告强调要坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持从中国国情和实际出发，坚持以人为本、立法为民， 坚持通过完备的法律推动宪法实施，积极推进科学立法、民主立法，不断完善中国特色社会主义法律体系。

可见，党的理论之所以成为科学立法的必备条件，是因为这些理论是对中国特色社会主义现代化建设实践经验的总结，反映了现代化建设发展规律，是科学立法的指导思想。

（二）大力发展民主，以民主促进科学立法

常委会工作报告中的民主内容十分丰富，民主程序既是民主的内容也是科学立法的内容，还是实现科学立法的有效措施；民主既包括向广大人民群众征求意见，也包括向其他国家机关征求意见，还包括人大及其常委会按照民主程序开展立法工作。如1982年常委会工作报告指出，常务委员会在立法工作中，注意了以下几点：立法要充分走群众路线，要面向10亿人民，为他们的利益服务。

1983年常委会工作报告要求：今后提到常务委员会审议的法律草案，要先在常务委员会会议上听取关于法律草案的说明，然后将该法律草案交全国人大法律委员会或有关的专门委员会审议修改，同时常务委员会组成人员也对法律草案进行研究，再提交常务委员会会议审议。这是完善立法程序的一个重要措施。

为了加强对法律的审议工作，常委会在实践中逐步建立了审议、制定法律的一些必要的制度：一是对提请全国人大或者人大常委会审议的法律草案，由法律委员会和法制工作委员会会同全国人大有关的专门委员会和国务院经济法规研究中心进行调查研究，征求各方面的意见，特别注意听取不同的意见。既找了起草部门研究，也找了一些执行单位研究；既听取了主管部门的意见，也听取了一些有关部门和地方的意见；既同一些专家、理论工作者座谈，也同一些做实际工作的同志座谈。这样尽可能地集思广益，可以使制定的法律较为周到，较为切实可行。二是按照委员长会议的决定，对提请常委会审议的法律草案，在常委会听取关于法律草案的说明后，交法律委员会和其他有关的专门委员会根据常委会讨论意见和各地、各方面的意见进行审议，再提请常委会审议。这是完善立法程序的重要措施。它保证了常委会有必要的时间对法律草案进行认真的研究和审议，以便对问题考虑得周到一些，避免仓促通过，影响法律的严肃性和稳定性。三是按照委员长会议的要求，常委会审议法律草案时，法制工作委员会和提出法律案的机关开始注意提供有关的基本资料，反映法律草案的主要问题和主要的不同意见，说明问题的焦点在哪里，以便常委会进行更有效的审议工作。

1987年工作报告也强调，认真审议法律草案，严肃制定法律。对常委会在审议法律草案过程中如何做到民主提出了明确的要求。如在审议法律草案时，认真按照民主集中制原则进行工作，充分展开讨论，注重听取不同意见，在意见不一致时不急于决定。常委会第十六次会议将要对治安管理处罚条例草案进行表决时，因有些委员对卖淫、嫖宿暗娼是否处以罚款问题意见不一致，争论比较激烈，就暂缓通过。常委会审议企业破产法草案时，一些委员认为制定这个法很有必要，但又认为当时制定破产法的条件还不成熟，法律不配套，一些重要条文还需要研究修改。委员长会议认真研究了这些意见，建议暂不提付表决。常委会会议对工业企业法草案进行了认真的审议，委员们对企业法草案的大部分条文的意见是一致的，但认为企业改革正在深化，还有一些重要问题需要进一步调查研究，总结经验。常委会决定，这个法律草案不提交六届全国人大五次会议审议。之后的常委会报告都继续强调做好此项工作。

（三）强化执法监督检查，以执法检查发现问题改进立法质量

1982年报告指出：“法律从社会实践中来，又拿到社会实践中去检验，这样制定出来的法律就比较完备。这是我们立法工作的一条重要经验。”这里所说的拿到实践中检验，就是要认真实施，并对这种实施进行监督检查。2003年报告要求，注意把监督工作与完善法律结合起来。常委会通过执法检查和听取工作报告，一方面督促有关机关严格执法，另一方面也重视发现法律本身不够完善的问题，或者已经不能适应新情况的地方，结合有关法律的修改工作，予以补充和修订。2012年报告要求，更加注重把修改完善法律同加强监督工作有机结合起来，在开展执法检查、专题调研时，深入分析现行法律规定不适应、不完善的问题，为修改完善法律提供重要依据，使法律的修改更具针对性，使法律的规定更具可操作性。

2016年报告强调，针对社会反映强烈的雾霾频发、污染严重等大气环境问题,常委会在持续加强监督工作的同时积极推进相关法律的修改完善工作,对大气污染防治法作出全面修订。这次修订,从强化政府、企业、社会防治责任,完善大气污染防治标准、污染排放总量控制和排污许可制度,加大燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等领域污染防治力度,健全重点区域联防联控、重污染天气应对机制等方面,对这部法律作了重要修改完善,条文由原来的66条增加至129条,使法律的针对性、可操作性和可执行性明显增强。这一做法不仅是民主立法，也大大提高了立法的科学性。

可见，常委会监督检查法律实施是发现法律不足、修改完善法律的重要途径。

（四）做好常委会其他工作促进科学立法

常委会除了立法工作外，还有监督检查、重大问题决定、代表开展相关工作，等等。这些往往与立法工作密切相关，做好这些工作也是实现科学立法的重要途径。主要有以下几方面。

1.通过行使授权进行试点，为制定法律提供经验

1985年报告指出：“当前在对外开放和经济体制改革方面，有一系列新问题需要及时作出有法律效力的规定。但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，制定法律尚有困难，而没有法律规定，又不好开展工作。这个问题如不很好解决，就会妨碍改革、开放的顺利进行。”为此，1984年全国人大常委会通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定,之后委员长会议又反复研究，并征求有关方面的意见，拟订了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定草案，经全国人大常委会审议决定提请这次大会审议。这是从我国实际情况出发加强法制建设的一项重要措施，可以适应当前某些实际工作的需要，还可以积累经验，为制定或者补充、修改法律作准备，有利于加快经济立法工作。

2017年报告提出，依法作出授权决定，为改革先行先试提供依据。常委会作出授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定，确定在北京等18个城市开展试点工作。同时，总结2014年授权在上述地区开展刑事案件速裁程序试点工作的经验，将此项试点纳入认罪认罚从宽制度试点工作范围并加以扩大完善，按照新的试点办法继续试行。分别听取审议最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况、最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点情况的中期报告，要求进一步加强指导监督，全面评估试点成效，为修改完善相关法律积累经验。

可见，通过行使重大事项决定权，授权相关国家机关开展试点，可以为制定和修改法律提供经验。这是科学立法的有益的路径。

2.做好人大代表工作是科学立法的重要方法

人大代表是人大发挥作用的主要成员。常委会做好代表工作是宪法法律赋予的责任。常委会通过各种形式，充分发挥代表在立法中的作用，促进科学立法的开展。

2005年报告把进一步完善人民代表大会制度的重点放在充分发挥代表作用和加强常委会制度建设上。其中，对如何发挥代表的作用作了详细的论述。报告指出：“进一步发挥代表作用，是完善人民代表大会制度的重要内容。全国人大审议和决定的都是事关国家改革发展稳定的重大事项。全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，来自各个地区、各个行业、各个方面，虽然从事的职业不同，在大会期间的工作是相同的，主要是审议议案和报告，并参加表决；依法提出议案和建议。进一步发挥代表作用，支持代表依法履行职责和行使权力，很重要的就是要提高代表审议质量和代表议案质量。第一，保障代表的知情权。这是提高代表审议质量的一个重要环节……第二，认真办理好代表议案……常委会办事机构在研究制定年度立法计划过程中，要认真研究代表关于立法项目的议案，对代表议案中具备条件的立法项目要尽可能地吸收到立法计划中来。有关方面在立法项目调研、起草和审议过程中，要邀请有关代表参加，认真听取他们的意见和建议，共同完善立法草案，提高立法质量。第三，增强代表活动的实效……”

2006年报告要求继续以发挥代表作用和加强常委会制度建设为重点，把人民代表大会制度坚持好完善好，提出要进一步提高代表议案和建议的办理质量、进一步扩大代表对常委会活动的参与。邀请更多代表列席常委会和专门委员会会议，参加常委会组织的执法检查等活动、进一步加强和改进代表视察和专题调研等工作。这些工作与立法有直接或间接的关系。

2010年、2011年报告都强调，要充分发挥人大代表在立法工作中的作用，无论是论证和确定立法项目，还是起草和审议法律草案，都要认真研究吸纳代表议案提出的相关意见，邀请相关代表参与立法工作。2014年报告指出，发挥人大代表在立法工作中的作用，把审议代表议案、办理代表建议同制定和修改法律紧密结合起来，认真研究吸纳代表提出的意见。完善法律起草、审议的协调协商机制，广泛听取、认真对待各方面意见包括不同意见，充分尊重、合理吸收各种建设性意见和建议，最大限度地凝聚社会共识。

总之，人大常委会各项职权是一个有机的统一整体，它们之间相对独立，又有相互交融、相互依赖相互促进的关系。做好各方面工作都有助于增强科学立法的水平。

（五）做好与地方立法的协调合作工作，促进立法体系科学化

全国人大常委会科学立法工作离不开地方的支持，而且各个地方立法也是整个国家立法的重要组成部分。充分发挥地方在立法中的作用，是提高立法科学性的重要举措。

1984年报告说，对提请全国人大或者人大常委会审议的法律草案，由法律委员会和法制工作委员会会同全国人大有关的专门委员会和国务院经济法规研究中心进行调查研究，听取了地方的意见。1985年报告指出，常委会在制定法律时，要密切同地方人大常委会的联系。因为地方人大常委会更接近基层，更了解实际情况和实际需要，可以更好地了解和反映基层和实际工作同志的意见。报告指出，几年来，常委会审议的法律草案事先都印发地方人大常委会广泛征求意见。最近几次常委会议后，都把各省、自治区、直辖市人大常委会负责人留下来，讨论立法问题，请各地人大常委会参与国营工业企业法（草案）的调查研究。1986年报告说到，在制定法律的过程中，常委会注意广泛征求各地方的意见。

1988年报告总结前五年经验指出，依靠各地方、各部门、各方面的集体智慧和集体经验，使制定的法律尽可能符合实际，切实可行。为了做到严肃立法，常委会对报请审议的法律草案先听取说明，经初步审议后，交由法律委员会和有关专门委员会审议修改；同时，把法律草案发给各地方、各部门，广泛征求意见。

1991年报告继续指出，依靠和发挥各地方、各部门、各方面的集体智慧。1998年报告总结前五年立法经验指出，在起草法律过程中，有的法律请地方人大提出了法律条文的参考方案。在审议法律草案过程中，广泛征求各地方、各部门和有关专家、学者的意见，广听博纳，集思广益，力求使制定的法律符合实际，切实可行。

1999年报告指出，在审议法律草案过程中，广泛征求各部门、各地方和专家学者的意见，还先后将土地管理法、村民委员会组织法修订草案和合同法草案向社会公布，征求全民意见。

2006年后这种做法与科学立法、民主立法结合。报告指出：“过去的一年，常委会还就推进立法科学化、民主化进行了有益探索。”一是向社会全文公布物权法草案，广泛听取社会各方面意见；二是就个人所得税法中的工薪所得减除费用标准问题举行立法听证会。梳理出意见比较集中的10个问题，专门召开座谈会，认真听取部分全国人大代表、地方人大常委会和中央有关部门负责人、法学专家的意见。2007年、2008年报告，提到将物权法草案、劳动合同法草案、就业促进法草案和水污染防治法修订草案全文向社会公布，听取地方意见。

2012年报告指出，个人所得税法的修改，书面征求各地方对修改草案的意见。2015年报告提出，健全向地方人大征询立法意见机制，探索建立基层立法联系点制度。增强立法针对性，推进立法精细化，不断提高立法工作水平。2017年报告指出，完善基层立法联系点制度，先后就7部法律草案8次组织听取基层干部群众意见，立法工作更加接地气、察民情；还召开了全国地方立法研讨会，加强对地方立法特别是设区的市立法工作的指导。

（六）加强立法队伍建设，实现立法人员与专家、群众相结合

这个做法比较早就开始了。但早期没有明确将其作为科学立法的措施。

1984年报告提到，对提请全国人大或者人大常委会审议的法律草案，由相关组织机构广泛征求专家、群众和实际工作者的意见。1986年工作报告提出，在制定法律的过程中，常委会注意广泛征求各地方、各部门、各方面的意见，发挥法律专家的积极作用，使法律理论工作者和实际工作者结合起来，搞好制定法律的工作。这方面的例子如民法通则草案。在起草、研究、修改外资企业法、草原法时，也广泛邀请法律、经济等有关方面的专家和实际工作者讨论修改，提出了许多很好的修改补充意见。实践证明，这是在立法工作中坚持理论联系实际和贯彻民主集中制的一种比较好的方法，又可以在实践中培养法律队伍。今后要把这一做法形成制度。1988 年报告总结了前五年立法工作经验指出：依靠各地方、各部门、各方面的集体智慧和集体经验，实行立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合，集思广益，在高度民主的基础上集中各种正确意见，使制定的法律尽可能符合实际，切实可行。

之后的常委会继续这种做法。1991年报告指出，在起草法律的过程中，要注意吸收法学专家和从事实际工作、有实践经验的人参加，并广泛听取各方面的意见，特别要注意听取各种不同的意见，集思广益，依靠和发挥各地方、各部门、各方面的集体智慧。1994年报告提出，充分调动各方面的积极性，注意发挥专家、学者在立法工作中的作用，进一步实行实际工作者同理论工作者相结合。1998年常委会在总结五年立法经验时指出，在起草法律过程中，实行立法工作者和专家、学者及其他实际工作者相结合，有的法律还委托研究机构和专家起草，或者请地方人大提出了法律条文的参考方案。在审议法律草案过程中，广泛征求各地方、各部门和有关专家、学者的意见，广听博纳，集思广益，力求使制定的法律符合实际，切实可行。

1999年报告对过去一年立法总结时指出，坚持走群众路线，集中人民的意见，充分反映人民的愿望和要求。在审议法律草案过程中，广泛征求各部门、各地方和专家学者的意见，还先后将土地管理法、村民委员会组织法修订草案和合同法草案向社会公布，征求全民意见。人民群众和社会各界积极参与讨论，不仅对法律草案提出了许多修改意见，还受到了普法教育。常委会还加强对法律草案的立法调研。委员长、副委员长和常委会其他组成人员深入基层，听取各方面对有关法律草案的意见。从这里可以看出，坚持多方结合的深度和广度不断加强，对于全国人大常委会来说，主要领导要亲自实践这一要求。

2006年开始，通常将这种做法与科学、民主立法结合在一起的。换言之，已经明确将其作为实现科学民主立法的措施。2006年报告介绍了监督法、物权法立法事例，可以说是调动各方面积极性实现科学立法的典型例子。劳动合同法也是如此。2008年报告肯定了上述做法。

2011年报告回顾过去的立法经验，指出形成中国特色社会主义法律体系，是各方面长期共同努力的结果。全国人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职责，不断加强和改进立法工作，着力提高立法质量，为形成中国特色社会主义法律体系做了大量卓有成效的工作。国务院适应经济社会发展和法律实施的需要，依法及时制定行政法规，地方人大及其常委会结合本地实际，依法制定大量地方性法规，为形成中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。地方各级人民政府，各级人民法院和人民检察院以及军队等有关方面，广大人民群众和专家学者大力支持和积极参与立法工作，为形成中国特色社会主义法律体系贡献了智慧和力量。

2012年报告中，常委会将个人所得税法修改草案向社会全文公布征求意见，列举了将几个方面结合起来促进立法质量提高的事例。2014年报告提出探索法律出台前评估工作。在旅游法草案提请审议表决前，邀请部分全国人大代表、旅游者和旅游经营者、专家学者召开座谈会，对法律草案内容的可行性、法律出台时机以及实施后的社会效果等进行综合评估，为立法决策提供参考。此后，又针对3部法律草案开展法律出台前评估。实践证明，这有利于把正向思维和逆向思维结合起来，既重视法律适用对象和专家学者的意见，也认真考虑法律执行部门的意见，使立法工作更加科学周全。

2015年报告指出，民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。在具体立法实践中，要进一步完善立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位、团体组织和人民群众共同参与的立法工作机制。健全公布法律草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，重视网络民意表达，拓展公民有序参与立法途径。

2017年报告指出，常委会在立法工作中高度重视、深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制机制,增强立法工作的系统性、及时性、针对性、有效性。拓宽公民有序参与立法途径,制定了《向社会公布法律草案征求意见工作规范》,明确常委会会议初次审议和再次审议的法律草案都应当及时向社会公布。反家庭暴力法草案向社会公开后,收到社会各方面提出的意见建议4万多条。建立健全立法专家顾问制度,完善立法决策咨询机制。积极回应人大代表、政协委员和社会各方面的关切,在有关法律起草、审议、修改工作中认真研究并积极吸纳各方面提出的意见和建议。

2018年报告回顾五年立法经验指出，科学立法、民主立法、依法立法取得新进展。出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范。健全立法专家顾问制度，建立基层立法联系点制度，明确常委会初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见。从本届常委会通过的第一部法律开始，建立并实施法律案通过前评估制度，使立法更加科学缜密，确保法律规定立得住、行得通、真管用。

（七）把立足本国实际与借鉴域外经验结合起来

要把立足本国实际与借鉴域外经验结合起来的认识和做法始终如一。1982年报告指出：“常务委员会在立法工作中，注意了以下几点：……我们立法时也需要借鉴外国立法的经验，但要为中国的社会主义民主和法制服务。”

1988年六届全国人大常委会总结五年立法经验指出，从我国的实际情况出发，总结我们自己的实践经验，同时借鉴古今中外好的、有益的东西，制定出适合我国实际情况和需要的法律，并根据实践中的新情况、新问题加以修改补充。

1989年报告提出，制定有关调节商品经济关系的法律，可以结合我国实际借鉴国外的某些法律，有的可以先制定行政法规或地方性法规。立法程序也要总结经验，进一步完善。1991年报告指出，立法要从我国国情出发，借鉴、吸收外国立法的有益经验。借鉴外国的经验一定要根据我国的社会制度和具体国情，不能盲目地、不加研究分析地照抄、照搬。 1992年报告指出，为了使我国国民经济增长保持较快的速度，实现持续、稳定、协调发展，就必须继续加强经济方面的立法，特别要抓紧制定保障改革开放、加强宏观经济调控方面的法律。这就要求我们认真研究改革开放中出现的新情况、新问题，借鉴国外有益的经验，运用法律手段调节和规范各种经济关系和经济活动。1993年报告提出要借鉴国外的立法成果和立法经验。

1994年报告提出，坚持从我国国情出发，大胆吸收和借鉴国外经验，使制定的法律符合社会主义市场经济发展的特点和规律，体现公平、公正、公开、效率的原则，有利于进一步解放和发展生产力。1996年报告提出，我们要认真总结立法工作的经验，进一步加快立法步伐，提高立法工作水平。……立法要从我国实际出发，注意借鉴国外的经验。1998年报告指出，常委会在立法工作中，始终注意把握以下几点：……立足于中国国情，认真研究和借鉴国外立法的有益经验。在制定各项法律特别是市场经济方面的法律时，注意搜集、整理国外有关的法律规定，加以研究、比较，从中汲取对我有用的东西。对于其中反映市场经济规律性、共同性的内容，以及国际交往中形成的国际法规范和惯例，大胆地吸收和借鉴，有的适合我国实际的法律规定可以直接移植，在实践中逐步完善。这样做，不仅加快了立法步伐，还有利于我国与国际经济的发展接轨，参与国际经济竞争，吸引外商投资。

1999年报告指出：“在总结前几届人大立法经验的基础上，本届常委会采取了一些重要举措和做法，改进立法工作……从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，借鉴国外立法的有益经验。2003年报告指出，坚持从实际出发，尊重立法工作自身的规律。常委会在立法工作中……既着眼于立足于我国国情立法，又注意借鉴国外立法的有益做法。努力使法律内容科学规范，相互协调。可见，常委会把这个做法看作一个科学立法的成功经验。”

2005年报告指出：“坚持从中国国情和实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法的基础，借鉴国外立法的有益经验，而不能照抄照搬，使制定的法律符合社会主义初级阶段的基本国情。2006年报告说，实践告诉我们，在制定和修改法律过程中，应当把握好三条原则：……坚持从国情出发。要总结我国改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，确立符合我国经济社会发展实际的法律制度。注意借鉴国外法律中对我们有益的东西，但不能照抄照搬。”

2011年报告提出：“我们还注意研究借鉴国外的立法经验，从中吸取那些对我们有益有用的东西，但绝不照抄照搬。各国的法律体系也不相同，我们不用西方某些国家的法律体系来套中国特色社会主义法律体系，外国法律体系中有的法律，但不符合我国国情和实际的，我们不搞；外国法律体系中没有的法律，但我国现实生活需要的，我们及时制定。”

七、几点看法

（一）成就

今年是改革开放四十周年，四十年来，最高国家权力机关特别是全国人大常委会将立法置于首要地位，根据宪法精神，对科学立法进行了艰辛的探索，对科学立法的实质性内容即立法所反映的客观事物的规律进行了多方面多角度的研究，取得了重要的成就。

1.揭示了科学立法的首要内容是立法体现和尊重社会主义现代化建设的发展规律

十一届三中全会宣告我国最根本的任务是集中力量进行现代化建设，适应后者的要求，通过建立健全和谐协调的有助于保障和促进物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明等发展的有中国特色的社会主义法律体系，确保社会主义现代化建设的顺利进行。这样一个法律体系的构建不仅是立法规律的要求，更是社会主义现代化建设自身发展的规律。常委会工作报告多处阐明了立法与现代化建设之间相互依赖、相互促进的关系。一方面，立法离不开这一实践的基础和发展，也有赖于实践的检验。另一方面，社会主义现代化建设事业也需要立法的保障。这是我国科学立法最重要的内容和任务。

社会主义现代化建设立法之所以是科学的，有以下几点理由。

第一，因为它体现和尊重现代化建设的实践，如同现代化建设一样经历了从点到面、从宏观到微观再到宏观、从局部到整体、从零散到体系、从静态到动态的发展过程。立法过程反映了现代化自身法律的客观规律。

第二，体现和尊重现代化建设的法律体系即中国特色社会主义法律体系也经历了一个不断修改完善的过程，自身不断开放扩展，由被动适应到主动积极引导和推动。这个符合立法自身发展规律。

第三，我国现代化建设发展内容不断丰富和完善，由最初提出高度文明和高度民主的目标，到物质文明、政治文明和精神文明，再到物质、政治、精神、社会和生态五大文明一体化发展。适应现代化建设的不断发展，立法涉及的范围越来越广、内容越来越丰富，涉及五大文明的法律逐步形成一个有机的和谐发展的整体。这个法律体系不是一个封闭的、静止不动的，而是开放的、动态的，必将随着现代化建设事业的发展进一步完善和发展。

上述要求在《立法法》有所反映，第6条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求……”

2.揭示了科学立法的另一个重要内容是科学体现和尊重改革开放的发展规律

改革开放是我国发展的根本手段和措施。没有改革开放，就没有今天现代化建设取得的辉煌成就。四十年来的立法基本反映了改革开放的发展进程，揭示了立法与改革开放之间的内在发展规律，体现了立法决策与改革发展和稳定决策必须协调发展的内在规律。

在处理立法与改革开放的关系上，我们经历了一个发展过程，由最初强调立法要体现和尊重改革开放的实践，到进一步深刻认识到：立法只是简单地总结改革开放的实践经验还不够，还要有一定的超前性，对改革开放可以发挥引导、推动的作用。只有认识到这一点，我们才能冷静地理性地对待改革遇到的阻力，才能坚定地推动适度的先行立法，以打破既得利益者对改革的阻碍，促进改革不断向更广更深的范围和方向发展。

《立法法》对此也有要求。第6条规定：“立法应当从实际出发……适应全面深化改革的要求……”

3.以立法确认和保障人民当家做主和公民权利自由是科学立法的又一重要内容

人民是历史的主人和创造者，立法只有在识别出绝大多数人民根本利益和要求的基础上，进而通过适当的形式予以法律化，才能确保我们的各项事业符合社会发展规律的要求。我国立法在此方面作了很多努力。“中国立法者在进行权利立法时，首先强调的是人民的权力的至上性，为了维护公民个人的权利，必须首先在立法上维护和加强作为整体的人民的权力及其主要体现者—人民代表大会制度。宪法第二条规定：‘中华人民共和国一切权力属于人民。’据此，中国陆续制定了选举法、全国人大组织法、地方各级人大和人民政府组织法以及村民委员会组织法（试行）、居民委员会组织法等有关人民管理国家事务与社会事务的权力与权利的立法。”⑩参见郭道晖主编：《当代中国立法》（上），中国民主法制出版社1998年版，第135页。后来又制定了一些其他法律，原来制定的法律进行了修改或重新制定。

我国立法还根据国情确认和保障公民多方面的权利自由。关于权利方面的立法科学性体现在，立法者并没有随心所欲地确认权利自由，而是根据我国情况，由点到面、由低级到高级、由局部到整体、梯度和渐次不断完善的过程。在权利立法上，“如果权利的分配符合当时进步的生产方式的需求，还会增强社会的凝聚力，使社会主体在适当的权利结构条件下，获得其自主性与创造性的驱动力。否则就会因为分配不公而引发许多社会矛盾斗争。”⑪参见前引⑩ ，郭道晖书，第137页。我国在制定《物权法》《道路交通安全法》等许多法律时，都有这方面的问题，都采取了符合科学发展规律的分配措施。

我国《立法法》对此有所要求。第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第6条规定：“立法应当从实际出发……科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务……”

4.以立法确认科学的权力配置以及机关之间相互关系，建立科学的健全国家治理体系

1982年宪法对国家机构及其国家机关之间的关系作了总体规定，四十年来，全国人大及其常委会根据宪法精神展开立法，对相关国家机关之间的关系作了进一步明晰，取得了重要成果，不少规定符合机关及其权力运行的科学规律。主要有以下几方面。

第一，对国家机关的权力配置上作了一些探索，并在法律中进行确认，还根据法律运行的实际情况及时对相关权力进行调整。如法院、检察院与公安机关的权力分工及其关系；如1983年修改的人民法院组织法将部分死刑复核权下放后出现了一些冤假错案，2006年常委会修改调整权力，将死刑复核权上收到最高人民法院。

第二，对人大及其常委会与一府两院的关系作了一些比较深入的探讨，对上下级的人大及其常委会、政府、监察机关、法院、检察院等关系作了相应的明确。

第三，不断修改完善国家机关行使权力的程序和实体制约措施。如修改刑事诉讼法、行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法，等等。

第四，权力运行侵害权利的救济措施。如行政诉讼法、信访条例、国家赔偿法的制定和修改。

总之，四十年的立法基本实现了科学立法的要求：确立了符合我国国情的国家机关体系；权力分工基本符合功能最适当要求；建立了对公权力进行社会监督、人大及其常委会、行政监督、司法监督到目前最新的监察监督等等，意图实现把权力关在笼子里的目的，确保权力依法运行。多数法律符合《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发……科学合理地规定……国家机关的权力与责任。”

（二）不足和展望

尽管全国人大常委会作了很大努力。但是在运用立法反映事物发展规律上还有不足。

1.在对立法如何体现和尊重社会主义现代化建设规律上有待深化和拓展

社会主义现代化建设是立法的实践基础，不同时期现代化建设内容和任务不同。有些立法探索或者立法没有实现预期计划。如1978年十一届三中全会在反思“文革”的基础上，特别强调由于民主制度不完善，导致我国建设走了很大弯路。所以在1982年宪法中，所提到的现代化目标是“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”此后常委会报告也多次强调加强民主、推动政治体制改革，但此项工作在1989年“动乱”后逐渐淡出视线。四十年的立法没有很好地体现和尊重民主建设发展规律的要求。

1993年修宪，把原来的“把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”修改为“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。这是为了与中共十四大提出的目标保持一致。2018年修正案把上述内容修改为：“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”我国立法应当根据宪法解释及时在立法中予以实现，但从报告看出，不少立法安排没有体现，这是其不科学的体现。

从人大常委会立法经验总结来看，主要立足于经济或者经济方面。对立法如何科学地体现和尊重民主建设、精神文明建设和生态文明建设发展规律，探讨较少。这说明我们在立法过程中，对于现代化建设各个部分整体协调和谐发展规律的认识以及立法如何科学地加以反映，还很不够，还有很大深入探讨的余地。

2.在立法科学反映和尊重改革开放发展规律上，广度和深度都很不够

立法如何体现和尊重改革开放的发展规律是人大常委会立法过程中经常探讨的一个问题。总体来看，在很长时间内，立法比较注意总结改革开放的经验，在确认改革开放成果方面取得了一定的成绩。这种模式的立法有一定的被动性。这种处理立法与改革的方针被称为工具主义的立法思想，属于一种经验主义的立法思想。确立这种立法思想被视为一个历史性的进步，也被改革时代不可避免的一种选择。⑫参见刘松山：《中国立法问题研究》，知识产权出版社2016年版，第256页。

但是随着改革的深入发展，一些既得利益者可能为了保护既得利益，阻碍改革的深化，而此时就需要立法有一定的超前性进行引领和推动。我国在这方面，也就是积极主动立法引导、促进和推动改革开放方面，我们关注的比较晚。因为要想通过积极主动立法引导改革开放，必须使立法具有一定的超前性，这就要求对改革开放的规律有深度的把握。我们在此方面还有很大的探索空间。也有学者对此提出“立法适应改革需要，总体说来是必要的、稳健的，但在特定情况下，在一些重要方面以立法推动改革，为改革引领方向和道路，也是十分必要的，是处理立法与改革关系的更高的境界。”⑬参见前引⑫ ，刘松山书，第232页。

需要说明的是，改革开放是全方位的事业，特别是改革涉及五大文明建设的方方面面。但是，报告显示，常委会在探讨立法体现和尊重改革发展和稳定的发展规律时，有很大的局限性，把主要精力集中于经济领域，其他领域的改革与立法关系很少进行探索，有明显的滞后性。这种情况与前文提到立法体现和尊重社会主义现代化建设的客观发展规律是一致的。从未来来看，深入探讨立法与五大文明建设改革之间的深层次关系显得尤为必要和紧迫。

要打破这种被动的滞后的立法模式，除了要深入研究改革发展稳定之间的规律外，还要特别关注立法对改革能动的推动作用，要更多地借鉴其他国家和地区的经验。

3.在运用立法体现和尊重人民当家做主和权利自由方面明显不足

十一届三中全会以来，全国人大及其常委会根据宪法制定了不少权利自由方面的法律。在报告中也对权利立法进行安排和落实。但也存在不足。

（1）新时期立法开始的一段时间，没有紧紧根据宪法规定进行全面立法安排。当时曾经想在民主权利方面加快立法。常委会报告中提到了要抓紧制定新闻法、出版法等政治权利方面的立法，但最终因为种种原因，这些法律没有制定出来，而且此后远离常委会立法视野。特别是2011年常委会报告在宣告我国已经形成中国特色社会主义法律体系的情况下，没有说明在诸多重要法律没有制定的情况下，为什么能说我国这个法律体系形成了。

（2）在常委会报告中很少从宪法权利自由的字眼去展开权利自由立法的活动。梳理常委会报告，其中使用“权利”的频率远远低于“改革”和“社会主义现代化”，有时以“合法权益”代替。几乎不提“自由”。这与宪法中多个条文提自由的精神不吻合。有些报告还刻意强调对公民行使权利自由加以限制。

（3）对权利立法没有探讨其规律性。比如在常委会关注报告中，涉及社会权利的立法安排时间比较晚，但是并没有说明为什么会是这样一种情况。

（4）十九大精神没有得到很好的体现。如2017年十九大关于社会主要矛盾的精神在2018年修宪中没有得到体现，涉及权利自由的内容也没有得到反映。十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”但是这一要求在常委会2018年的报告中没有见到立法方面的对应性安排。如如何提升立法在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的精神要求，使这些方面的权利和利益能够获得更多、更好的法律保护。

总之，这些情况表明我国立法的理性还不够。而“理性论提倡的中庸或现代的自由、平等、人权都成为对立法者有力的道德限制，防止立法者将自我利益法律化。”⑭参见周永坤：《论自由的法律》，山东人民出版社2006年版，第120页。增强立法的理性是强化科学立法的体现，科学立法应当体现和尊重理性。这是我国未来立法中要加强和改进的重要任务。我国著名学者郭道晖对权利立法提出了明确的建议。他主张立法以保障权利为目的，具体要求包括：以保护权利为目的，限制也是为了保护；权利立法的完整性；权利立法的完整性与开放性；权利立法的实在性；权利救济有效性。在权利的分配与协调上，要坚持下列原则：不断扩大权利的广度，优化权利立法体系，正确把握权利的价值取向，协调权利的冲突。⑮参见郭道晖：《法的时代呼唤》，中国法制出版社1998年版，第359-374页。

4.在探索立法科学地反映国家治理体系现代化和科学化的发展规律方面有改进余地

虽然前文对常委会报告中涉及国家治理体系方面取得的成绩，但总体来看，报告很少从建立健全符合权力自身运行客观规律来进行立法；在常委会工作报告中较少探讨如何配置国家权力、如何设定国家机关之间的关系、如何配置权利和权力、如何配置权力和责任，才是科学的，才符合权力自身运行的规律要求。

如在中央和地方权力上，直到2015年修改《立法法》才确立设区市人大及其常委会制定地方性法规的权力，这种安排是基于什么基础和条件？这种安排是否是符合权力运行的客观规律的要求？这些都很少探讨。再如，我们的立法一直刻意对司法权进行严格的限制，使得司法机关独立公正行使权力难以实现，公正司法的宪法和党的方针政策的要求很难实现。

在国家权力和社会权力上，我们立法对社会权力重视不够，对社会组织、公民个人参与治理、参与权力运行的制度设置还远不理想。

我们对权力的配置上，制约和监督的措施还不是十分有力，甚至还存在空白点。如《公务员法》中规定的申诉制度、《教师法》中的申诉制度几乎没有作用。《行政复议法》的救济和监督功能也很有限。2018年全国人大通过的宪法修正案和《监察法》既没有确立国家监察委员会制定监察法规和规范性文件的权力，也没有规定谁来监督。2018年5月，国家监察委员会制定了《公职人员政务处分暂行规定》，其制定的权力依据是什么？这样一个重要的行为没有“于法有据”，全国人大及其常委会能否对此类文件进行监督，如何监督？等等。

可见，在涉及国家机关、权力配置、国家机关相互关系、权利和权力、权力和责任等问题上，还有诸多问题值得深入研究。立法者不应当回避矛盾，应当直面问题和矛盾，在科学认识国家机关及其权力运行规律上，以负责任的态度进行科学立法，勇克权力制约监督困难的瓶颈，推进国家治理全方位进步。

纵观前文可见，四十年来我国全国人大常委会一直为开展科学立法孜孜不倦地努力着。这是立法坚持马克思主义原理的要求。马克思认为:“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性。”⑯《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第347页。同时科学立法工作也是按照1982年宪法和我国《立法法》的要求在进行。虽然在此方面还有各种不足，但是对我国科学立法的规律进行探讨有了一个良好的基础，我们期待，全国常委会能在改革开放四十年的时候，对过去立法做一个全面的、客观的评估和反思，更加重视研究科学立法的内涵，在努力体现和尊重客观规律方面走上一个新的台阶。