探索中国式小微金融发展之路的尝试——关于温州金改中小微金融实践的调查①

赵英军

(浙江工商大学 经济学院，浙江 杭州 310018)

①本文基于浙江省委党校2017年第三期领导干部进修一班三组的调研报告写成，由赵英军执笔。在调研中，温州市金融办、中国人民银行温州支行、温州市银监局等给予支持，在此表示感谢!本文不代表这些调研对象的观点。

2012年3月，国务院批准设立温州金融综合改革试验区，这是以地级市为基础进行的一次国家层面的改革，是探索具有中国特色地方性金融服务体系的一次重大尝试。改革的长远目标是探索解决“两多两难*“两多两难”：民间资金多、投资难，中小企业多、融资难。”问题，构建适合地方经济发展的“四大体系”*“四大体系”：金融组织、产品和服务、资本市场和地方金融监管。的基本框架，形成适合我国国情的可复制和可推广的经验。改革的近期目标是解决温州2011年爆发的区域性金融危机(此次危机是典型的债务危机，由过度担保造成资金链断裂形成)。这些改革目标体现在当初具体拟定的12项任务(简称“金改十二条”)上。本文基于对温州金融改革实践的调查后形成，主要想总结该项改革在探索小微金融发展方面所具有的先行意义。

一、 文献综述

小微金融的核心是小微企业如何获得金融支持。改革开放后，与许多国家一样，我国中小企业的发展也面临如何获得有效融资的难题。理论上对此已经有许多层面和多视角的论述，许多国家也进行过多样化的试点。理论上对这一问题的关注可追溯至20世纪30年代的贝利与米恩斯所提出的公司治理理论，之后该理论研究沿着两条路径进行。一种思路是从企业自身特征来研究，如企业(公司)的资本结构、规模与存续时间(Petersen和Rajan，1994)[1]、所属行业(Abor，2007)[2]等因素怎样影响企业融资；另一种思路是从企业与金融机构的关系来研究。如从金融结构理论进行的研究表明，一个经济体的金融结构(戈德史密斯，1969)[3]、金融深化水平(麦金农，1972[4]；肖，1972[5])、信贷技术(Bergen和Udell，2006)[6]等影响着企业的融资规模，甚至影响一个国家的经济发展水平；信息不对称理论特别是信贷配给理论(Stiglitz和Weiss，1981)[7]提出后，对该问题的认识开启了全新视角，对小微企业而言，因为面对逆向选择和道德风险约束存在明显的劣势，所以这类企业融资难也获得了较有说服力的原因解释。

在信息不对称理论背景下，专门针对小微企业形成了许多新理论，其中银行结构理论、关系型融资或关系型信贷理论、信贷技术理论等较为典型。在探索金融机构与企业融资关系理论中，认为小银行服务小微企业、大银行服务大企业的观点一直很有市场，国外近年的文献如Berger和Udell(2002)[8]，国内学者如林毅夫和李永军(2001)[9]、林毅夫和孙希芳(2008)[10]等，都支持这一观点。面对信息不对称，银企之间如果建立了长期信贷关系将有助于缓解这一困境，所以关系型信贷理论认为，银企间信贷关系建立的时间长短对企业获得信贷融资有较大影响，如Petersen和Rajan(1994)[11]，Behr等(2011)[12]，尹志超等(2015)[13]。此外，Bergen和Udell(2006)[6]等人认为，银行间信贷技术(指信用评分、关系信贷等交易技术)的进步也对小企业获得融资有较大影响。

当然，小微企业的融资也要受到法律、制度、政府政策等因素的影响，特别是对于转型国家来说。Haselmann 和Wachtel(2010)[14]对20个转轨经济体考察后发现，法规健全国家，银行是愿意给中小微企业发放贷款的，而法规不健全者，则倾向于给大企业贷款。

温州金融改革实施后，小微金融无疑是改革的重中之重。小微金融除了小微企业如何获得金融服务外，还有在这一过程中，民间金融机构如何获得发展的问题。对温州金融改革的研究，这两个方面很多时候被结合在一起。中国人民银行杭州支行课题组就如何评估温州金融改革成效建立了一套评估指标体系(课题组，2015)[15]，金融结构、融资环境、金融服务、民间资本的投资领域是其中的核心内容。此外，也有研究从金融组织、法规体系的不同视角分析温州金融改革的影响，如陈宇峰和叶志鹏(2015)[16]，易元芝(2015)[17]，蔡一军(2017)[18]等等。

二、 温州发展小微金融的主要实践

(一) 立足温州实际，以民间“小”金融规范化和公开化为改革突破点

改革开放后，温州因民营经济快速发展，形成了闻名中外的“温州模式”，积累起丰厚的民间资本。据不完全统计，2011年温州民间资本规模已经超过6000亿元，参与民间借贷的就超过1100多亿。2011年温州金融风波爆发之前，温州的金融体系呈典型的二元结构，正规金融系统和民间金融系统两套体系并行，各自成长，有效支撑了这一时期温州实体经济的运行和发展。在一定意义上可以说，正是民间金融成就了温州产业的成长和经济模式的形成。同时，民间金融运行也形成了资金高利率——资金高流入——企业高盈利的良性循环，温州金融环境良好，2011年6月底，温州地区银行业金融机构不良率仅仅为0.37%，为全国地级市最低。

2011年的金融风波重创温州民间金融，1100多亿民间借贷骤然停摆，流动性减少，通过民间、企业之间、企业与银行之间的传染，全市“坏账”额高达1600多亿元，银行贷款不良率从0.37%飙升至4.68%，列为次级风险的关注类贷款比重高达6.61%。*温州金融改革五周年：修复“温州信用”溢出“金改红利”2017年04月20日08 ∶31新华网。有鉴于此，温州金改的首个任务和主攻目标之一就是引导好民间金融，趋利避害，继续发挥其积极作用的同时，避免其无序运行带来的风险。

1.引导民间金融由暗到明，逐步实现规范化和公开化。为了引导原来处在地下状态的民间金融活动公开规范运行，2012年4月26日，温州在全国首创新型的民资交易平台——“民间借贷服务中心”，截至2017年9月，全市设立民间借贷服务中心7家。这些机构的作用是为民间借贷提供信息登记、信息咨询、信息公布、民间融资见证等服务，并受地方金融管理部门委托承担了《温州融资管理条例》中规定的民间借贷备案职能。截止到2017年9月，全市共备案民间借贷51000笔，总金额490多亿元，其中单笔300万以下自愿备案34842笔，占总笔数的67.62%。

2.加强地方立法，规范民间融资。为从制度上规范民间借贷活动，2014年3月，全国首个地方性金融法规《温州市民间融资管理条例》(以下简称“《条例》”)颁布，为民间借贷规范化、公开化、法制化奠定了法制基础。《条例》规定了民间借贷的“备案制”，单笔借款金额300万以上、或累计借款总额1000万以上、或向30人以上特定对象借款的，借款人要到民间借贷服务中心等机构登记备案。

3.推出“温州指数”，成为民间融资利率的指示器和风向标。民间借贷，由于信息不透明，借贷双方容易被误导，造成市场价格扭曲，同时造成市场运行波动剧烈。为此，温州市推出了真实反映市场行情的民间借贷综合利率认定体系，即“温州指数”，每日定时向社会发布，引导市场利率走势，消除扭曲利率乱象。目前，“温州指数”已与全国46个城市联合编制发布，并与汤森路透、中证指数等第三方机构合作，在国际、国内产生了一定的影响力，成为观察中国基层资金供求的重要指标。

(二) 制度创新，助力解决中小企业融资中的信息不对称问题

以民间借贷为主的小微金融活动，信息不对称问题的影响最为突出。特别是温州原有的以血缘关系、熟人关系、口头约定为特征的传统体系被2011年金融风波冲跨之后，如何消除信息不对称问题成了恢复信心的关键。为解决这一难题，温州市建立起政府主导的中小企业融资保障机制，即“信用保证基金+小额贷款保证保险+应急转贷金”的政府增信机制。信用保证基金是由政府主导和出资的非营利社会组织，为符合政策导向的初创期小微企业融资提供政策性信用担保。到2017年8月，信保基金累计承保近1000户，承保金额18.30亿元。

由温州市政府与银行、保险机构共同创建的“小额贷款保证保险”是一种由政府、银行和保险公司共同承担风险、助力小额贷款的一种机制，实行政府推动、市场化运作，主要服务四类对象：贷款300万元以下政府鼓励发展的小微企业；50万元以下个体工商户；50万元以下城乡创业者；30万元以下农业种养大户。贷款逾期损失由银行与保险机构各承担30%与70%，政府对于保险机构损失一定比例的风险补偿。到2017年9月，共支持贷款11000笔，贷款金额26亿元，并实现了保本盈利。

设立“应急转贷金”，弥补金融风波冲击导致的流动性不足。到2017年8月，应急转贷资金已经累计转贷7800多笔，转贷资金达710多亿元。应急转贷资金缓解了一批企业资金紧张问题，有效防止了企业间风险蔓延引发的连锁反应。

(三) 引导民间资本合理流动

引导温州雄厚的民间资本合理流动显然是金改须关注的重点之一。金改以来，温州在这方面做了许多有益的探索：

1.引导民间资本通过股权、债权参与金融业发展。目前，超过400亿元的温州民间资本进入金融领域，如全国首批民营银行试点的浙江民商银行吸引民资20亿元，温州银行引进民资战略投资者超过30亿元，9家农村合作银行股改吸引民资48.5亿元。

2.探索发行地方债券等直接融资形式。市政债券是应用广泛的基础设施融资方式，由于期限较长，可作为居民长期资产配置的重要金融工具。温州依据“地方发、地方用、地方还”的设计理念，发行了三期“幸福股份”和一期“蓝海股份”，累计从民间为市政铁路等项目分别募集资金43亿元和36亿元。

3.首创发行小额贷款公司优先股和定向债。如推动19家企业发行登记定向债5亿元；4家民间资本管理公司完成18期14.65亿定向集合资金的募集登记等。

(四) 创新金融产品，更好服务实体经济

针对成长好、产品有市场的中小企业面临的融资难、担保难、融资贵等问题，温州市建立起政府主导的中小企业融资保障机制，在推动实体企业转型升级的同时实现企业和银行的双赢。

1.创新金融产品，扩大小微贷款规模。温州在全省率先开展小微企业流动资金还款方式创新试点，推出了分段式、增信式、循环式、年审制等四大类96种创新，到2017年6月，已累计发放贷款3100亿元。如推出了动产、仓单等多类型抵押贷款业务。此外，鹿城等三家农商银行率先开展了信贷资产流转以及资产证券化试点；瓯海等三家农商银行发行小微企业专项贷款金融债和三农专项债等。保险机构也发挥助企促贷功能，如建筑工程施工合同和信用保险和保险保证保险二合一的助贷模式等都是首创。

2.扩大普惠金融的覆盖面，支持区域实体经济发展。为深化金融惠民工程，提高民众对金融服务的获得感，温州市出台实施了“普惠金融工程三年行动计划”。

(1)发展农村资金互助组织。建立生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村资金互助组织。到2017年8月，62家资金互助会已累计发放贷款近25亿元，投放对象主要是无抵押物的专业合作社社员或村民，有效拓宽了三农融资渠道，缓解了资金压力，满足了农民对资金“小、散、频、紧”的需求，从真正意义上解决农村金融服务“最后一公里”。

(2)进行农民资产受托代管融资试点。支持辖区范围内农民合作机构和地方政府合作，开展农民资产受托贷款融资试点，允许农户用自有的动产、不动产及其他经济权益作为抵押物，采用书面承诺方式向贷款类金融机构申请贷款，将农村可变现资产尽可能利用起来，有效盘活了农村资产，到2017年8月累计贷款近23亿元。乐清和瑞安成为全国首批农民住房财产权抵押试点城市，农房抵押贷款余额近110亿元。

(3)大力推动小微信用贷款业务。由于小微企业和农户资产规模有限，信用贷款仍是助力小微企业和农户发展的重要手段。温州市各级机构指导辖区内部分金融机构引进微贷技术，推动信用贷款工作。温州经信委引导广大银行为小微企业量身定制信贷产品，支持成长型、科技型、创新型企业；强化小微园入园企业的信贷支持。温州各级农商银行和浙江民商银行，针对小额贷款创立了许多新颖的贷款方式，如温州民商银行推出的一带一群、一带一圈、一带一链批量营销模式，温州农商银行推出的个私贷款的“三有三无”、小微企业的“十准十不准”微贷技术就很有特色，既缓解了小微贷款的需求，也有效防控了贷款风险。

(五) 完善“小金融”的服务体系

1.壮大服务小微金融的金融机构。金融改革以来，温州市新增各类正规金融机构超过40家，新增社区银行53家，小微企业专营机构42家。温州民商银行于2015年3月正式营业，成为全国首批民营银行试点。温州银行成为全国支持中小企业发展的十佳商业银行，资产规模超过2000亿元，完成8家农村合作银行股份制改造，成立了8家村镇银行。

2.鼓励发展各类中小微金融组织。创立具有地方特色的民间资本管理公司10家，新增小额贷款公司19家，总数达到45家。第三方支付机构和商业保理机构实现零的突破。瑞安市兴民保险互助社是国家级农村保险互助社。截至2017年4月，全市共有2200余家地方民间融资法人组织，其中正常营业并且纳入监管的有800多家。

(六) 重建信用环境和市场秩序，探索地方金融监管新途径

2011年金融风波的发生，充分暴露了民间金融因为信息不对称造成的风险性和脆弱性。为了保证民间小微金融活动有序发展，温州在加强信息公开、强化金融监管、塑造良好的金融环境方面也做了如下大量工作：

1.帮扶与处置不良贷款并举。温州局部金融危机发生后，温州各级部门根据具体情况对企业进行帮扶，推出多项还款方式，同时加大不良贷款的处置力度。经过几年努力，到2017年8月，温州市不良贷款率下降到了2.36%。

2.强化监管。温州颁布了全国首部地方性金融法规《温州市民间融资管理条例》，并在此基础上出台了一系列法规；率先成立了地方金融监管机构，并建立起了一套“中央+地方”“行政+司法”的联动监管架构；引导成立了许多小微金融的行业协会等自律组织。初步实现了金融领域监管的全覆盖。

3.完善社会信用信息共享机制。温州市初步形成了政府机关、事业单位、社会组织、企业法人、自然人五位一体的信用大数据平台，建立起了信用信息共享机制，共归集全市60多个信息源单位的360类信用信息，为全市1.2万家非企业法人、26.9万家企业、50.6万家个体商户和821.7万个自然人建立起信用档案。温州成立了全国首个地级市人民银行征信中心。通过不断努力，2016年度温州综合信用指数在全国259个地级市排第三名。

三、 存在的问题与不足

温州金改之后，在处理局部金融危机的同时，体制机制创新有所突破，但是传统金融机构尤其是大型银行对中小企业的金融服务仍然热情不够。金融危机后，信贷投放结构偏向于政府项目贷款和个人购房贷款，民营企业和制造业贷款反而减少。2017年8月末，温州市制造业贷款2166亿元，比年初减少57亿元，而房地产业贷款比年初增长243亿元，达到1796亿元。在信贷投入量回升的背景下，实体经济所得到的融资规模反而减少。*2012年末，温州市制造业贷款为2568亿元，到了2016年末减少到1604亿，减少近1000亿，幅度达到37.5%。但是据调查，当时的制造业贷款真正投向制造业的并没有那么多，而是绕道进入其他炒作背景的相关行业。而现在的制造业贷款则是较为真实的投入金额。

1.利用资本市场和其他融资手段所获得的融资支持增长不大。2017年以来，温州市对接多层次资本市场，加大企业上市推进力度，但上市公司数量不足，截至目前温州市上市公司仅仅23家；2017年1-7月份，全市新增直接融资仅仅为199.3亿元。

2.支持小微企业发展的融资性担保公司数量和规模也都有限。2017年7月末，全市有9家政策性担保机构，注册资本3.06亿元，小微企业信保基金到位资金3.13亿元，融资担保在保责任余额10.22亿元，只占全市小微企业贷款余额的0.5%。

3.地方金融监管协调机制没有完全形成。地方金融监管仍然存在着边界不清、职能定位不明、协同作用发挥不足的问题，存在监管交叉和盲区，风险隐患仍然较多。比如，根据法律规定，地方金融管理部门没有对地方金融组织的账户查询权力，导致不能及时掌握地方金融组织违法行为的关键载体和证据，从而难以进行有效监督和风险防范。2014年《条例》颁布后，民间融资领域犯罪反而出现上升就是证明。

4.改革受到体制机制约束。温州金融改革一直秉持“先行先试，大胆探索”的理念，积极推进底层创新，勇于试错，部分改革初见成效。但在深化改革中，温州的许多探索明显受到目前体制机制以及相关法规制度的限制，无法体现改革试验先行先试的初衷，某些创新也没有达到先行先试的效果。比如，支持引导优质的小额贷款公司改制成为村镇银行、个人境外直投等就较难实施；农房抵押贷款试点也有多家国有银行不支持；国有担保公司“国保民”的担保业务难以开展，信保基金业务发展迟缓。全国首批民营银行试点的温州民商银行，受制于银监会一行一店的要求，无法体现服务小微和三农的市场定位，业务开展缓慢。

5.传统的金融机构服务小微金融的意识不强。实施金改之后，成效主要体现在民间金融的发展与创新上。国有金融参与金融改革的创新力度明显不够。金融机构信贷投放总量偏少，信贷结构不合理，比如2015年以后，信贷投放结构偏向于政府项目贷款和个人购房贷款，民营企业和制造业贷款净减少。金融风波之后，各银行机构对温州的信贷总体偏紧，并收回了一些审批权限，银行业务发展更趋保守，信贷方式创新缺乏，逐步回归信贷重抵押的传统经营模式。

四、 进一步深化温州金融改革强化小微金融的思路与建议

(一) 深化改革，聚焦重点和主线

深化温州金融改革，要从初期强调综合性转向聚焦重点领域。2017年全国金融工作会议上，习近平总书记强调了金融行业服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，下一步温州的金融改革要聚焦于形成推动实体经济发展的支撑体系来展开工作。结合温州实际，要着力建立健全中小企业金融服务长效机制，弥补现有金融体系中的短板，做好满足小微企业融资、居民消费与财富管理等领域的工作。同时还要服务于利用金融手段促进温州产业结构调整与优化布局的供给侧结构调整的目标。

(二) 优化对小微企业的金融服务

健全政府及政府主导的增信长效机制，扩大信保基金业务范围和规模，设计适合当地经济特色和产业升级的专项信贷产品，如针对科技发展、创新创业、文化创意等的金融产品。提高小额信贷保证保险试点覆盖面，支持发展地方特色的政策性农险产品，推进农房抵押贷款试点范围，探索推广农民资产授权代管融资的应用等。

(三) 培育地方性金融市场，提高证券化水平

深化金融改革离不开金融市场培育，为此应该大力推进资产证券化工作。一方面加快推进企业IPO工作进程；另一方面鼓励企业通过定向增资发行公司债券、私募债券、银行间融资工具等手段开展直接融资，转变融资模式；鼓励上市公司开展并购重组，以点带面。

地方性金融市场是在证券化过程中提高流动性的重要制度设计，也是创造金融类产品的重要基础。目前，温州已经建立了金融资产交易中心，计划以票据类资产证券化为存量资产流动提供便利服务。从长远来看，这一市场的容量可以大大扩展，在不断深化和扩大金融资产种类的基础上，可以为此类金融资产为标的构建更大的区域性交易市场，一方面吸引资金流入，另一方面助推当地特色金融产品的推出。

(四) 完善地方金融监管协调机制，加强对民间小微金融活动的监管

民间金融既是温州金融的最大亮点，也是风险源，加强监管不容忽视。所以，要加强《条例》的修改与完善。同时推动地方金融综合监管工作，深化对地方金融风险防控的网格化试点；要进一步确定地方金融监管机构的定位、职责、权限、监管对象等，特别要解决权限与职责不符的问题；要进一步协调好地方金融监管与中央金融监管的关系，理清边界，明确分工，减少监管交叉，杜绝监管盲区，加强协作，推动各部门监管信息共享互通，探索构建账户协查机制；建立部门间联动执法常态化机制；加大非现场监管系统的推广应用；健全风险预警指标体系；搭建地方金融综合监管平台。

(五) 进一步加强社会信用环境建设

鉴于金融风波对温州信用体系冲击的影响，要致力于建设新型的温州信用体系。要大胆探索整合政府性信息、银行征信信息与民间借贷信用信息多位一体信用系统的建设。要探索发挥征信中心温州分中心的作用。建议开展贷款保证登记制度，加强对过度授信、过度担保风险提示与监管，从根本上杜绝再次发生担保链、担保圈风险传导问题。