亟待完善税收强制执行保障措施

向方德

2018年1月9日，湖南省某市某区人民法院以行政裁定书（2018）湘0304行审1号作出行政裁定，对某市税务局稽查局强制执行《税务处理决定书》的申请，不予受理。

该院认为，税务机关在征缴税款执法过程中，有划拨存款、扣押、查封、依法拍卖或者变卖价值相当应纳税款的商品、货物或者其他财产的强制执行权力。《税收征管法》第四十一条规定：“本法第三十七条、第三十八条、第四十条规定的采取税收保全措施、强制执行措施的权力，不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使”。某税务局稽查局应当积极行使法律赋予的职权，其向法院申请强制执行《税务处理决定书》，不符合上述法律规定，裁定不予受理。

这一裁定结果，可能会让一部分税务人员产生消极看法，认为司法机关没有支持税务机关，没有帮助税务机关强制执行，担心税收强制执行以后怎么办？

笔者认为，该法院的行政裁定没有问题，是合法的、正确的。“全面依法治国”战略要求所有的行政机关、司法机关都必须依法办事，既然法律赋予了税务机关征收税款的强制执行权，税务机关就应该自觉地去执行，责无旁贷，同理，“法无授权不可为”，法院作为司法机关在行政机关具有强制执行权的情况下，也不能越俎代庖，超越法律办案。

税务机关在税收保全措施、税收强制执行措施（以下统称税收强制执行）中，有没有困难呢？下面几例说明当前的执法环境不容乐观。

2015年2月2日，广东省某市某法院执行人员到某股份合作社送达文书时，该合作社理事长当场撕毁法律文书，并将执行人员非法拘禁两小时。2016年8月11日，某市中级法院执行局法官赴河北执行时，在河北晋州被围困。2016年9月8日，山东某法院两名执行人员到菏泽市曹县某银行查封被执行人的账户，30多人冲进银行对二人围攻殴打。2018年1月2日，河南兰考发生了一起殴打交警的事件，交警受伤住院。

税务机关如果以自己的力量进行税收强制执行，会不会发生上述类似现象呢？答案是显而易见的，是很可能的。

为保证税收强制执行的顺利实施，笔者认为应加强以下几方面的工作：

一、正确看待税收强制执行和税收执法风险问题

税务机关应该严格执行法律赋予的执法权力，敢于进行税收强制执行，以保证税法的正确实施，维护良好的税收秩序，保证国家税收及时足额入库，这既是国家法律规定的，也是各级党委政府对税务机关履职尽责的工作要求。税务机关对应当采取税收强制执行的案件，必须依法进行；应当强制执行而不进行强制，就是行政不作为，就是失职渎职。纪委、监察部门将会对税务机关问责和追责，检察机关亦有可能通过捍诉讼而对税务机关进行问责追责，相关单位和人员将受到法律法规、党纪政纪处理。

税收强制执行应当考虑税收执法风险问题。这里所说的执法风险，是指税务机关进行合法、正当的税收强制执行时，纳税人（纳税人家庭成员及亲属、纳税人的职工）、纳税人周围群众（商户）及其他社会人员，采取拒绝、阻碍、妨碍、围困、谩骂、殴打等手段，导致税收强制执行无法进行，税务执法人员受到伤害，甚至引发群体性事件等情形。

税务机关不能因有税收执法风险，而怠于进行税收强制执行，也不能不顾税收执法风险，简单地、仓促地、机械地去进行税收强制执行，必须是在充分考虑税收执法风险的前提下进行税收强制执行。

二、公安机关对税收强制执行应提供警力支持

从长远来看，国家应建立税务警察队伍，设立税务法庭，为税务执法提供专门保障。

现阶段，公安机关应当为税收强制执行提供警力支持。《税收征管法》第五条第三款规定，各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务，但这项规定过于宽泛和原则，实践效果较差。建议在修订《税收征管法》时增加相关条款，如“税务机关采取税收强制执行时，需要公安机关提供支持的，公安机关应当提供支持。公安机关要保障税收执法人员的人身安全”。

当前，建议国家税务总局和公安部，就公安机关为税收强制执行提供警力支持问题，联合制定相关指导意见，以方便基层税务机关依法执法。

三、对税收强制执行开展风险评估

对税收强制执行案件进行事前的再审查。应该说，税务机关对每一起税收处理、处罚决定都进行了相关审核，履行了呈报审批程序。为慎重起见，笔者认为对每一起需要采取强制执行的税务案件，税政、法规部门还必须做最终政策审查，确保在事实依据、适用政策、文书制作、送达程序等方面没有一点瑕疵，如发现有不足、有缺失的，必须进行补充完善或重新做出处理决定，坚决不能对有瑕疵的税务处理决定进行税收强制执行。

对税收强制执行的潜在风险进行评估。对每一起税收强制执行，税收强制执行部门要事先对被执行对象进行全方位了解，熟悉被执行对象各方面情况，包括被执行对象的税收意识、守法情况、财产情况、家庭情况、人员背景、社会影响等方面。根据掌握的情况，分析在实际强制执行时可能产生的执法风险等级，按可能发生的风险概率，划分为“基本确定（＞95%）、很可能（≤95%）、可能（≤50%）、极小可能（≤5%）”四个风险等级。

在第27个全国税收宣传月活动中，湖北省孝感市地税局来到杨店镇桃花驿十里桃林景区开展税法宣传活动，通过参与主题喷绘墙签名领奖、微信扫码砸金蛋、现场咨询税收政策等活动，向纳税人和游人普法、送法，增强市民依法诚信纳税的意识。

（图/文：孝感地）

四、制定税收强制执行风险应对预案

税务机关应制定税收执法风险应对预案，根据每一类风险等级，有针对性地制定具体的应对措施，避免出现执法风险发生后束手无策、无所适从的被动局面，发生不可预测的不良后果。对于“基本确定、很可能”的执法风险，税务机关应提请公安机关安排警力现场协助，对“可能”类执法风险，税务机关应事先报备公安机关，一旦风险发生，公安人员必须在第一时间到达现场处置。

五、开展税收强制执行全过程监督

税务机关在进行税收强制执行时，应安排纪检监察人员现场监督。纪检监察人员可以采取录音、录像、拍照等方式，在税收强制执行过程中，对税务执行人员的执法用语、执法行为、执法程序等方面进行全过程监督。这样，既是对税务执法人员是否依法办事进行事中监督，也是事后对税务执法人员合法权益的有效保护。

税务机关聘请的法律顾问应参与税收强制执行。税务机关还可以邀请新闻人员、基层单位人员、人大代表、政协委员，到现场监督税务人员执法。

六、坚持税收强制执行请示报告制度

执法无小事。税务机关进行税收强制执行前，要及时向上级部门请示汇报，让上级部门事先了解相关情况，同时要主动地向当地政府汇报，认真听取政府领导对税收强制执行的指导意见，争取政府领导对税收强制行为的理解和支持。对于地方政府不支持的税收强制执行，税务机关要向上级单位反映，请上级部门与之沟通协调。

七、做好税收强制执行的相关保障

对税务执法人员在税收强制执行中，受到的人身、财产伤害时，税务机关应该在精神上、工作上、生活上给予适当地关心和照顾，免除执法人员的后顾之忧，支持税务执法人员勇于执法、大胆执法。

当每一起税收强制执行落实到位后，税务机关要认真开展强制执行工作总结，通过分析案件的成因，对税收工作的启示，总结经验，找出不足，从而进一步完善相关措施，努力提高税收强制执行能力，提升依法治税效果。