审计计划管理的现状与完善

◇田泽鹏

一、审计计划管理的现状

审计计划管理的核心问题是如何在审计中最大限度的有效配置资源，来最大限度发挥审计计划在审计工作全局的作用。正是因为审计工作中的资源是有限的，审计计划管理的价值就在于在对比成本与效益之后做出更合适的审计计划活动，以便促进整体审计工作的高效、合理进行。

毫无疑问，审计事业发展中最大的难题是“审计任务繁重与审计人员力量不足的矛盾”，但是更为严峻的问题在于，现有的审计资源还只是被有限利用。

从目前的政府审计实践来看，我们可以发现有如下一些审计计划管理中的问题正在影响着审计工作的整体效率、效果，从某种意义上讲，这些问题加重了“审计任务繁重与审计人员力量不足的矛盾”。

1.从总体上看，地方审计机关与特派办的审计工作规划多有重复。地方审计机关制定总体审计计划的时候主要考虑地方具体情况，依据地方审计管辖和分工范围来制定年度审计计划。但是与此同时，审计署特派办的工作计划也是在审计署的统一安排下结合地方具体情况做出的相关安排，尽管地方审计机关和审计署特派办对同一审计对象的关注重点可能不尽相同，但是不可否认的是，很多审计项目中存在着审计力量重复的现象，往往是地方审计机关和审计署特派办先后审计，这样在某种程度上会造成审计力量的浪费。

2.确定审计项目随意性大，尤其体现在近两年的国家重大政策贯彻落实情况跟踪审计中。审计机关每个季度确定审计项目的时候缺乏整体的系统安排，往往会出现根据社会热点现象来决定审计项目的情况，但是当社会热点退去的时候又缺乏对审计项目的后续跟进，造成了屡审屡犯、屡犯屡审的情况。

3.在审计执行中计划编制程序过于简单，缺乏细致化的工作计划，导致具体工作中计划调整频繁。往往在审前准备工作中缺乏对项目重点难点的认识，导致在项目进行过程中有很多新发现的问题，进而重新调整审计思路和计划。

二、案例研究与原因分析

对此，我们可以通过一个具体的审计案例来探讨这些问题产生的深层次原因所在。

从化市河涌治理审计是隶属于广东省2016年度国家重大政策贯彻落实情况跟踪审计的一个子项目。该项目重点关注从化市多年河涌治理高投入却效果不佳的现象，深入分析了该现象的本质原因，并且提出了合理化建议，对我国环境治理政策的改进提供了很大帮助。

1.该项目的审计内容是该市多年以来一直进行的河涌治理政策，该政策是从化市在多年时间中高投入高重视的一项重要政策，然而在这一政策下，从化市的河涌治理效果却并不显著。持续了近十年的治水工作后仍旧会长时间出现水质污染严重的问题，严重困扰着生活在河涌两岸的人民群众。在该项审计工作中我们发现，几乎每年都有各级审计机关到水务部门去进行审计工作，包括省审计厅、市审计局以及审计署特派办等众多审计机关，然而各个审计机关的工作往往只借鉴利用本部门过去审计的工作成果，缺乏对其他审计机关审计成果的运用。并且在多年审计过程中，各机关的审计工作安排都共同关注了从化市的河涌治理政策，于是在审计安排上会出现该项目在数年内被多个审计机关多次重复审计的情况，并且审计的内容也高度相似，一定程度上造成了对审计资源和力量的浪费。

2.以审计署特派办2016年对从化市河涌治理审计为例，我们发现特派办确定这样的审计项目的过程具有较大的随意性。审计署特派办确定以此项目为稳增长政策跟踪审计中的一个项目大致有如下几个原因：第一是在从化市新闻报道中该市河涌治理接近十年实践投入过千亿资金，甚至于在治水前几年时间中几乎以平均每天一亿的速度投入治理，然而除了早期略有成效之外，后期效果甚微。第二是在近几年，国家出台了全国性的治水文件，这一文件的出台使得从化市的治水任务压力更加紧迫，因为按照原有速度来说很难如期达到全国治水的任务期限目标。但是仅仅以这两点原因来说，我们是否可以有充分的依据来把从化市河涌治理项目作为审计的内容呢？显然这是一个抓住社会热点现象来确立审计项目的方式，但是这样的方式可能具有很大的随意性，往往是审计跟着热点走，却总走不到热点之前，并且某种程度上缺乏合理有效的后续跟踪，当热点过去之后便迅速遗忘。

3.在具体的审计项目的计划上，由于种种因素，缺乏更加细致的审计计划，使实践中难以有效依据最初的审计计划进行审计工作。尽管在后续工作中可以根据新发现的问题逐步调整审计计划和思路，但是这种缺乏整体了解的情况会大大降低审计的效率效果，甚至不能更深层次把握审计的重点难点。就以从化市河涌治理审计为例，最初的审计思路是从资金和项目两个大方向入手，分别寻找资金安排使用方面的问题以及项目进展方面的问题。然而在实际审计过程中我们发现，河涌治理的资金和项目两大方向实际上是融为一体的，资金的安排和使用情况几乎完全依赖于项目安排，而项目的进展问题也恰恰是资金的拨付使用问题，所以，从这个审计思路来说，最初的两个方向的规划只能合并为一条思路。另外，除了资金项目问题之外，我们在继续审计的过程中发现河涌治理的绩效问题需要单独作为一条审计思路重点关注，因为我们寻找到了很多关于河涌治理的相关文件要求和安排，具体治理的进展大多远远滞后于相关文件的要求，并且治理的效果也远远达不到目标。除了总体的两大审计思路之外，在最初的审计计划中还提到，需要重点关注河涌治理政策中的河道清淤类型的项目，原因是在审前调查中发现河涌清淤类型项目几乎覆盖了所有河道，并且可能会对治理效果产生重要影响。然而在后续审计中发现，河道清淤项目尽管覆盖了大多数河道，但是资金投入总量并不大，并且清淤项目多为每年都会进行的惯例工程，并不能对河道的治理产生根本性的影响作用，唯一值得关注的是清淤工程最终产生的淤泥去向不明，可能会对环境产生二次污染。与此同时，我们发现在后续审计过程中，对于河道水质的污染判定指标，各部门在不同时期有不同的看法，尽管目前统一为国家颁布的黑臭水体标准指南中的规范性指标，但是在具体取样中不同部门的取样结果有较大差异。然而这种判定最终治理成效的相关指标问题，并未在最初的审计项目工作计划中出现。

由此我们可以发现，产生上述问题可能有以下一些原因。

1.从审计项目的计划安排上，缺乏一个统筹规划的专业机构，在审计机关缺乏一个专门机构对总体审计项目进行规划安排，对哪些项目需要做、哪些项目要重点关注、每年应当如何对项目详细分类、如何后续跟进项目等内容，缺乏实质性的了解和关注，仅仅从统计的角度来安排审计项目，并且不同的审计部门对项目制定没有密切沟通了解，缺乏全局性规划。

2.缺乏系统化的周期性审计计划管理机制。审计项目的确定很多时候依赖于所谓的长官意志，并没有系统性的安排，也缺乏立项的必要依据。审计目标大多局限于社会热点的解决和关注，却缺乏周期性的安排。

3.审前工作并不充分。无论是作为立项的依据，还是审计实施过程的指导，详细且完善的审前工作可以有效服务于整个审计流程之中。然而以目前我国的稳增长审计为例，报告周期为每季度一次，从季度开始到项目确立几乎只有几天的时间，审前工作大多依赖于对社会问题的表面认知，难以深入发现问题的本质和难点，这就造成了很多项目在立项之后发现审计条件不具备，或者难以达到预期的审计目标。另外审前工作的完备程度，一定程度上决定了在执行审计过程中发现审计难点和解决审计难点的效率和效果，充分的审前工作，可以有效把握审计重点难点，有效避开审计误区，减少不必要的计划调整，加快审计的进度，更好的完成预定的审计目标。

三、政策建议

1.针对审计部门的总体工作规划，需要设立专门的项目规划部门，主要负责协调统筹安排地方审计机关和审计署派出机构的总体审计规划，一方面要从国家治理的角度制定合理的项目安排，另一方面也要切实把握社会要点热点，抓住社会基层关注的重点领域。另外在制定工作规划的过程中要考虑到审计资源的利用效率，尽力减少重复审计，避免浪费审计资源。

2.要建立健全动态编制审计计划的机制，比如利用审计项目滚动计划，按照不同类型的项目每隔多少年或者多少季度重新进行追踪审计，对过去的审计结果多加利用，并且可以从总体上对各个领域的情况宏观把握，更加有效应对社会产生的重点热点问题，并且可以有效的把审计发挥的作用提前，达到防患于未然的效果。

3.对于具体审计项目的审计计划，应当更加重视审前调查阶段的工作。审前调查阶段的工作内容，要关注审计项目的重点和难点，需要对审计思路有宏观的把控，也需要对具体的审计工作有较为详细的安排，尽量考虑周全，避免对审计重点的遗漏。另外在这一阶段，也可以合理评估需要达成的审计目标，对于不具备审计条件的项目可及早停止。

参考文献：

[1]上海市审计局课题组,宋依佳,林忠华.审计计划管理与组织实施方式方法创新研究——基于一项问卷调查的研究[J].审计研究，2011（05）.

[2]席晟，倪巍洲，孙秀春.审计计划执行过程控制和审计计划调整[J].审计研究，2006（01）.

[3]高翔，曾俊.对我国国家审计计划编制工作的一些思考[J].审计研究，2005（05）.

[4]廖洪，闵青.审计计划管理模式重塑[J].审计研究，2005（06）.

[5]何秀芝，李朝旗.全覆盖要求下的审计计划优化探讨[J].经济师，2017（04）.

[6]王悦.我国地方审计机关审计计划管理现状分析与改进构想[J].审计研究，2006（01）.