新型智慧城市标准体系框架及评估指标初探

臧维明,李月芳,魏光明

(1.中国电子科技集团公司第二十九研究所，成都 610036；2.中国电子科学研究院，北京 100041)

0 引 言

我国近300个城市先后开展了智慧城市建设试点，有效改善了公共服务水平，提升了管理能力，促进了城市经济发展。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的不断深入，以及人们对生活质量需求的不断提高，城市发展被赋予了新的内涵和新的要求，这不仅推动了传统意义上的智慧城市向新型智慧城市演进，更为新型智慧城市建设带来了前所未有的发展机遇。

新型智慧城市是智慧城市发展的新阶段，包括无处不在的惠民服务、透明高效的在线政府、精细精准的城市治理、融合创新的信息经济、自主可控的安全体系等五大要素。与智慧城市相比，新型智慧城市更加注重技术和体制机制双轮驱动、更加注重城市运营体系建设、更加注重城市的安全可控。

要建设好新型智慧城市必须标准先行。在建设过程中，一定要在建设需求基础上，充分理解新型智慧城市的内涵、外延及建设目的后，认真做好顶层设计和规划，运用相应的技术和管理标准做指导，运用评价指标体系进行评测并实现不断改进和完善。

1 智慧城市标准现状

1.1 国内智慧城市标准工作现状

目前在全国还未有统一的智慧城市标准体系供借鉴参考。已从国家层面初步建立了国标委、网信办和发改委牵头，住建部、交通部、工信部、公安部、科技部等多部门配合的统筹工作机制，从标准体系制定、评价指标体系建立及基础性共用性标准制定等方面开展了大量的顶层设计工作，并取得阶段性成果。

2015年10月，国家标准化管理委员会下达了《智慧城市 评价模型及基础评价指标体系 第1部分：总体框架》、《智慧城市 评价模型及基础评价指标体系 第2部分：分项评价指标制定总体要求》、《智慧城市 城市运营中心》、《智慧城市 跨系统交互》(含第1部分总体框架、第2部分技术要求及测试规范及第3部分接口协议及测试规范)、《智慧城市 数据融合》(含第3部分数据采集规范和第4部分：开放共享要求》、《智慧城市 智慧医疗》及《智慧城市 时空信息基础设施》等23项国家标准制定任务。1

2016年12月国家标准委批准发布《新型智慧城市评价指标》国家标准，其中包括客观指标、主观指标和自选指标。该标准的制定遵循“以人为本、惠民便民、绩效导向、客观量化”的原则，由发展改革委、中央网信办、国家标准委等25个部委组成的新型智慧城市建设部际协调工作组共同完成，包括惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施、信息资源、网络安全、改革创新以及市民体验等8个一级评价指标，是目前我国开展智慧城市评价工作的主要依据。

同时，我国积极参与国际标准的制定，2015年提出了国际标准提案《智慧城市ICT参考框架》和《智慧城市ICT评价指标》，其中《智慧城市ICT参考框架》分为三个部分：《第1部分：业务框架》、《第2部分：知识管理框架》和《第3部分：技术框架》[1]。

但是还存在以下不足：标准体系目前仅划分至二级分类，标准明细表(含选用的现有标准和需要补充制定的缺项标准)尚未形成，缺乏操作性，难以指导各领域各地区智慧城市建设；重点标准制定和跨域统筹工作基本上停留在术语、参考模型等宏观标准上，尚未涉及各业务领域之间存在交叉和冲突等深层次问题；评价指标体系的许多分项指标还需要深化细化，并确保整个评价指标体系在全国各地区各行业的范围内形成广泛的共识，以便于实现智慧城市评估结果具有足够的权威性和认可度。

1.2 国外智慧城市标准发展现状

国际上纽约、伦敦、巴黎、东京、首尔等城市相继提出智慧城市战略举措，国际标准化组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)、国际电信联盟(ITU)、英国标准研究院(BSI)、美国国家标准技术研究院(ANSI)等组织已从不同层次启动了智慧城市标准化工作。

2013年11月，国际标准化组织/国际电工委员会第1联合技术委员会(ISO/IEC JTC1)成立“智慧城市研究组”，中国、美国、法国、韩国、日本、加拿大、荷兰、德国、英国、新加坡均积极参加研究组工作。

我国于2013年5月向JTC 1规划特别工作组提交了《JTC 1在智慧城市领域潜在工作建议》，提出建议JTC 1成立智慧城市研究组，综合研究和整体规划信息技术领域的智慧城市国际标准工作。6月，JTC 1规划特别工作组会议中对中国提案表示大力支持，并提出由我国专家袁媛代表JTC 1规划特别工作组在11月JTC 1全会中做智慧城市报告。9月，我国正式向JTC 1提交了发起成立智慧城市研究组及拟承担秘书处和召集人的提案。22015年10月JTC1正式成立智慧城市标准工作组，并确定由我国专家担任召集人和秘书。智慧城市工作组的成立及召集人、秘书的任命标志着我国在智慧城市领域标准协调推进工作得到国际主要国家的高度认可，体现了我国在智慧城市国际标准化领域的话语实力不断加强，对于我国继续引领该领域国际标准化工作，促进国际国内资源协同推进具有积极意义。

2016年3月，由中国提出的两项国际标准《智慧城市ICT参考框架》和《智慧城市ICT指标》获得ISO/IEC JTC 1投票通过，批准正式立项。

2 新型智慧城市标准体系框架

目前在全国已经形成了一股智慧城市建设的热潮，各行业部门、研究机构、地方政府都在推进相关研究和实践，并提出了智慧城市解决方案。为了统一和协调各地的智慧城市建设，使得各部门的智慧城市专项应用之间可以实现互联互通、信息共享、业务协同、安全保密，需要一套统一的标准体系作为指导和借鉴。

2.1 标准体系存在问题和解决思路

目前在全国还未有统一的智慧城市标准体系供借鉴参考。前期一些行业领域陆续制定了系列智慧城市标准体系和框架，更多突出了行业特点，比如更多注重于建筑、家居，或注重于交通、通信等。为了更好贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以及更好反应国家治理体系和治理能力现代化要求，需要进一步补充完善现有智慧城市标准体系。

在此我们提出新型智慧城市的标准体系架构应由三个维度组成，包括系统技术维度、体制机制维度、评价指标维度，具体组成如图1所示。

与传统智慧城市标准框架相比，增加了体制机制标准维度，主要对应新型智慧城市顶层规划中技术和机制改革“双轮驱动”的理念，包含改革推进、模式创新、政策法规、人才保障、信息共融共享等内容。突出体现新型智慧城市建设不仅仅是技术的使用、创新，还应综合考虑管理、投融资模式及相关体制机制改革因素，才能保证整体进程的顺利推进[3-5]。

在系统技术标准维度更加侧重新一代信息通信技术在新型智慧城市建设中的核心地位，特别是新型泛在物联网感知技术、大数据技术等的充分利用；在建设成效维主要体现新型智慧城市建设的目标，即是城市治理体系和治理能力现代化、便捷为民服务、创新经济发展、绿色低碳集约等。

2.2 标准体系参考模型

新型智慧城市建设以提升城市治理和服务水平为目标，以为人民服务为核心，以推动新一代信息技术与城市治理和公共服务深度融合为途径。

新型智慧城市建设注重顶层设计，处理好基础支撑建设和应用体系建设的关系，基础支撑建设是前提，应用体系建设是核心。其中，基础支撑建设方面，贯彻“六个一”建设理念，即构建一个开放的体系架构、构建共性基础“一张网”、建立一个通用功能平台、建立一个数据体系、建立一个高效的城市运行中心、建立一套统一的标准体系；应用体系建设方面，以数据为支撑，加强各种数据的采集、融合、共享和利用，实现治理更现代、运行更智慧、发展更安全、人民更幸福。[2]

从技术角度看，智慧城市包括六个层面，一是社会基础设施层，是信息中心机房、信息亭等与智慧城市建设相关的配套硬件设施；二是信息感知层，通过透彻感知全方位地获取城市系统数据；三是网络通信层，通过广泛互联将孤立的数据关联起来、把数据变成信息；四是数据(资源)层，为各种信息资源(包括数据、信息、软件、服务)提供安全可靠的存储；五是服务支撑层，提供地理空间信息、时间基准、基础数据服务等共用应用支撑和服务接口，以减少重复开发建设，提高信息共享和资源重用水平；六是应用层，把知识与信息技术融合起来应用到各行各业形成智慧。[3]

智慧城市的技术参考模型(TRM)见图2：

智慧城市建设是不断发展、完善、提升的“过程”，从城市综合治理与运行的信息流程视角分析，智慧城市应具备全面感知、联通整合、共享创新、协同运作等四大能力和功能特征，基本对应智慧城市OODA逻辑循环的各个环节。犹如智慧生命体中的“感觉器官、神经网络和大脑”一样，智慧城市的透彻感知(Observe)、融合处理(Orient)和智能决策(Decide)部分是城市“生命体”最重要的组成部分，是智慧城市的“智慧”之所在。经过对各类信息的全面、泛在感知，对信息的互联互通与高效传输，数据融合与大数据分析，可以支撑政府各部门的智能决策与规划；在此基础上，经过政府各相关职能部门的流程再造、流程优化、管理调整、智慧化改造等，可以最终实现城市的政务、民生、产业经济、安全等智慧化运行。从而构建起城市发展的智慧环境，并在此基础上不断进行科技和业务的创新，形成一种城市发展新模式，使城市生活更便捷、产业发展更灵活、社会管理更高效、公共服务更优质。

图2 智慧城市技术参考模型

图3 新型智慧城市综合治理与运行的信息流程OODA模型

2.3 新型智慧城市标准体系框架

新型智慧城市标准体系框架包括总体标准、基础设施标准、建设与宜居标准、管理与服务标准、产业与经济标准、运维与保障标准等6大类，如图4所示。

图4 新型智慧城市标准体系框架

3 新型智慧城市评估指标体系

新型智慧城市评估指标体系注重体现新型智慧城市的概念内涵和特征，重点关注新一代信息通信技术在城市中的广泛应用和效能提升，主要评价城市建设、服务、运行和管理等各方面的智慧化程度，以智慧化指数度量新型智慧城市建设所处的发展阶段，明晰分级分类城市的建设方向和重点，以评促建、以评促改、标杆引领，引导新型智慧城市向好的方向建设和发展。

3.1 评价指标体系存在问题和解决思路

前期国内外已对智慧城市评估指标体系进行了大量的研究和探索，积累了宝贵经验，其评估方法对全国智慧城市建设的健康发展具有重要借鉴意义。

但因目前业界对智慧城市概念和内涵的定义还不够清晰、明确，并且现有的智慧城市评估方法往往更多反应了行业特色；此外，现有的智慧城市评估方法在设计评估指标时与城市自身功能定位和发展需求的结合还不够紧密，需要进一步完善。

因此在设计新型智慧城市评估指标体系时应注重体现新时期国家对城市发展和建设的要求，重点关注新一代信息技术在城市各领域和跨领域中的广泛应用和效能提升，同时评估时应综合考虑各个城市的发展特色和发展阶段。

在设计新型智慧城市评估指标体系时应按照城市规模、发展阶段、自身定位、功能特色等进行分级分类，评估指标应具有易获取、可量化、代表性强、来源可靠等要求。

新型智慧城市评估指标体系应包含机制突破、信息基础设施建设、市政基础设施智能化、网络空间安全、惠民服务、在线政府、城市治理、信息经济等8类一级评估指标。6

3.2 新型智慧城市评估指标体系框架

新型智慧城市评估指标体系由通用类指标和特色类指标组成，总体框架如图5所示。其中，一级指标8个，包含机制突破、信息基础设施建设、市政基础设施智能化、网络空间安全、惠民服务、在线政府、城市治理7个通用类指标，信息经济1个特色类指标；二级指标共32个

3.3 城市分级分类方法

3.3.1 分级方法

按照城市的人口、经济、占地等综合规模情况和区域重要性，计算每个城市的城市分级指数A，根据A所处的区间范围，将城市分为4级，即：

一级城市：定位于国际大都市，拥有雄厚的经济基础和庞大的中产阶层人群，在国际中具有较高的政治地位、科技实力和教育资源等，对国家发展具有重要影响力。

图5 新型智慧城市评估指标体系总体框架

二级城市：定位于综合性区域中心城市，对周边城市具有很强的辐射带动作用，主要包括省会、计划单列或有重要战略定位的城市。

三级城市：定位于综合发展一般的城市，有一定的经济基础，商业活跃度相对较强。

四级城市：定位于充分发挥资源禀赋优势的特色小镇，经济条件一般、拥有一定的居民消费能力。

3.3.2 分类方法

结合城市的功能定位、发展趋势和现阶段经济发展的重点，我们选取采矿业、制造业、建筑业3类第二产业，交通运输业、信息传输计算机服务和软件业、批发和零售业、住宿餐饮业、金融业、房地产业、旅游业、租赁和商务服务业、文化体育娱乐业9类第三产业作为城市经济分类的特色要素。

3.4 分级分类新型智慧城市评估方法

3.4.1 确定不同级别、类别城市的评估指标

对于7个通用一级指标，根据所属三级评价指标的重要程度和难易程度，将三级指标划分为4类，即只有一级城市需要评价的、一级和二级城市需要评价的、一级二级三级城市需要评价的、四级城市都需要评价的。那么，相当于为每个级别的城市制定了个性化的通用类评价指标。

对于1个特色一级指标，其评价时的特色行业与城市分类的类别对应，不同特色类别的城市评价时所选取的行业各不相同。

那么，对于每一级别、类别的城市，都有一套特定的评价指标去评价。

3.4.2 计算城市的智慧化指数

根据城市的分级分类结果，选取对应级别、类别的通用类指标和特色类指标，对城市进行综合测评。则城市的智慧化指数S的计算公式为：

其中，Sk为第k个一级指标，ck为Sk的权重。

3.4.3 划分城市的智慧度

根据城市的智慧化指数，将城市的智慧度划分为3层，对应起步级、快速发展级和成熟级3个不同的发展阶段，如表2所示。

表2 智慧度划分

4 标准后续发展建议

4.1 不断优化完善新型智慧城市标准体系

认真贯彻落实国家“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以持续提高国家治理体系和治理能力现代化为目标，根据大数据、云计算、物联网、虚拟现实、人工智能等信息技术的发展和我国智慧城市评价试点建设的经验，从标准体系框架结构的合理性、完整性等方面进一步优化细化，为指导新型智慧城市相关标准的制定提供依据。

4.2 建立反映新型智慧城市特点的评估方法

按照分级分类评价的总体思路，在现有国家标准《智慧城市 评价模型及基础评价指标体系 第1部分：总体框架》、《智慧城市 评价模型及基础评价指标体系 第2部分：分项评价指标制定总体要求》的基础上，不断丰富城市的智慧化指数，从惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施、信息资源、网络安全、改革创新以及市民体验等方面建立能够反映新型智慧城市特点的细化评价指标，并制定配套的系列标准，提高新型智慧城市评价标准的系统性和可操作性。

4.3 强化新型智慧城市标准的咨询和评估机制

为适应我国城镇化建设需要，应通过互联网、智慧城市标准化论坛等多种方式，加强智慧城市标准体系、智慧城市基础标准及评价体系的宣贯和咨询服务，以便于为更多的城市和城镇(特别是中西部欠发达地区)提升城市管理水平和人民的幸福指数创造条件，同时建立和完善配套的智慧城市评估机制，有效度量智慧城市建设取得的成效。

4.4 树立标准体系引领地位，加强标准实施监督

在新型智慧城市建设过程中要树立标准体系的引领地位，并加强标准实施监督，发挥标准体系在新型智慧城市建设过程中的指导、规范和约束作用。

4.5 构建标准信息服务平台

以“互联网+”的思路构建国际一流的标准技术服务平台和机构；

吸引企业、社会团体、产业联盟等社会力量参与标准体系的建设，开放、创新地构建标准体系；

在全国乃至世界范围内在新型智慧城市建设、标准体系建设等方面开展方案制定、建设实施、服务咨询等业务。

4.6 结合“一带一路”建设推进新型智慧城市标准走向世界

在现有智慧城市国际标准化工作成果的的基础

上，充分发挥我国在“一带一路”建设国际合作中的引领作用，把我国在新型智慧城市建设中取得的标准化成果与“一带一路”沿线国家共享共用，推进由我国主导制定的新型智慧城市国际标准在世界范围内获取广泛认可，带动我国的信息基础设施、电力、能源、交通等相关产业走向世界。

[1] 杨磊，刘丽棠等. 智慧城市ICT 参考框架与评价指标研究[J]；信息技术与标准化，2016,8:63-67.

[2] 中国电科主题演讲《携手共建新型智慧城市美好未来》，乌镇互联网大会“数字中国论坛”，2015年12月17日.

[3] 郭理桥. 中国智慧城市标准体系研究；中国建筑工业出版社，2013年第一版。

[4] 王爱华，陈才等. 智慧城市—构筑于信息高地上的城市智慧发展之道；电子工业出版社，2014年第一版。

[5] 万碧玉等. 智慧城市基础设施标准技术报告；中国建筑工业出版社，2015年第一版.

[6] http://www.sac.gov.cn(国家标准化委员会)