国家治理视角下的国税地税征管体制改革*

◆李 平 ◆杨默如

内容提要：改革开放以来，我国税收征管体制改革不断推进，体现出鲜明的渐进性特征和较强的中国特色。党的十九大以来，伴随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，国税地税征管体制改革纳入深化党和国家机构改革方案之中。文章从国税地税征管体制改革逻辑和历史的脉络出发，论述各个历史阶段的国税地税征管体制改革内容，最后指出在新的历史起点上国税地税合并的历史必然性，必将加速推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、20世纪80年代财政包干制，税务机构不断得到加强并最终从财政分设出来

党的十一届三中全会之后，围绕着如何解决中央对地方、国家对企业“管得过多、统得过死”的弊端,我国开始以“放权让利”为突破口启动财政管理体制改革。财政包干体制的实施，一方面扩大了地方政府在组织税收收入和安排财政支出方面的自主权,另一方面提升了地方政府参与经济社会事业发展的积极性和主动性,这对于改革开放初期我国国民经济的恢复与发展起到了重要作用。

伴随着财政管理体制改革和税收地位的提升，税务机构的作用得到不断重视和加强。税务机构从财政分设出来，使得税务工作变得更独立，财政收支更为分明。但在此阶段，税务机构虽然从财政独立出来，并且税务队伍越来越大，但是在当时机构设置和财政体制下，中央财政收入很大程度上依靠各级税务局，而各级税务局与地方政府和财政紧密度较高，故中央财政组织收入的主动权相对不足。当时这种中央财政呈现相对“弱势”的现象，对于我国国家发展与稳定非常不利，直接导致分税制财政体制改革的加速推进。

二、1994年分税制财政管理体制改革——国税地税机构分设

为了提高财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重，改变中央财政的被动局面，经过多年的理论研究和实践探索，并借鉴其他市场经济国家的做法，我国于1994年开始实施分税制财政管理体制改革，这是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最多、影响最为深远的一次财政体制变革。根据国务院发布的《关于实行财政分税制有关问题的通知》和《关于实行分税制财政管理体制的决定》，这次改革以明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系为宗旨。这次分税制财政管理体制改革是在我国建立社会主义市场经济体制的大背景下，突破传统的“让利、放权”改革思路,向构建中国特色社会主义市场经济下的财政运行机制迈出的关键的一步。

1994年分税制财政管理体制改革中，省以下税务部门分设国家税务局和地方税务局两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入。国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的管理体制，国家税务总局统一管理全国国税系统的机构人员编制、干部管理和经费，避免或减少了地方政府对国税税收工作的干扰，有利于保障中央政府的财政收入。地方税务局实行当地人民政府和国家税务总局双重领导、以地方人民政府领导为主的管理体制，逐步建立相对独立的地方财税工作体系。地方税务局系统在1997年以后改为实行省级地方税务局垂直管理的管理体制，根据国务院于1997年10月印发的《关于地方税务机构管理体制问题的通知》，省级以下地方税务局实行上级税务机关和同级人民政府双重领导，以上级税务机关垂直领导为主的管理体制改革。国税与地税机构分设，作为分税制财政体制改革的一项重要内容，构建了国税地税征管体制的格局，国税与地税机构各司其职，使得税务工作变得更专。

1994年分税制财政管理体制进一步理顺了中央与地方关系，实现了提高财政收入占GDP比重和提高中央财政收入占财政收入比重的基本改革目标，向着构建市场经济条件下的财政运行机制迈出了关键的一步。财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政收入比重的双提升，极大增强了财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力。在当时历史条件下，分税制财政管理体制改革及配套的国税地税机构分设发挥了应有的重要作用。

三、2000年后深化财税体制改革——国税地税合作

进入21世纪，我国深化财税体制改革，在税收收入管辖和归属方面有两个重要变化。一是2002年开始实施的所得税收入分享改革，企业所得税和个人所得税相继被变为中央与地方共享税。二是从2012年开始推行“营改增”试点改革，逐步将原本作为地方税的营业税改为中央与地方共享的增值税，收入分成改为中央与地方五五分享。这两次重要的税收变革，不仅改变了中央和地方税收收入分配关系，而且使税收征管权力由地方税务局系统转移到国家税务局系统。

与20世纪80年代第一轮分级财政体制改革、20世纪90年代中期分税制财政管理体制改革有所不同，十八届三中全会后的本轮财政改革采取的是预算改革、税制改革、财政体制改革等三者联动的快速推进方式。随着财税体制改革的深化和建立现代财政制度的新要求，在推进税收治理体系和治理能力现代化过程中，国税地税业务此消彼长、人员规模没有变化导致税收征管力量分布不够均衡、执法不够统一、办税不够便利、管理不够高效的问题逐渐凸显，深化国税地税税收征管体制改革的呼声高起，改革势在必行。但就如何改革，存在不同主张和看法。2015年12月，中办和国办联合下发《深化国税、地税征管体制改革方案》，提出合作不合并的深化改革思路。此后，部分地税部门和国税部门开始实行合署办公、统一纳税，使得税收征管更为高效，客观上也为国地税合并埋下了伏笔，创造了条件。但是，《深化国税、地税征管体制改革方案》认为，税收征管体制方面的问题，主要根源不在于机构分设，而在于管理体制和机制没有相应跟上；所以改革核心是国税地税合作，而不是合并，没有涉及国地税机构和人员的变动。

四、在新的历史起点上深化党和国家机构改革——国税地税机构合并

进入新时代，我国税收改革发展步入了一个新的历史阶段。税收已经从经济范畴和经济领域，延伸至政治、文化、社会、生态文明等各个领域，已经上升至国家治理层面，要在国家治理的高度加以重新定位。当前，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，发挥税收的基础性、支柱性、保障性作用，强化税收征管是一项十分重要的基础性工作。通过国税地税税收征管体制的改革，构建优化高效统一的税收征管体系，提升税收征管能力，也就增强了国家治理的能力。十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，强调这次党和国家机构改革更加注重优化党和国家机构设置和职能配置，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，而不是单纯的精简机构。此次机构改革打破传统大部制“行业管理”模式，转向构建更加简明高效的“功能管理”，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”。放在这样的大背景下分析，国税地税机构合并作为整个行政体制改革框架中的重要组成部分，可谓水到渠成、情理之中、顺理成章。

同时，《深化国税、地税征管体制改革方案》实施以来，虽然国税地税机构分设所产生的增加征纳成本、降低征管效率、影响公平竞争等弊端逐渐显现，但是国税地税服务高度融合、执法适度整合、信息高度聚合，也为本轮国税地税机构合并做了铺垫，打下基础。此外，在互联网、大数据和人工智能等信息技术快速发展的背景下，税收征管系统能够自动根据共享税的中央、地方比例划分为中央和地方收入，国税地税分设的必要性大大下降，国税地税机构合并已是历史必然。本次国税地税机构合并的核心是税收征管，但是，国税地税从合作到合并，从征税延伸到征收非税收入，这不是简单回归到1994年国地税分设前的状态，而是在国家治理现代化大背景下税收征管体制的一项根本性改革；不是国税地税人、财、物的简单相加，而是在优化组合中融为一体，从而使得税务变得更强。通过本轮税收征管体制改革，将构建优化高效统一的税收征管体系，进一步提升税收征管能力和效率，降低税收征纳成本，为纳税人提供更加优质、高效、便利的服务，增强纳税人的获得感；将进一步理顺中央与地方的关系、政府与市场的关系、统一税制与分级财政的关系，从而强力推进国家治理体系和治理能力现代化，最终实现有效治理国家和社会的目标。

五、开启国家治理体系和治理能力现代化新征程——国税地税融合一体

作为国家治理体系和治理能力现代化大背景下的一项根本性改革，国税地税税收征管体制改革进展顺利，但还是面临着一系列挑战，特别是把不同机构、人员和职能融合一体，存在诸多难题和挑战。这要求必须按照党中央和国务院统一部署，自觉放眼于党和国家机构改革的大局，置身于国家治理能力和治理水平现代化的高度，主动担当，精准操作，确保改革积极、稳妥、扎实、如期落地，努力实现机构合、职能合、人员合、人心合、工作合的华丽转型与优化升级。

坚持用中国税务精神引领推进文化融合。目前全国税务系统已经提炼形成了“忠诚担当、崇法守纪、兴税强国”的中国税务精神，这为国税地税征管体制改革提供了精神动力。按照王军局长提出的“事合、人合、力合、心合”要求，保持和发扬税务部门在长期税收工作实践中形成的以价值观念、职业道德、行为规范、管理制度、办税设施为主要特色的税务文化传统，充分发挥税务系统党建和思想政治工作的优势，以科学理论武装人，高尚精神引导人，规章制度约束人，行为规范塑造人，和谐环境培育人，推动合并后的结构、职能、文化和身份认同等方面的深度整合，最终在文化融合中实现“一体化”。在机构合并过程中，要尽快消除原有部门的“亚文化”，避免形成“小圈子”文化，用中国税务精神引导和激励新部门组织文化的重塑。

正确看待机构合并的时滞现象。对于被合并的机构和人员，对国税地税征管体制改革的认识，有一个从不理解到理解、理解由浅到深、最终自愿接受的过程；在执行方面存在一个由不熟悉到熟悉、不断磨合、最终走向融合的过程。对于纳税人来说，也存在一个逐渐理解、接受和配合的过程。在效果时滞方面，因为调整、磨合、传导、融合都需要一定的时间，故合并后必然要经过一段时间才能产生真实效果。由于国税地税征管体制改革的复杂性和艰巨性，其改革效果真正显现出来，可能要经过数月或数年的时间。在合并初期，甚至可能出现“成本没降、效率没升”的短暂停滞。这些都是正常的时滞现象，但是却难以满足纳税人的高预期。对此，必须要有清醒的认识和思想准备，提前做好相关正面宣传和舆论引导工作。

采取渐进式改革策略推进深度融合。政府机构改革一般是一项需要分阶段推动的工作，不能也不应以合并的速度和幅度来衡量成败。寄希望于一次性解决问题可能是不切实际的，也不利于部门合并工作的顺利推进。鉴于本轮国税地税征管体制改革的涉及面广、幅度大、难度大，可考虑分三步推进的策略。第一步，按照中央部署和时限要求，进行“形式”合并，挂牌后初步实现机构、人员、职能的合并。在此阶段，主要做好稳定和过渡问题，为深度融合创造条件。第二步，用1—2年时间，通过科学合理顶层设计，渐进式推动部门内部整合，有步骤地安排领导轮岗和人员交流，并逐步推进职能整合、结构优化、制度创新和文化融合迈上新高度。第三步，在完成内设机构调整和职能融合的基础上，实现文化融合，建立起优化、高效、统一的税收征管体系，做到“事合、人合、力合、心合”；到2020年基本实现税收现代化，为推动国家治理能力与治理体系的现代化，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的支撑和保障。