加强跨地区经营建筑企业税收管理的建议

陶鹏宇

近年来，随着我国城市化水平的进一步提升，各地城市建设发展迅速，城市面貌日新月异。各类建筑企业在城市建设中发挥了重要作用，也贡献了可观的产值和税收。然而，建筑业具有流动性较强的特征，企业的登记注册地与实际经营地往往不一致。工程项目所在地作为建筑服务价值的创造和消费地，理应拥有税收管辖权，但跨地区经营的建筑企业的税收征管往往较为困难。营业税改征增值税全面实施后，过去对异地建筑企业的传统管理模式已被打破，而新的管控模式还在构建当中，异地建筑企业税源流失问题逐渐凸显。为加强跨地区经营建筑企业的税收征管，需要在总结历史经验和分析现实情况的基础上，采取行之有效的措施强化管理。

一、原营业税时期跨地区经营建筑企业征管模式

原营业税时期，各地方税务机关通过二十余年的征管实践，建立起了以流转税管理为基础，涵盖企业所得税、个人所得税等其他税种的建筑业税收管控模式。其代表性的制度文件为《国家税务总局关于印发〈不动产、建筑业营业税项目管理及发票使用管理暂行办法〉的通知》（国税发［2006］128号）。概括来讲，其管控手段主要有以下几方面：一是项目登记制度，要求纳税人签订工程合同后到工程所在地税务机关办理项目登记，税务机关采集有关工程信息，作为对工程纳税情况进行监控的基础；二是以票控税制度。要求外来异地建筑企业在项目地代开发票预缴税款，建设单位支付工程款必须凭项目所在地的发票作为税收凭证，通过控制发票来有效管控税源；三是集中管辖，对涉及本市多个辖区的重大工程项目集中统一到某个区局办理登记和纳税，加强税源管控；四是委托代征，对重大市政工程项目，委托建设单位代征施工总包及分包单位应缴纳的各项税收，从源头上防止税源流失。

二、营改增后跨地区经营建筑企业征管模式及问题

2016年5月全面营改增后，建筑业纳入增值税征收范围。根据《国家税务总局关于发布〈纳税人跨县（市、区）提供建筑服务增值税征收管理暂行办法〉的公告》（2016年第17号）等相关文件规定，建筑企业跨地区承接工程的，自行开具增值税发票，并在项目所在地办理报验和预缴申报增值税款。现行制度下，对异地建筑企业的增值税管理力度出现了弱化现象，相应地，企业所得税等其他税收管理也一并收到影响。

1.缺少强制手段。按照上述国家税务总局2016年17号公告的规定，建筑企业未按规定在项目地预缴税款的，超过6个月后由登记注册地主管税务机关按《税收征管法》的有关规定进行处理。这意味着异地建筑企业即使不在项目地预缴增值税，项目地税务机关也无法对其实施处罚和补缴税款。由于缺乏法律强制手段，对异地建筑企业实施管理面临较大困难。笔者所在辖区就有部分外地建筑企业未及时在项目地预缴增值税款，而是选择回注册地缴纳，项目所在主管税务机关发现后既不能要求补缴也不能实施处罚。

2.管控力量分散。笔者了解到，目前大部分基层税务机关对外地建筑企业的管理较为被动，主要依赖纳税人自行申报，没有开展专项的监控及评估。针对外地大型建筑企业的管理力量较为分散，按现行政策需由各项目所在区分别管理，存在多头管理的问题。例如，有一户外地来的大型施工企业，在全市共有50多个施工项目，分散在全市各个区，由于单个合同金额都不大，各个区局也未重点进行监管，导致税源出现流失，但将所有合同金额累计，该大型企业从本地取得的工程收入却超过了3亿元，数量较为可观。

3.纳税人办税成本高。按现行政策规定，外地建筑企业需要到项目所在地税务机关申报预缴增值税，该项申报业务目前暂无法实现网上办理。跨地区经营的建筑企业机构和管理人员往往不在本市，出于成本考虑也大多不会在项目地配备专职财务人员，需要预缴时外地财务人员要乘坐飞机、高铁赶往项目地税务机关窗口办理申报，办税成本较高。笔者了解到，部分异地企业就是因为办税成本问题，未主动向项目地税务机关申报缴纳税款，而选择回注册地缴纳税款，导致项目地税源流失。

三、加强跨地区经营建筑企业税收管理的建议

为解决目前外地建筑企业税收征管中存在的问题，结合税务部门原营业税时期的有效管理经验，建议可从以下几方面采取措施完善管理制度。

1.恢复项目登记制度。项目登记制度，是掌握工程项目基础涉税信息的一种有效手段，在过去营业税管理时期已经得到了很好的运用，营改增后建议恢复该项有效的制度。可设置一定的标准，例如对合同金额超过一定规模的工程界定为大型项目，要求施工单位在签订合同后及时到项目地税务机关办理项目登记。税务机关详细记录有关合同金额、工期、分包情况等关键信息，为后期跟踪管控提供基础。

2.运用第三方信息强化税源管控。建筑施工受到的政府监管较为严格，从项目的规划、立项到竣工都需要有关主管部门的审核监管。例如，城建部门负责审批办理的建筑施工许可证信息中，涵盖了工程的合同金额、承建单位、施工工期等关键信息。因此，税务部门可以通过与有关行业主管部门建立信息交换机制，获取建筑工程项目有关的第三方信息，有的放矢地对异地建筑企业实施管控。

3.落实以票控税。全面营改增后，异地建筑企业已不需要在项目地申请代开发票。但凭借发票管理新系统的强大功能，税务机关可以掌握所有开具给本辖区纳税人的税控增值税发票信息。跨地区经营的建筑企业只要向本地甲方单位开票结算，税务机关就可以动态跟踪掌握其发票信息。因此，税务部门应建立定期的信息比对机制，将异地建筑企业的开票情况与实际申报情况进行比对，及时发现不一致的情况并实施风险应对，达到以票控税的目的。

4.推行跨地区经营企业网上办税。完善电子税务局系统，开通跨地区经营纳税人网上申报功能，让外地纳税人也可以足不出户办理各项税款的申报缴纳。减少跨地区经营建筑业纳税人往返不同城市办税的成本，为纳税人规范纳税提供方便，优化纳税服务的水平。

5.集中管辖重点企业或项目。针对市内各基层税务机关管控力度不均、管理分散的问题，建议将符合一定条件的异地建筑企业或者施工项目实施集中管辖。有关标准可以设定为项目总金额超过一定额度，或者某企业在市内多个区均有工程项目等。在全市指定一个城区税务机关作为集中管辖局，要求符合标准的异地建筑企业统一到该局办理报验和各类税款的申报。该税务机关同时集中负责该类外地重点建筑企业的风险管理。每个年度终了或某个项目完工后，该税务机关对企业纳税情况进行清算，按照工程地址将税款划转至项目所在区，确保各地方财政利益不受影响。

6.建立信用评价机制。对纳税人的管理最终要落实到纳税人的遵从行为上来，实现自觉依法申报缴纳税款。如果没有强制手段约束异地建筑企业的涉税行为，所有管理设想都将成为无本之木。当前，在税法框架内无法找到有力的强制手段，则有必要借助第三方的力量进行约束。建议探索与政府城建主管部门、招投标管理部门和财政部门建立联合信用惩戒机制，对屡次不按规定在项目地履行纳税义务的企业实施联合惩戒，限制其今后在本地区承接工程。