水利基本建设财务管理中如何把握《基本建设财务规则》

(肥东县水务局 安徽 合肥 231600)

2002年财政部出台《财务管理规定》，对于指导水利基本建设财务管理发挥了非常重要的作用。但自《财务管理规定》出台的14年以来，我国财政在预算管理、政府收支分类及管理、政府采购管理、财政资金绩效管理和政府会计制度等多项改革中成果显著，《财务管理规定》多项条款已不适用现实需要。因此，《规则》的出台具有重要的实践意义。作为水利财务工作者，要及时、全面掌握《规则》的新变化、新要求，对于我们今后的水利基建财务管理工作也具有重要的指导意义。

一、《规则》强化了预算管理

《规则》专门设立了第三章“预算管理”，对基本建设预算的编制、审核、批复、执行作出了明确要求。细化项目预算，实行滚动预算；列入部门预算的实行项目库管理；对发生调整的项目，调整项目财政资金预算；明确财政部门和项目主管部门的预算职责。

水利部门承担的基建项目均应纳入本级财政部门预算，而且要根据项目实施计划预测各年度资金需求，编制滚动预算。在此基础上，细化预算。因此，大大增加了基建项目的预算编制难度。

强化预算管理，同时对投资计划的下达部门也是一个考验。水利基建跨年度实施项目的投资计划一般是分批次下达，往往与实际建设进度不一致。各级资金预算也与投资计划不一致，必然导致纳入部门预算数与投资计划下达数的不一致。而对项目的各种事中考核、考评均要考核投资资金计划是否落实(或到位)，这与《规则》的要求相矛盾。同时，年度预算执行率指标，是政府对各预算单位考核的一项重要指标，这项指标的考核依据的是财政部门有关规定。而水利基建有的项目建设期往往与财政预算期间不一致，尤其是大中型项目，这样很容易造成水利部门在年度预算执行率指标上丢分。

二、《规则》强化了成本管理

《财务管理规定》中项目建设资金安排的各项支出，包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出，且对建设单位管理费用的列支范围和支付标准都有详细的说明。《规则》对支出项目相对《财务管理规定》没有变化，但未细化，而是单独出台《基本建设项目建设成本管理规定》予以明确，这样具有较强的系统性。

《规则》对成本管理明确的七种情况不得列入项目建设成本，是《规则》的一大特色，体现对过程和手续的规范性、完整性的侧重，其目的是为了确保项目建设的财务工作有序、合规、责任清晰，保障投资目标的实现。

《规则》的实施，同时也提醒我们，从成本控制的角度来看，对项目概算编制和审查、批复提出了新的要求。项目概算编制要更加科学，审查要更加严谨，尤其是项目管理费方面，防止出现概算过大，铺张浪费现象。

三、《规则》强化了绩效管理

绩效评价是目标管理的基本环节之一，是我国公共财政建设的要求，其核心是借助于投入产出分析方法，向政府和人民提供一个说得清的资金使用的效果。我国的财政改革，从“基数法预算”到“财政绩效管理”，变化最大的就是增加了绩效评价环节。通过绩效评价的机制有利于我们发现问题，找到解决途径。是实现由财政控制支出转到“用制度、规则和社会力量”来控制支出的关键措施。《规则》第十章“绩效评价”的设立，就是提现了这方面的要求和意图。

绩效预算的精准编制又对财务人员提出了更高的要求，这就要求参与预算编制各相关职能部门紧密配合，要根据项目可研等资料，对照绩效评价公用指标体系，联系项目的自身特点，建立切实可行的项目绩效预算指标体系，制订可操作的评价办法，促进项目的实施以达到预期的效果。

四、《规则》加强了结余资金管理

原《财务管理规定》中规定，“非经营性项目的结余资金，首先用于归还项目贷款。如有结余，30%作为建设单位留成收入，主要用于项目配套设施建设、职工奖励和工程质量奖，70%按投资来源比例归还投资方”。而实际中，此规定几乎没有被执行过。新《规则》第四十八条对非经营性项目结余资金处理规定，“如有结余，按照项目资金来源属于财政资金的部分，应当在项目竣工验收合格后3个月内，按照预算管理制度有关规定收回财政”。结余资金的处理是这次《规则》修订力度最大、变化最大的部分，充分体现了财政部不断加强结余资金管理的思路和理念。

这样的调整一方面体现了国家对基建财政专项资金管理的严格性和用途的专门性，另一方面也将促使建设单位不断提高预算编制的准确性和专项资金的预算执行率，从而提高财政资金使用效益和项目的投资效益。是加强和盘活财政资金管理，和加强政府对财政资金监管的重要举措。

五、《规则》明确了对未完尾工问题的规定

《规则》第三十八条规定，“项目一般不得预留尾工工程，确需预留尾工工程的，尾工工程投资不得超过批准的项目概(预)算总投资的5%”。这意味着在项目竣工验收时不允许存在尾工，如有未建、未完工的工程内容，则不能办理竣工决算和验收。尾工工程在原《财务管理规定》中并未提及，但在《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》(SL19-2014)中8处提到未完工程投资和预留费用，尤其在5.2条款中规定了工程类“大中型工程应控制在总概算的3%以内，小型工程应控制在总概算的5%以内”的比例上限。因此，由于《规则》的实施，《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》在修订新版时应该予以充分考虑。

《规则》在对尾工工程作出原则性表态的基础上，也给了一定的弹性空间，但对于条文中“确需”的情形如何确定，《规则》中没有规定，只能有待于各行业、各地区制定具体实施办法时看是否能予以明确。

五、《规则》明确了对工程价款结算的规定

《规则》第二十八条明确规定了竣工价款结算的最晚期限，即“一般应当在项目竣工验收后2个月内完成，大型项目一般不得超过3个月”。原《财务管理规定》没有相关条款，也与财政部、原建设部《建设工程价款结算暂行办法》(财建[2004]369号)的规定不一致，而按照《规则》第六十三条中“本规则施行前财政部制定的有关规定与本规则不一致的，按照本规则执行”的规定，要统一按照《规则》的新条款执行。

《规则》明确了工程价款的结算管理方面突出体现了公平公允交易原则，既规范了建设单位的付款行为，又从制度层面保障了施工单位以及农民工的合法权益，同时也能督促施工单位尽快办理工程价款结算。

六、《规则》对质量保证金规定进行了微调

《规则》第二十九条规定，“项目建设单位可以与施工单位在合同中约定按照不超过工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金，待工程交付使用缺陷责任期满后清算。资信好的施工单位可以用银行保函替代工程质量保证金。”《财务管理规定》则是“建设单位必须按工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金，待工程竣工验收一年后再清算”。

这里有三个地方进行了微调，一是比例由“必须”按5%，调整为“不超过”5%；二是期限由“工程竣工验收一年后”调整为“工程交付使用缺陷责任期满后”；三是形式由“预留工程质量保证金”调整为“资信好的施工单位可以用银行保函替代工程质量保证金”。这些微调，体现了对待建设单位与施工单位经济利益上的公允性，并结合实际赋予建设单位一定的灵活性和自主权，也是对资信好的施工单位予以支持和鼓励。

需要注意的是，根据2017年6月7日国务院常务会议精神，住建部、财政部印发了《关于印发建设工程质量保证金管理办法的通知》(建质[〔2017〕138号)，第七条“发包人应按照合同约定方式预留保证金，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的，保函金额不得高于工程价款结算总额的3%”。

结束语

总之，《规则》以基本建设项目为对象，从资金来源、预算管理、成本管理、收入管理、工程结算与决算管理，到资产交付管理、绩效评价管理和监督管理，对一个项目完整的资金运动过程都做出了规范，具有很强的完整性、系统性。是配合政府会计改革中提出的政府资产和成本核算与管理的要求，并促进政府权责发生制会计改革落地的举措，也是全面规范行政事业单位财务管理制度的重要举措。其意义在于通过改革基建财务规则，更好地体现了市场经济的契约精神，注重与市场导向相协调，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，以市场导向的要求来规范政府权力。

《规则》的实施，是基本建设领域适应我国社会主义市场经济发展趋势的必然结果，也是我国财政领域各项法规、制度改革的必然结果，必然也会促使水利基本建设领域的各项财经、财务制度的改革和完善。