中国宪法发展四十年：回顾与展望

刘志鑫 翟国强*

一、引 言

中国宪法的发展过程以改革开放作为分水岭可划分为前后两个时期。①1978年12月中共中央召开了十一届三中全会，纠正了“左”的错误，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，制定了正确的路线、方针、政策，提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，至今已经四十年。为了落实党的十一届三中全会既已确定的重大决策及各项方针、政策，并使其制度化，必然需要修改含有明显“左”的思想的1975年宪法。正式的宪法修改工作是从1980年9月10日五届全国人大三次会议开始。然而，实际上党中央从十一届三中全会起，就已经逐渐形成共识，开始酝酿全面的宪法修改工作。针对1975年宪法的两次修改在相当程度上反映了这一过程。我国民间传统记岁方法之所以采用虚岁，是因为生命不易、舍小取大，故将胎儿发育期也计入年龄。研究一部宪法的发展，不应仅从其公布、生效之日起算，而忽略其孕育期。若计入1982年宪法的孕育期，那么这部来之不易的宪法至今“虚岁”已有四十了。即是说，自党的十一届三中全会就开始孕育的新宪法，经由1982年的公布施行，至今已满四十周年了。通过对新中国成立以来重大历史问题的反思，吸取改革开放之前的深刻教训，宪法经过1982年的全面修订明确了宪法的最高法律效力，并具有了崭新的文本。②参见彭真：《进一步实施宪法，严格按照宪法办事》，载《中国法学》1984年第1期；许崇德：《彭真对现行宪法若干理论创新问题的贡献》，载《法学杂志》2007年第1期。“八二宪法”是改革开放的产物，也伴随着改革开放的进程不断与时俱进。这部宪法对我国的根本政治经济制度，对政治、经济、文化和社会领域的根本性问题都做了明确的规定，是我国新的历史时期治国安邦的总章程。这部具有中国特色社会主义的宪法为中国法律体系的建立打下了坚实基础。③参见童之伟：《中国30年来的宪法学教学与研究》，载《法律科学》2007年第6期；肖金明：《新中国宪法政治发展的回顾与展望》，载《法学论坛》2018第3期。在改革开放四十周年之际，回顾宪法发展过程，对于新时代宪法学的进一步发展应有启迪作用。

二、宪法发展的三阶论

学理上通常将宪法分为两部分，国家机构与公民基本权利。纵观各国宪法史，这两部分通常不是同步、同时发展的，而是呈现出较为明显的先后次序。④Konrad Hesse, § 3 Die Verfassungsentwicklung seit 1945, in: Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin, 2. Auflage, S. 35-52.改革开放以来中国宪法发展过程也有类似先后次序，可分为三阶段。第一阶段是国家机构的发展。经由“文化大革命”等一系列运动之后，法律体系遭到严重破坏，许多国家机关无法履行其相应职权，国家机构相关制度百废待兴。“八二宪法”颁布后，诸多国家机关迅速进入正轨，恢复正常工作。尤其是全国人大和法院、检察院开始正常运转并有序开展工作。“八二宪法”区别于之前几部宪法的重要特征之一就是格外强调全国人大在整个国家机构中的核心地位。在此基础上，宪法还明确了全国人大常委会的宪法地位，扩大了全国人大常委会的相应职权，并明确赋予其立法权。⑤参见李林：《关于立法权限划分的理论与实践》，载《法学研究》1998年第5期。在20世纪80年代初期和中期，全国人大制定了一系列的法律法规，为社会和经济发展和改革开放事业搭建了基础框架。可以说，经过党的十一届三中全会的拨乱反正，以及新宪法的生效实施，国家经济和社会秩序得以迅速夯实和稳固，人民共和国得以稳定和巩固。“八二宪法”还规定了人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。⑥参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第693页以下。宪法的核心是“国家—公民”关系，国家只是宪法的一部分。在第一阶段，“八二宪法”重新确认并肯定了通信秘密、人身自由等公民自由权利，也强调了公民在法律面前一律平等，任何人没有超越法律的特权。

宪法发展的第二阶段主要围绕市场经济制度的建设以及公民相关基本权利而展开。⑦参见朱福惠：《公民基本权利宪法保护观解析》，载《中国法学》2002年第6期；刘茂林、秦小建：《论宪法权利体系理论的完善》，载《法商研究》2012年第3期；汪庆华：《法律保留原则、公民权利保障与八二宪法秩序》，载《浙江社会科学》2014年第12期；翟志勇：《八二宪法的生成与结构》，载《华东政法大学学报》2012年第6期。自1988年宪法修正案改变了宪法第10条第四款上禁止土地出租的规定，每次宪法修改都会涉及公民基本权利。例如公民的个体自由、私营经济自由等相继进入宪法。至今我国宪法上公民基本权利体系相比于传统社会主义宪法，相比于1982年宪法全面修改之时已经有了明显变化。诸多基本权利相互配合、互为依靠，已然形成一个具有中国特色的基本权利体系。经过宪法修改，社会主义市场经济体制已经在宪法中得以确立，诸多相关条款相辅相成，共同发挥效力，保障市场经济体制的深化发展。⑧参见陈征：《国家从事经济活动的宪法界限—以私营企业家的基本权利为视角》，载《中国法学》2011年第1期。例如，经由2004年的宪法修改，宪法不仅明确了人权条款，⑨参见焦洪昌：《国家尊重和保障人权的宪法分析》，载《中国法学》2004年第3期。还在第11条明确了个体经济、私营经济自由，⑩参见前引⑧ ，陈征文。在第13条明确了私有财产所有权。⑪参见甘超英：《新中国宪法财产制度的历史回顾》，载《中国法学》2010年第4期。此外，宪法序言还明确肯定了社会主义事业的建设者。

相对于宪法发展以经济建设为中心的第二阶段，此时此刻正在发生的宪法发展第三个阶段，则是以国家治理体系和治理能力的现代化为中心。十一届三中全会确定以经济建设为中心，实行改革开放。随之而来的是现行宪法的第四次修改。而十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化，这在某种程度上意味着对“以经济建设为中心”的调整。因为改革开放以来经济领域突飞猛进，然而国家治理和社会发展明显落后，更遑论文化领域的进步。尤其是近年来经济领域发展渐趋稳定，进入新常态，但是经济建设发展所带来的诸多社会问题日益明显。许多社会任务本应由国家完成，但常常效果不佳或没有完成，严重损害了公民个体的诸多基本权利和公共利益。如果参照宪法第2条所划分的“国家、社会、经济和文化”四个领域，那么就能看出，之前的宪法发展侧重于经济领域的发展。同时，依据“国家、社会、经济和文化”这一经典划分可见国家治理是相对于经济建设、社会文化发展而言，其所关注的是国家权力本身运作的原则和效果。

众所周知，经济领域与国家治理领域奉行不同的逻辑、理念、原则和机制。经济建设所奉行的逻辑只关注成本和收益，不同于国家治理所依凭的政治逻辑和法律原则。因此经济高速发展给社会带来诸多问题，日益严重。国家不能继续只重视经济建设，不能再以经济利益最大化为政府行为准则；应重新调整其与经济建设的关系，应更关注自身内部的运作，即国家治理。⑫“国家治理”这一表述已经在政治学、社会学甚至财政学等学科领域被深入研究，并取得了如“项目治国”等研究成果。然而，现在法学界对“国家治理”一词的理解多限于“依法治国”，虽然也开始针对地方立法权等问题开始讨论，但相较社会学、政治学等学科仍稍显狭窄。因此有必要对“国家治理体系”与“国家治理能力”进一步作法学意义上的转化，尤其是宪法学上的提炼。正是在此背景下，2018年宪法修改既在总纲中强调了党的领导，更建立了国家监察委员会制度。

在宪法发展的第三阶段所加速的国家治理现代化实际上就是国家权力现代化，具体可分为以下两方面。一方面，以国家治理现代化为目标的宪法发展与以往的以经济制度改革为目标的宪法发展有明显差异。宪法发展只依靠经济发展显然是不够的。甚至经济发展本身，也会对其他领域造成明显的负面影响和结果。在第三阶段，宪法所最追求的发展，是平衡、全面、有机统一的发展。不只是经济，社会、文化和国家这三个领域都应该同步发展。其中尤其值得强调的是，依法治国应是国家治理的基本模式。按照这一观点，就应依照依法治国原则，将国家治理体系转化为法律原则和规则，将国家治理能力转化为规范性的标准或准则。许多学者主张，国家治理就是治国理政；国家治理体系，就是治国理政体系的总和。宪法要求国家相对超脱于经济建设，不能再以GDP为唯一指标，而应切换为治理逻辑，以最广大人民的公共利益为目标。就此而言，强调国家治理现代化，就是在用法律给经济理性划界限。⑬参见李林：《依法治国与推进国家治理现代化》，载《法学研究》2014年第5期；张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。

另一方面，在国家治理体系和治理能力中，除了学界广为讨论的监察制度，中央地方财政关系也是一个重要指标。此处之所以以中央地方财政关系为抓手，乃是因为这一关系前系国家与公民的税收关系，后连政府的支出责任和事权，改变了中央和地方国家机关的权力划分。具体来说，可以将“两个比重”作为判断国家治理能力的量化依据。所谓两个比重，即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。⑭参见周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，载《中国社会科学》2006年第6期。虽然早在1994年的“分税制”改革就重构了中央、地方政府关系以及各自治理能力，⑮参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。但是宪法发展进入第三阶段，宪法要求国家不仅需要承担保持政治稳定、保卫国家安全、维护社会基本秩序的任务，还需要调控和引导经济发展，更需要承担市场经济和科技发展所带来的诸多社会任务，如社会保险和环境保护。这些新增加的国家任务必然需要巨额财政收入，否则难以想象如何完成宪法赋予国家的繁重复杂任务。有学者直接指出，以往的财税体制改革，多是作为经济体制改革的组成部分；自十八届三中全会起，财税体制改革不再着重于经济领域，而是作为国家治理体系的一个重要环节。⑯参见高培勇：《论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设》，载《中国社会科学》2015年第12期。

三、宪法修改和宪法变迁

在宪法学理论中，宪法发展不仅指宪法的实施，还包括宪法解释、宪法修改和宪法变迁。其中，宪法修改也被有些学者称为形式性的宪法发展。相对而言，宪法变迁和宪法解释则被称之为实质性的宪法发展。甚至有德国学者断言：“宪法变迁的终点，即是宪法修改的起点。”⑰Hasso Hofmann, Die Entwicklung des Grundgesetzes von 1949 bis 1990, Handbuch des Staatsrechts, Band I, §9 Rn.275ff；李忠夏：《从制宪权角度透视新中国宪法的发展》，载《中外法学》2014年第3期。若参照这一学理上的划分，中国宪法发展以形式层面的发展为主，宪法解释和宪法变迁等实质层面的发展明显较少。当然，相较于静默悄然的宪法变迁，宪法修改更引人关注，因此许多宪法学者围绕宪法修改做了深入阐述。⑱参见董和平：《宪法修改的基本经验与中国宪法的发展》，载《中国法学》2012年第4期。

中国宪法学上的主流学说一般都借鉴欧陆宪法学理论，即采用了“宪法制定前的制宪权”和“宪法制定后的修宪权”这一两分法，并基于这一划分进而主张修宪权是有限制的。⑲参见韩大元：《试论宪法修改权的性质与界限》，载《法学家》2003年第5期。然而，总结、归纳这四次宪法修改的过程和结构，却可以看到以下三点：（1）“八二宪法”本身是对之前宪法的全面修改；（2）“八二宪法”至今已经完成了从计划经济到市场经济犹如改头换面般的修改；（3）我国宪法现在已然具备一种多元复合结构，⑳参见翟志勇：《八二宪法的生成与结构》，载《华东政法大学学报》2012年第6期。甚至可以说有兼容并包、海纳百川的气势。这三方面都是幅度极大的修改和变化，绝非照搬西方的制宪和修宪学说就可以解释清楚，因此还有待于学者深入研究，进而提升到相关理论并总结经验，以此发展出中国特色社会主义的宪法修改理论学说。

“八二宪法”自其颁布伊始就面临一个十分重大的宪法问题，即改革开放。㉑参见莫纪宏：《“改革开放”是宪法修改的核心精神》，载《法学杂志》1999年第3期。改革开放明显影响了宪法的稳定性和权威性。众所周知，国家、法律和政治相互之间紧密联系、密不可分，因此在所有法律中，宪法的政治属性最为明显。㉒Josef Isensee, Verfassungsrecht als ,politisches Recht, in: ders./Paul Kirchhof (Hrsg.), HStR VII, 1. Aufl. 1992, § 162, Rn. 3 f.改革开放以来中国的政治、社会、文化、经济等各个领域迅速发展和分化。宪法面临着大量不断涌现的新问题、新情况。宪法规范既是宪法实践的产物，又是宪法实践的基础；同时也是宪法理论的研究基础和研究对象。㉓宪法学应坚持理论联系实际，就一定要以宪法规范为依据，而非脱离中国宪法条文、脱离中国宪法实践的论述。许崇德：《宪法学60年发展经历》，载《中国宪法年刊》2008年卷。

历经改革开放四十年，大多数学者认为中国仍然处于社会转型时期，并且主张宪法在这一过程中尤其应当充分发挥稳定作用。㉔参见张志铭：《转型中国的法律体系建构》，载《中国法学》2009年第1期。从社会背景来看，“八二宪法”是与社会转型这一历史进程相伴随的。这一历史进程有三个基本特征。第一，中国的改革开放是一种自上而下的转型；第二，这种改革是由作为执政党的中国共产党所主导的有序可控的改革；第三，这种制度改革以市场化改革为先导，即以经济改革带动政治体制改革。苏东剧变清楚地告诉我们，在社会主义国家进行市场化改革的风险很大。因此执政党一直坚持采取类似于经验主义的做法，即试图进行一种有序可控的改革，以此来尽量降低改革成本，避免社会动荡，保持社会稳定，确保宪法和法律体系的有效运作。㉕参见林来梵：《转型期宪法的实施形态》，载《比较法研究》2014年第4期。回望四十年，宪法在面对改革开放不断涌现的具体复杂问题时，表现出一种相对审慎的态度。这种审慎的态度虽然有时被质疑，却在最大限度维护了宪法的连续性、稳定性和权威性。上述追求社会和政治稳定的诉求直接影响了宪法修改。历次宪法修改的基本态度是一致的，即维护和实现政治和法律格局的有序稳定。㉖1998年12月，时任人大常委会委员长的李鹏在修改宪法征求专家意见会上指出：“修改宪法事关重大，这次修改只对需要修改的并已经成熟的部分内容进行修改，可不改和有争议的问题不改。”1999年3月《第九届全国人民代表大会第二次会议主席团关于中华人民共和国宪法修正案（草案）审议情况的说明》指出：“属于可改可不改的内容，可以不作修改”。2004年3月《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》也指出“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改”。

另一方面，全国各界也普遍达成共识，即“八二宪法”是改革的宪法，是开放的宪法。在改革开放初期，整个中国迅速发展，整个法律制度不断补充、修改和变动。因此“八二宪法”既要作为权威的根本大法稳定整个国家的基本秩序，也要适应改革开放的需求，肯定改革开放的成果，确认制度创新，从而确保改革开放进程的有序推进。自1982年宪法全面修订至今，又历经五次修改，建立了社会主义市场经济体制，明确了依法治国原则，要求国家尊重和保障人权，为建立中国特色社会主义法律体系奠定了基础。依法治国、变“法制”为“法治”、人权条款，等等，这些宪法思想为全国各界所接受，并最终通过宪法修正案写入宪法，促成了宪法的重大进步。

十分清楚的是，中国的转型过程长期以经济改革为中心。与之相适应的是，中国宪法中诸多经济条款长期都是修改的重点。翻看1982年之后的宪法修正案，清晰可见建立市场经济体系是宪法修改的核心任务和目标。其方法主要是通过宪法修改确立经济关系的变化。为了维护政治秩序稳定，这些宪法修改更多地体现为对经济体制改革的确认，尽可能保持政治制度不变。这也是中国模式的经济改革没有引发政治动荡的原因。另一方面，从下文也可看到，经济基础的变化也会进一步影响宪法制度的转型。宪法并非单向度地接受、认可已然发生的改革。

在市场化改革尚未完成前，宪法修改以经济体制为主。一旦市场化改革基本完成，宪法修改的内容就不限于经济体制，也逐渐包括其他领域的宪法修改。回顾中国宪法的四次修改，大致符合这种逻辑。1997年，中共十五大提出了“依法治国”方略。据此，中共中央提出应当以党的十五大报告为依据，对宪法部分内容作相应修改。1999年，全国人大通过宪法第十三修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法。全国人大常委会副委员长田纪云在宪法修正案的说明中指出：依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是国家长治久安的重要保障；将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，对于坚持依法治国的基本方略，不断健全社会主义法制，发展社会主义民主政治，促进经济体制改革和经济建设，具有重要的意义。

诚然，在中国，相对于持续且频率稳定的宪法修改，宪法解释的发生频率明显很低。1999年第九届全国人民代表大会第二次会议在宪法修改的审议过程中，有些人大代表对宪法修正案草案提出了修改建议，对此，大会主席团认为这些建议可以通过宪法解释得以彰显。在2004年的宪法修改过程中，这种对于宪法解释和宪法修改之间关系的思考得到延续。全国人大常委会副委员长王兆国在《中华人民共和国宪法修正案（草案）》中清楚说明：“这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。”值得强调的是，宪法实施与宪法修改、宪法变迁，是相辅相成、紧密联系的。在八二年宪法的发展过程中，中国的政治、社会和经济关系有了翻天覆地的变化：国家机关职权范围的相应调整，不同法律的相互竞争和影响，公民基本权利和义务的显著发展。我国宪法在形式层面的发展十分清晰、甚至有某种节奏感，但是相较而言，以宪法解释为主的实质层面上的宪法发展，却显得有些过于安静。因此有些学者认为，宪法解释和宪法变迁所促成的乃是宪法的实质发展，而宪法修改仅仅是形式上、文本上的变化。宪法频繁修改，常与之相伴随的是宪法解释的消极和沉默。这种观点甚至认为，涉及基本权利等核心条文的宪法发展，主要是以宪法解释等方式来实现，而宪法修改的角色和作用相对较少。㉗Hasso Hofmann, Die Entwicklung des Grundgesetzes von 1949 bis 1990, Handbuch des Staatsrechts, Band I, §9 Rn.275ff.

与宪法解释类似的还有宪法监督。过去四十年，多数宪法学者普遍认为宪法监督是宪法实施和发展中最薄弱的环节。宪法监督对于维护宪法权威、建立社会主义法律体系具有重要意义，必须逐步建立合宪性审查制度从而保障宪法实施。㉘参见许崇德：《论我国的宪法监督》，载《法学》2009年第10期。西方宪法学经常说的是，宪法的生命在于宪法解释。在中国，最为迫切、关键的或许是宪法监督。㉙王叔文曾撰文主张最高国家权力机关需要设立专门的宪法监督和解释机构，并强调只有如此，才有利于保证宪法真正成为一切组织和公民的根本活动准则，才有利于强化宪法的权威和作用，并对此提出了两种具体方案。王叔文：《论宪法实施的保障》，载《中国法学》1992年第6期。2018年的宪法修改是在全面总结党和国家长期历史经验基础上，从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度提出的健全党和国家领导体制的重大举措。这次修宪对于坚持和加强党的全面领导，坚持和维护党中央权威和集中统一领导，更好地发挥宪法在新时代推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化中的国家根本法作用，具有重要意义。这次修宪还将既有的“法律委员会”更改为“宪法和法律委员会”。早在1982年制定宪法的过程中，宪法委员会就曾经被作为专门的一节。㉚张庆福回忆，“八二宪法”起草时胡乔木负责秘书处工作，曾将宪法委员会作为专门的一节。许崇德当时也参加宪法修改委员会秘书处的工作，他在《中华人民共和国宪法史》一书中也有相同的叙述。1981年宪法修改委员会秘书处的讨论意见中提到：“为了保障宪法实施，可以考虑规定设立全国人民代表大会宪法委员会，单独作为一节。”而1981年4月21日，宪法修改委员会秘书处意见中指出：“关于全国人大常委会宪法委员会，可以作为国家机构第三节，放在第二节全国人大常务委员会的后面，如果采用则应对本稿有关的条文做相应修改。”2018年宪法终于明确设立宪法和法律委员会，这意味着全国上下对于合宪性审查已经基本形成共识，宪法监督将逐步得到有效落实。

四、通过立法推动宪法实施

众所周知，西方国家大致经历了两次大规模立法阶段。第一次是在十九世纪末二十世纪初，以民法、行政法等为主。第二次是从二十世纪六七十年代开始，以社会法、环境法和科技法为主。随着改革开放的开展，中国开始以“两步并作一步走”的方式进入大规模立法的时代。不只是民法、行政法等传统法律领域，环境保护、网络信息、金融等新兴技术相关领域都不断有新的法律出现。近年来中国特色社会主义法治体系已经建成。毫无疑问，这些法律本身以及共同构成的法律体系是宪法发展的重中之重。

宪法是一个国家的根本大法。宪法原则和精神贯彻体现在具体法律中是我国宪法发展的主要方式。即由全国人民代表大会及其常委会通过立法工作，制定合乎宪法的法律法规，“通过（制定）完备的法律推动宪法实施”。㉛参见习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》（2012年12月4日）载《人民日报》2012年12月10日；张德江：《提高立法质量 落实立法规划—在全国人大常委会立法工作会议上的讲话》（2013年10月30日）载《中国人大》2013年11月10日。中国共产党十八届三中全会决定提出了要“全面贯彻实施宪法”。而十八届四中全会有关依法治国的决定，对贯彻实施宪法做了进一步的部署。伴随着我国市场经济体制的不断发展和完善，宪法修改中对经济体制进行的实质性修正条款逐渐减少，其他方面的内容逐渐增加。与之相应的是，在1999年的宪法修正案第13条将法治国家确立为宪法原则之后，实现法治国家所要求的“有法可依”，各项具体法律制度的完善是当务之急，因此如何完善法律制度成为宪法实施的主要任务。在此背景下，立法成为宪法实施的主要方式。㉜参见林彦：《通过立法发展宪法—兼论宪法发展程序间的制度竞争》，载《清华法学》2013年第2期。刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期。付子堂、胡夏枫：《立法与改革：以法律修改为重心的考察》，载《法学研究》2014年第6期。在全国人大的主导下，我国各级立法机关积极完善各个不同领域的法律制度，逐渐形成了富有中国特色的社会主义法律体系。㉝参见吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，载《中国人大》2011年第2期。

值得强调的是立法法。这一富有中国特色的法律在世界范围都堪称独特，对于宪法的发展和实施具有重要的推动作用。西方国家法治发达，立法活动频繁，积累了丰富的立法经验。它们主要通过宪法法院等制度来规范立法机关的立法活动，避免下位法抵触上位法，维护宪法的权威，保障法律体系的稳定和自洽。因此，法治发达的西方国家至今没有专门制定一部成体系的立法规范。而立法法约束了不同层级的立法主体，维护了宪法的权威和稳定，因此立法法也被看作是一种宪法性法律。㉞参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第71页。立法法强调了立法的宪法基础，落实和细化了宪法对于立法的规定，明确了各种立法机关的立法活动范围。

首先，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规以及单行条例、规章都不得同宪法抵触。立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。法律是立法的结果。学界一般认为这些条文体现了立法的合宪性原则。立法机关必须依宪立法，任何立法活动和立法结果都必须符合宪法的规定和要求，不得同宪法相抵触。立法的合宪性原则是当今各国立法最基本的准则之一。立法的合宪性原则强调了宪法至高无上的地位和最高法律效力。因此，许多法律，尤其是那些宪法明确要求立法机关完成的立法任务，其总则都会规定“依据宪法，制定本法”。

其次，由宪法所确定的立法体制基本框架，在立法法中得到了具体规定和落实。各个不同层级的规范按照其各自的效力高低，形成了一个等级森严的规范体系以及相应的立法体制。首先，基本法律只能由全国人民代表大会制定。其次，非基本法律一般由全国人大常务委员会来制定。立法法明确了法律保留，规定了全国人大及其常委会的立法任务。宪法明确规定若干事项只能由全国人大及其常委会制定法律，而不能由行政机关制定行政法规。宪法至少有45处明确规定，相关事项必须制定法律，尤其当涉及限制公民的一些基本权利。再次，条例主要由国务院或者一定层级的地方人民代表大会及其常务委员会制定。规章则由享有立法权的国务院各部门和有关的地方人民政府来制定。以此框架为基础，立法法以宪法为依据，对立法工作应遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性法律文件的制定主体、权限范围、制定程序以及授权立法、法律解释和适用规则、备案等问题，作了全面、具体的规定。

现行宪法是具有中国特色的社会主义宪法，例如其中规定了大量的国家发展任务条款。宪法规定这些国家发展任务，不是直接赋予公民请求国家履行特定发展任务的基本权利，也不是赋予国家向公民施加特定的义务的权力，而是赋予立法机关建立相应法律制度的任务或义务。因此，我国宪法学意义上的宪法发展，主要指的是立法机关通过立法工作，制定合乎宪法的法律法规，通过再分配、引导、调控、计划等不同方式影响和介入社会等不同领域，从而具体落实宪法所规定的大量国家发展任务，如司法和诉讼制度、教育法等。㉟具体形式可以有以下形式。第一，通过框架性立法来实施宪法，具体化宪法规定的各种国家权力运作的组织规范和程序规范。这种特征决定了宪法的组织和程序规范需要立法进行具体化。这种框架性立法不同于根据宪法上的立法权限进行的一般立法，甚至被认为是具有准宪法性质的法律规范。第二，可以将抽象的基本权利具体法定化为不同类型的法律权利，在公法和私法体系中分别设定不同的法律制度：一方面，通过立法设定保障权利并限制权力的公法制度，如行政许可法、行政强制法、行政处罚法等；另一方面，通过立法确认私法制度，界定平等主体之间的权利义务关系。第三，通过立法完善基本权利的积极保障制度。具体而言，通过具体的立法来对基本权利保障所必需的法律制度进行确认，比如，社会保障制度等。第四，设定基本权利保障的法律界限。宪法规定的基本权利只是一种原则性的宣示，因此需要立法对各种基本权利的具体行使范围进行了法律上的界定。但由于缺乏法律的合宪性审查，这种法律上的限制是否具有正当性仍缺乏宪法上的判断标准。推动中国宪法发展的重要路径正是立法机关主导下的立法。尤其是近年来，立法机关加强了社会法等领域的立法工作，制定了劳动法、社会保险法等一系列法律制度，以保障公民的基本权利和基本生活。㊱参见凌维慈：《比较法视野中的八二宪法社会权条款》，载《华东政法大学学报》2012年第6期。

对此，主流政治话语中的表述是“通过（制定）完备的法律推动宪法实施”。㊲参见前引㉛ ，习近平文；前引㉛ ，张德江文。比如，针对民法典起草工作，全国人大常委会副委员长李建国明确指出：“民法总则要体现宪法精神，贯彻宪法原则，从民法角度保护宪法规定的公民的权利和自由，落实宪法规定的社会主义初级阶段基本经济制度和相关制度。”中国立法机关制定法律时候通常会在总则中做出“依据宪法，制定本法”的规定。这种表述在国外立法中并不多见。从宪法实施以来的立法统计数据来看，大多数立法都是对宪法规定进行具体化的结果。㊳参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2008年版，第七章。立法实施的主要方式包括将宪法确立的制度进一步具体化、体系化，通过立法来具体化宪法的组织规范和权利规范体系，以及确立基本权利的各种保障制度等。㊴比如《民族区域自治法》规定：“中华人民共和国民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。”从比较法的角度看，中国宪法更多的是一个原则性的组织程序结构，而不是一个分权制衡结构。Jianfu Chen, Chinese Law: Context and Transformation, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers,2008, p.78.

五、从确认改革到规范改革

1982年以来的五次宪法修改的重心在于确认事实上的社会变迁，确认既发的制度改革，确认经济制度的改革，确认一般法律制度的修改。因此，有中国学者将这种有中国特色的宪法修改称为“确认式修宪”。㊵参见翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。受这种确认式宪法修改方式的影响，中国宪法对于社会变迁的回应可能会滞后于一般法律的变迁。这种宪法修改学说实际上是一种基于事实论的观点。在此基础上，也有学者提出了所谓“良性违宪”的观点。㊶比如，1997年刑法修改将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”后，1999年的《宪法修正案》第17条才将“反革命活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”。这也被有些学者称为“符合法律的宪法修改”。有关“良性违宪”的讨论，参见郝铁川：《论良性违宪》，载《法学研究》1996年第4期；童之伟：《“良性违宪”不宜肯定—对郝铁川同志有关主张的不同看法》，载《法学研究》1996年第6期。

然而，这根源于社会主义宪法的重要特征，即强调现在和未来的区分。不同于西方宪法以应然与实然的区分作为基本出发点，社会主义宪法有其鲜明的特点，即着重区分现在和未来。㊷斯大林的宪法观念就尤其强调现在。他对于宪法的一个论断清楚表面了这一特点。“纲领和宪法有重大区别。纲领上说的是还没有的东西，是要在将来获得和争取的东西，相反，宪法上应当说的是已经有的东西，是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来，宪法却是说现在。”《斯大林选集》（下卷），人民出版社1979年版，第398页。中国共产党第一代领导人不仅强调现在，也看重未来。在1954年宪法的起草过程中，毛泽东就明确提出应该将过渡时期的总路线和任务写入宪法。在谈到这个问题时毛泽东说：“一般地说，法律是在事实之后，但在事实之前也有纲领性的。1918年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头1936年斯大林说，宪法只能承认事实，而不能搞纲领。我们起草宪法那个时候，乔木称赞斯大林，我就不赞成，我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分，就是纲领性的，国家机构那些部分是事实，有些东西是将来的，比如‘三大改造’之类。”㊸毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的讲话记录（1959年3月1日），参见中共中央文献研究室编：《毛泽东传》（上），中央文献出版社2003年版，第322页。而刘少奇在有关宪法草案的说明中，非常谨慎地指出宪法应具有纲领性的原因：“宪法不去描画将来在社会主义社会完全建成以后的状况，但是为了反映现在的真实状况，就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。如果不指明这个目标，现实生活中的许多事情就不可理解。我们的宪法所以有一部分条文带有纲领性，就是因为这个缘故。”㊹参见刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），载肖蔚云、王禹、张翔编《宪法学参考资料》（上），北京大学出版社2003年版，第35页。不论是单纯的肯定事实，即“向后看”，还是预期未来，即“向前看”，这两种宪法观念有所不同，但方法论却是一致的。

然而，忽视宪法和法律的规范性导致新中国成立后很长一段时间“法律工具论”这一错误观点十分盛行。㊺“把法学同政法工作混为一谈；把法律、法令当作法学本身；也有把法制建设误认为是法学研究”。参见王珉灿：《要充分认识法学是一门科学》，载《法学杂志》1982年第1期。“法律工具论”必然主张人治，反对法治。这与后来法律虚无主义的泛滥不无关系。在这类观点看来，法律虚无，至多是统治工具。至于宪法，也只是服务于统治的一种工具，随时可以弃置一旁。这些观点一定程度上导致了“文化大革命”中公民基本权利普遍被侵犯，宪法长期被破坏和践踏，整个法律体系崩塌。因此“八二宪法”颁布后，依然有很多人认为宪法可有可无，认为违反宪法不算违法。

改革开放以来，学界围绕所谓“摸着石头过河”展开了丰富的研究，都赞同应该不断进行探索、试错，然后再对改革的结果进行制度化。许多学者进而主张改革过程中的法治建设的整体思路采取的是一种经验主义的方法。中央层面的立法大多是以地方的立法经验为基础，等制度试验完成后再从地方和局部上升到国家层面。因此，宪法修改更多的是对改革成果的法律确认。

然而值得注意的是，即便是“摸着石头过河”这一表述同时却也暗含三个应然要求。第一，应该过河；第二，应该摸着石头；第三，应该总结归纳摸石头的过河经验。事实上，有些学者虽然也认可，上述宪法的确认功能无疑是宪法诸多重要功能之一，但过于强调这一确认功能，很可能忽略宪法更为重要的规范功能。事实上，宪法对于公权力的规范功能，乃是宪法最为核心的功能和主要作用。宪法是“治国安邦的总章程”，宪法的制定和修改不仅要“向前看”，为未来提供规范和指引，还要逐渐明确哪些是“应该”，哪些是“不应该”。事实上，在“八二宪法”的修改过程中，上述事实论的宪法观念逐渐被调适，规范论的宪法观念逐渐成为社会共识。这尤其体现在2004年的宪法修正案所引入的人权和法治条款。随着法治进程的不断深化，在宪法和法律的轨道上进行改革的逐渐成为主流的宪法观念。宪法修改逐渐开始发挥一些“前瞻性”的功能。值得强调的是，这种“前瞻性”的功能不仅仅是对未来的预期，还是对“应该”和“不应该”的说明，即对社会的价值共识进行法律确认，形塑根本规范并提供规范性指引。

值得一提的是，改革开放以来执政党㊻参见莫纪宏：《论执政党在我国宪法文本中地位的演变》，载《法学论坛》2011年第4期。在执政过程中逐渐深刻地认识到依宪治国的重要性、必然性，其宪法观念不断与时俱进。执政党深刻意识到，依宪治国的核心就是执政党依宪、依法执政，即处理好“党法”与国法、党权与国权、党员责任与公民义务等关系。依宪治国是依法治国的核心。而依宪治国的核心就在于将宪法看作一种应然规范，而不仅仅是对现实的确认或者对未来的预期。或许这一观念上的普及不如宪法修改本身引人注目，但却极为重要，影响极为深远。㊼1997年中国共产党的十五大报告指出，依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实行社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。周林刚：《八二宪法与新宪法观的生成》，载《华东政法大学学报》2012年第6期。1999年宪法修正案更是将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法。2004年，国家最高领导人明确提出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。”2012年，习近平再次重申：“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。”尤其是在社会转型过程中，执政党必须主动、积极增强自身依宪执政的宪法思维和能力，必须充分认识到宪法更是一种规范。社会的不断分化和利益的重新分配使得执政环境越发错综复杂，各种公共利益越加分化。坚持把宪法看作规范，坚持依宪治国，执政党才能以不变应万变，面对复杂环境做出合乎宪法的判断和决定。

六、宪法的规范性保障

现代国家都以宪法作为根本法。宪法具有最高法律效力，一切国家机关都必须遵循宪法。然而不可否认的是，这个具有最高法律效力的宪法却有其自身的弱点。民法、刑法等法律具有国家强制力，因此违法犯罪等行为都会被垄断权力的国家通过各种强制手段施加不同的惩罚。然而，宪法条文却没有类似的强制力，宪法的核心内涵在于设立并限制国家最高权力。换言之，宪法的规范对象是权力，宪法条文针对的正是立法、行政、司法这些国家权力。那么当某一国家机关违反宪法相关条文时，此时并没有一个更高位阶的权力来保障宪法，强制执行宪法的相应要求。㊽Dieter Grimm, Ursprung und Wandel der Verfassung, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 1 Rn. 34.

通过新中国成立以来的宪法实践可见，这一空缺并没能通过“议行合一”的全国人民代表大会制度得以完全解决。简言之，宪法最重要的规范功能，绝非一蹴而就，而是需要极其复杂的民主制度为基础方才可能实现。因此，我国宪法作为一种根本性的法律，长期以来只发挥了相对有限的规范功能。㊾参见韩大元：《宪法实施与中国社会治理模式的转型》，载《中国法学》2012年第4期。中国的宪法实施模式与许多西方国家的模式有相同点，也有不同点。其中最大的差异在于在合宪性审查还未成为中国宪法实施的主要方式。事实上，我国司法机关不像西方国家的司法机关那样能根据宪法条文直接去审查法律的合宪性。㊿除了广泛讨论的合宪性审查主体这一问题，也有学者另辟蹊径，从经验上梳理并总结了宪法在我国已有判决中的作用和功能。冯健鹏肯定了我国司法实践中确实存在着援引宪法规范作为判决依据的现象。他强调，这种援引宪法条文的判决主要出现在民事、行政和刑事判决中。通过他的研究清楚可见，我国司法判决中的宪法援引存在关注内容而不关注效力的特点。冯健鹏：《我国司法判决中的宪法援引及其功能—基于已公开判决文书的实证研究》，载《法学研究》2017年第3期。而全国人大常委会作为有权审查的国家机关，至今也没有做出过宪法解释或宪法判断。这是中国宪法实施的真实状况。伴随着法治化进程，中国的宪法实施将逐渐由单一依靠政治化实施扩展到法律化实施，进而从立法逐渐扩展到合宪性审查。就此而言，宪法的法律化实施还将是以积极性实施为主、消极性实施为辅的多元实施机制。宪法实施作为一个具有中国特色的宪法学基本范畴，其与宪法发展的关系还有待进一步讨论。参见翟国强：《中国语境下的“宪法实施”：一项概念史的考察》，载《中国法学》2016年第2期。宪法如何实施以发挥规范功能？如何建立合宪性审查制度？这些问题一直是中国宪法学界的重要研究范畴。

近年来，各界取得普遍共识，应该加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2015年，全国人大法工委督促最高人民法院改正其司法解释。根据法工委研究室的报告，2015年法工委对司法解释逐件进行主动审查研究，发现司法解释存在与法律规定不一致问题的，第一次以书面形式将研究意见函送最高人民法院，督促其研究纠正。全国人大常委会法制工作委员会研究室：《紧紧围绕中央部署，扎实推进立法工作》，载《中国人大杂志》2016年第4期。根据全国人大常委会有关宪法监督工作的规划，2016年宪法监督工作主要任务如下：进一步加强备案审查制度和能力建设，对新制定的行政法规、司法解释逐件进行主动审查研究。督促最高人民法院、最高人民检察院进一步依法规范司法解释工作，确保司法解释不同宪法法律相抵触，不随意对法律规定作扩大或限缩性解释。围绕常委会工作重点和立法工作情况，有重点地探索对地方性法规的主动审查，继续推动地方建立健全法律制定或者修改后地方性法规的常规清理机制。认真做好对国家机关和社会团体、企事业组织以及公民提出的审查建议的研究处理工作。研究建立健全备案审查工作中的调查研究论证、沟通协商、纠错工作机制。在此基础上能否以及怎样建立起一个有效的宪法监督制度，从而发挥宪法应有的规范功能，值得期待和关注。2017年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会将十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告提请十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。由此可以看到，近年来全国人大常委会围绕“加强备案审查制度和能力建设”这一任务，积极开展了相应的工作，备案审查工作逐步有序加强。数据显示，十二届全国人大以来，常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件。其中，2017年共接收报送备案的规范性文件889件。备案审查机制逐渐完善，备案审查力度不断加大，备案审查工作也走向透明化，逐渐与百姓生活息息相关。需要指出的是，目前的备案审查制度还主要停留在内部运作层面，对公众参与缺乏有效的反馈程序。但是一旦引入广泛的公众参与机制，审查主体面对数量较大的公众或其他法定主体提出的申请如何进行筛选、鉴别，是摆在备案审查机关面前的首要问题。如果进一步扩大公众参与，可以借鉴国外有关经验，设立必要的门槛，对审查的启动要件进行明确规定，将那些不符合法律要件的申请排除在法律程序之外。否则，备案审查机构可能会不堪重负。此外，对于那些可以进入审查程序中的申请和诉求，如何审查相关的法律规范是否违反上位法，依据什么样的标准，运用什么法律方法来审查，如何处理那些经过审查后，与上位法不符合的法律规范，都需要认真研究。这是2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室以来，首次公布对行政法规、地方性法规、司法解释的备案审查成绩单。全国人大常委会法工委主任沈春耀作报告时表示，对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。中国共产党十九大报告更是首次明确提出合宪性审查。

通过备案审查来判断下位法是否符合上位法，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的重要职权，也是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的重要工作。作为我国一项重要的宪法制度，备案审查被认为是“人大监督职权中最有力度、最有深度，也最有广度的重要抓手之一”。这项制度旨在使已有的法律体系更加完善，可以说是中国特色社会主义法治体系的一种内在优化机制，对全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系具有重要的意义。这在我国法学界，尤其是宪法学界，引起了剧烈且积极的反响。宪法学界普遍认为，备案审查工作情况提请全国人大常委会审议，是新时代加强备案审查工作的一项新举措。备案审查作为一项正式法律制度，在我国宪法和法律中早有明确规定，特别是监督法和立法法中对此有许多具体明确的规定。2004年，全国人大常委会在法工委下正式设立法规备案审查室，并于2005年底修订载《法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。备案审查专门机构成立以来，通过沟通协商、不断督促制定机关纠正法规、司法解释，备案审查发挥了实实在在的功效。但长期以来，备案审查的具体工作和实践一直是内部运作。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾把这项工作形容为“鸭子浮水，脚在下面动，上面没有看出来”。可以预见的是，合宪性解释将长期是我国宪法学界的热点问题。参见夏正林：《“合宪性解释”理论辨析及其可能前景》，载《中国法学》2017年第1期。他不赞同近些许多学者所主张的，由法院在裁判过程中对相关法律进行合乎宪法的解释。他强调，应该由全国人大常委会进行合宪性审查。针对同一个问题，朱福惠虽然也强调，合宪性解释应该适应中国的法律解释体制与实践，但就具体制度构建上却有不同观点。他认为，全国人大常委会和最高人民法院都有法律合宪性解释的必要与可能；应该妥当安排全国人大常委会与最高人民法院在法律合宪性解释方面的分工与合作。唯有如此，法律合宪性解释才在司法实践中发挥实效。参见朱福惠：《法律合宪性解释的中国语境与制度逻辑—兼论我国法院适用宪法的形式》，载《现代法学》2017年第1期。

我国的备案审查制度建立的时间不长、经验不足，需要一个相当长的完善过程，不可一蹴而就。就目前我国的法治发展状况和备案审查制度的现状而言，一方面是建立公开机制，逐步公开备案数量、审查建议提请数量、处理情况等相关信息，选取一些符合条件的申请进行审查，形成法律意见，进行公开的反馈。另一方面应该加强备案审查工作力度，切实做到“有备必审，有错必纠”，同时对不违反上位法的法律规范进行合法性认定，消除社会各界疑虑，维护宪法和法律权威。需要强调的是，应该依法逐步有序引入公众参与，聚民意、集民智，调动各方面力量，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。还需要指出的是，加强备案审查不能以合法性审查来淡化或弱化合宪性审查。备案审查的根本依据是宪法，在强化备案审查的基础上，必须同步推进合宪性审查，唯如此，才能让备案审查成为推动全面依法治国向纵深推进的重要抓手。

七、结 语

改革开放以来，中国宪法在不断发展完善，整个国家和社会发生了历史性变革。中国特色社会主义进入新时代，这是中国宪法发展的新阶段。根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势、新实践，在总体保持宪法连续性、稳定性、权威性的基础上，宪法做出了相应且适当的修改和完善，把中国共产党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来，使之成为全国各族人民共同遵循的行为准则，成为国家各项事业的工作准则。这次修宪是新时代的首次宪法修改，是国家政治生活中的一件大事，是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

其中值得关注的是，为了深化国家机关工作人员对宪法的认识和理解，宪法宣誓制度迅速被推广并实施。改革开放四十年以来，执政党对于宪法的理解在不断深入。同时，国家机关工作人员对于宪法的理解也在不断加强。十八届四中全会提出设立国家宪法日和宪法宣誓制度。2016年7月20日，国务院常务会议通过《国务院及其各部门任命的国家工作人员宪法宣誓组织办法》。其根据是全国人大常委会于2015年7月1日通过的关于实行宪法宣誓制度的决定，旨在激励和教育政府公职人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、依法履职尽责，推进法治政府建设。当年国务院首次举行宪法宣誓仪式，李克强总理监誓，来自38个部门的55名负责人宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗。2018年的宪法修正案更是明文规定了宪法宣誓。可以想见，宪法宣誓这一制度的形式功能和实质作用将更加丰富。

纵观宪法对于人民形象的设定，可见其中蕴含着一个要求，即保证宪法的实施，必须要依靠人民群众的力量。立宪者期望人民理解宪法，因为人民才是宪法发展的根本动力。从宪法总纲的多个条款可见，宪法上的人民并非等同于消极的、个体分立的公民，在相当程度上乃是一种特殊的国家机关，不仅参加选举、监督人大代表，还享有诸多权力，可以向国家机关及其工作人员提出意见和批评。因此，提高人民大众的宪法观念和宪法意识具有特别重要的意义。通过设立国家宪法日、宪法宣誓和宪法教育等具体的手段和措施，可以提高宪法作为根本法的受关注程度，使宪法观念深入人心，也使社会各界更加重视宪法权威、宪法实施等问题。中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，将每年十二月四日定为国家宪法日，并在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。为了增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，加强宪法实施，全面推进依法治国，根据决议提出的建议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定将12月4日设立为国家宪法日。设定国家宪法日的目的是增强宪法观念，提高宪法意识。通过国家设立节日的方式来纪念、庆祝、宣传宪法有助于社会各界深化对宪法内容和含义的直观认识。从世界范围内看，设定宪法日并非我国独创，世界上很多国家也都设有宪法日。作为一种法定国家节日，宪法日的设定具有重要的象征意义。从政治社会学的角度看，宪法也是一种政治象征，发挥着凝聚社会价值共识的重要功能。这种功能的发挥可以通过一些具体的措施来实现，比如设定有关宪法的特定政治和法律仪式，十八届四中全会提出的宪法宣誓、国家宪法日等措施都属于这种仪式。

近年来，在国家宪法日当天，全国各地都会组织各种宪法宣传和教育的活动。这些举措有助于提高社会各界的宪法观念和宪法意识，促进“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”主动地以宪法为活动准则，在宪法范围内活动，保证宪法的实施，维护宪法权威。这是我国宪法实施的一种政治保障。然而，中国社会整体尚未完全接受依宪治国的价值理念，社会各界对宪法的认同仍然有待提高。许多国家机关工作人员并未能深刻认识宪法这一根本大法的主要功能在于限制权力和保障权利。因此通过各种方式共同促进宪法认同有重要意义。但必须承认的是，宪法认同不可能仅仅依靠宣传教育，最为重要的其实是通过专门法律机构来保障宪法的实施。参见前引 ，翟国强文。