农村宅基地供给侧结构性改革研究

(惠民县国土资源局 山东 滨州 251700)

前言

改革开放四十年来，中国经济持续高速增长，城镇建设用地愈发紧张，而农村宅基地冗余和浪费现象严重，造成强烈的土地供需矛盾。供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。“新形势下深化农村改革，主线是处理好农民和土地的关系。”供给侧改革必须注重传统的土地要素改革，土地改革对于经济整体效率的影响显而易见。[1]2016年中央一号文件是继中央财经领导小组会议之后，率先将供给侧结构性改革用于解决当前“三农”难题的重要实践形式和有效途径。[2]2018年中央一号文件首次明确宅基地所有权、资格权和使用权三权分置，意味着农民可通过宅基地对外出租、与人合作开发等增加收入。[3]宅基地“三权分置”是促进我国土地供给侧改革的重大突破，此次宅基地改革，不但可以实现农村闲置宅基地的集约利用，促进新型城镇化建设，推动城乡双向流动，还有利于解决农村流动人口等社会问题。[4]农村宅基地改革作为国家供给侧改革中农村土地供给侧结构性改革的重点，有必要对农村宅基地改革中存在的问题进行新一轮的研究。

一、农村宅基地供给侧改革存在的主要问题

(一)宅基地“一户一宅”政策落实困难

农村宅基地“一户一宅”政策的核心在于保障农民的基本居住权利[5]，但现行的政策实施困难。如一些农村未批放宅基地，农民未经批准在自己承包的土地或耕地上违法建房，这种现象在我国农村普遍存在；又如农村对“一户”的界定不明确，不同的界定标准认识差异性极大。从农民的角度分析政策落实困难主要体现在农民缺乏法规意识，违规占有宅基地方面，由于农村经济相对落后，农民思想闭塞，缺乏法律法规知识，对宅基地的相关政策一无所知；子女人数众多，农户便按照户口本上的人数分配和建造宅基地，增加宅基地数量，“一户多地”的乱象丛生；农民不遵守宅基地建房用地标准，宅基地人均面积超标，严重超出“一户一宅”的合理规定。

(二)宅基地冗余、闲置、浪费问题突出

一些农村每年至少有4-8户农户申请建房，在新申请宅基地得不到批准的同时，老宅基地闲置得不到及时回收利用。农村中相当数量的年轻人进城务工，造成农村许多宅基地闲置，另有一些经济富裕的农民进城购房，农村宅基地无法正常转让，村集体经济组织也难以统计回收。宅基地的由于上一代的传承，后代没有加以利用，同时不愿意退出宅基地，常年闲置。“空心村”现象不同程度的存在，土地闲置、空置和低效利用问题突出。[6]

(三)宅基地退出和补偿存在障碍

我国《土地管理法》第65条规定了三种情形：为乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用的，可以由农村集体经济组织报原批准人民政府批准后，收回土地使用权，并予以适当补偿。[7]规定为各地政府提供了原则性指导，但宅基地收回程序和补偿标准根据各地实际情况而定，缺乏统一的标准和具体执行措施，引导农民主动退出宅基地的有效机制更是空白。宅基地退出制度的障碍和宅基地补偿标准的障碍使国土资源管理部门陷入两难的境地。

(四)政府对宅基地的管理不到位

在农村建设发展过程中，土地利用规划具有举足轻重的作用。[8]很多农村人口迁移和建设缺乏科学规划，宅基地用地结构、用地标准、空间布局缺乏合理布局，政府管理严重滞后。另外，政府对农民申请宅基地审批环节过多，审批程序复杂、周期长、通过难、行政成本高，地方国土资源管理部门管理效率低下。土地利用规划执行不到位、村镇规划不完善、不能引导发挥村民自治组织的主导作用是政府对宅基地管理不到位的具体体现。

二、农村宅基地供给侧改革研究建议和措施

(一)建立健全农村宅基地退出补偿机制

农村宅基地供给侧改革不能一蹴而就，必须坚持我国的土地基本制度，坚守土地公有制性质的原则底线。建立健全合理的退出补偿机制，一方面有利于切实保障我国土地资源利用率最大化，缓解农村宅基地冗余、闲置、浪费等问题，维护国家和农民的经济利益。另一方面为国土资源管理部门提供具体可操作的执行方法，有效管理和引导农民进行宅基地有偿退出，结合城乡建设用地增减挂钩政策，给农民发放城镇购房补贴，为新型城镇化建设提供良好的环境。

(二)加强村镇规划管理，完善宅基地分配制度

土地供给侧改革要求政府不断提高村镇科学化管理水平，为村镇制定长远的、科学的、合理的建设目标，同时制定配套的、可具体操作的、详细的规划方案。一方面，政府科学化管理土地资源，对农村宅基地的空间布局、用地结构进行合理布局、统筹安排。另一方面，进一步完善农村债宅基地分配制度，如宅基地流转制度，不动产登记制度等。始终把维护好和实现好农民土地权益作为宅基地供给侧改革的出发点和落脚点，切实保障和维护农民宅基地权益。

(三)加强土地宣传教育工作，改善农民落后思想

宅基地供给侧改革离不开政府对农民的宣传教育，进一步普及和宣传土地管理相关的法律法规，增强农民的宅基地使用和退出意识，破除封建落后的思想，配合政府开展工作，维护国家的利益。政府简化宅基地审批程序，帮助农民合法申请新的宅基地，自愿退出老宅基地，提升农民生活质量。加大财政补贴投入，切实解决农民城镇购房难题，保障农民财产权益。强化宅基地流转市场建设，促进农村公共资源的合理配置。

(四)注重发挥村民自治组织的主体作用

宅基地是农民集体所有的土地，村集体经济组织是集体土地所有权的主体，村民自治组织在宅基地改革中应当发挥主体作用。维护集体土地所有权，就要注重发挥自治组织在宅基地利用规划、宅基地分配、使用、有偿退出及日常管理中的主动性、积极性。同时，政府要加强对农村自治组织的监督与管理，对村民自治组织的相关人员进行教育和引导。在村民自治组织处理宅基地征收地退出工作方面，严禁强拆违建问题，遵循循序渐进的原则，引导农民自觉退出宅基地。