十八大以来我国社会自治建设研究

刘鑫鑫，杨彬彬

（中国人民大学马克思主义学院，北京 100872）

十八大以来，有关社会治理现代化的研究成果大量涌现。其中，有学者着力明确社会自治在国家治理体系中的定位，如在国家与社会关系的框架下提出社会治理“嵌入性”思想，［1］以论述社会自治的在国家治理中所扮演的角色及发挥的作用。也有学者从微观实践出发，通过定量研究对某一领域范围内开展的自治活动进行经验总结，如叶敏通过对上海社区的个案研究，详细地分析了目前我国社会自治中所面临的挑战，从更加微观的视野揭示了国家与社会的关系，解读了国家的有效介入对社会自治的推动作用，即“输入外部权威和组织力量、拓展社会自治组织网络、分摊部分集体行动成本，以及作为集体行动的公共激励者。”［2］而针对这五年来社会自治发展历程的研究成果则相对较少。较有代表性的包括李玲、江宇的《有为政府、有效市场、有机社会一一中国道路与国家治理现代化》。［3］文章通过梳理时代背景的变化论述了我国推行社会自治的必要性。夏金凤、王洪凯的《论社会治理模式视角下的社会自治演变》则是以社会形态为切入点，沿着历史的脉络说明了与农业社会相一致的是统治型社会治理模式，与工业社会相一致的则是管理型治理模式，与后工业社会相一致的是合作治理模式。这一论断在一定程度上表明了社会自治的基础及历史演进，既表明了当前我国社会治理所处位置与时段，也阐明了我国社会治理的目标。［4］

系统梳理这五年来社会自治的发展历程能够帮助我们更好地领会党在社会自治方面的具体部署，并在下一阶段贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，继续推进改革创新，将这些部署落到实处。

一、十八大以来社会自治理论与实践的发展

在2012年10月召开的十八大上，党和国家对社会自治的开展方法和目标作了更加明确和具体的规定与论述，提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”［5］这一论述勾画了清晰的社会治理思路，我国的社会自治开始从被动转向主动。随着社会的多元化程度日益提升，一个打破了中心——边缘结构的合作治理模式正在形成。［6］整个社会上形成了高效的联动机制，提升了国家的行政效率。

此后，我国首先在形成动态管理和联动机制的硬件上下功夫。2013年，国务院发布了《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030年）》，提出要通过发挥公共平台作用、开放共享机制开发未来网络试验设施及简政放权，为社会自治的发展提供技术和设备支撑。各级地方政府纷纷从自身开始改变，积极推行网络化治理，通过建设网络基础设施塑造智慧城市，让可提供的社会自治服务更加智能化、更加灵动，广泛形成积极主动的社会自治局面。

2013年11月，中国共产党召开了十八届三中全会。党在全会上提出了国家治理体系与治理能力现代化的重要命题，社会自治被提升至国家战略高度。党在十八届三中全会上提出要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”［7］一个系统的社会自治体系至此正式形成。这一体系是一个制度框架，它的生命力在于其动态性的特征。在这一框架内，参与社会自治的各方共同发展、互相影响。这是一个不断吸纳不同主体参与到社会自治实践中来，不断赋权、吸纳、平衡的过程；是一个各方的自治能力都在这一框架内得到提升的过程。

依照十八届三中全会设计的社会自治体系，我国开始了有关社会自治的全面改革。这一改革首先从司法和社会体制入手。2014年，在党的十八届四中全会上，法律为社会自治的开展提供了保障。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，通过进一步健全法律法规和体制机制，依法保障社会组织参与社会治理和公共服务的各项权利，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，促进社会组织在社会主义现代化建设中发挥更大的作用。以健全的社会自治法律体系作为基石，以法治理念作为支撑，让社会自治在法治的基础上健康、有效地发展。

2015年是我国“十三五”规划的开局之年。从“十二五”到“十三五”这五年之间，我国的社会结构发生了较大变化。社会个体多样化的诉求以及诉求之间协调不力的问题在一定程度上积累了社会矛盾，对社会的和谐稳定形成了一定的压力。“十三五”规划中就专门针对这一问题对社会自治的下一步开展展开了详细论述，强调“要在发挥好党委领导、政府主导作用的同时，引导社会成员增强主人翁精神，激发社会自治、自主、能动力量，大众的问题由大众来解决。”［8］几年来，党和国家对社会自治进行宏观规制的同时也通过不断增强核心价值观凝聚共识，树立正面典型来宣传社会自治这种“人人服务人人”的体系，以建立真正的社会生活共同体，从而实现社会自治的有序化发展。

此外，信息技术的发展和数据开放的推进为社会自治的开展提供了重要的资源。2016年7月28日发布的《“十三五”国家科技创新规划》与2017年1月9日发布的《加强和完善城乡社区治理》，将大数据在社会自治上的理论付诸实践，越来越多的人认识到了大数据的资源与社会价值属性，全国各地也因此涌现出了大大小小的智慧社区、智慧街道、智慧城市，如北京市的西城区、杭州的江干区等等，生态行政体系正在形成。政府和民众在共享数据、共享利益的同时共享责任、共享信赖，真正达到和谐共治。这些实践为社会自治下一阶段的开展提供了重要参考。

在2017年10月发布的十九大报告中，习近平总书记强调要打造“共建共治共享”的社会治理格局。这三个“共”字完美地体现了社会治理的意义与目的，就是将全民纳入到国家治理体系中来，群策群力，在每个人实现自我管理的基础上对公共事务共同做出决策，最终使发展成果为全民共享。这一治理格局为广大自治主体提供充分的自治空间和自主权。而且在信息社会的时代背景下，以大数据、云计算、物联网为代表的先进技术将为更好地实现社会自治增添了助力，我国的社会自治也将升级为“智慧中国”的重要组成部分，全力助推国家治理现代化的实现。

十八大以来，在党对社会自治的关注与支持下，社会自治日益形成一个综合体系，现代化水平明显提高，多点共进的力度加大。全面深化改革取得重大突破，体制机制的弊端得以革除，从理论和实践两个方面回答了现实提出的问题。社会自治是国家治理现代化中的一个重要课题，每一步发展都是解题的过程。解题过程中，方法、角度可能会调整，但实现国家治理现代化的目标不会变，为此做出的努力更不会变。

二、十八大以来我国社会自治开展取得的成就

自改革开放时起的近40年间可谓我国社会建设的实验期，制度初步定型，改革初见成效，及时总结经验有利于我们在下一阶段的社会自治实践中做出相应的政策调整。回望这一时期的社会自治实践，我国在社会自治的建设中已经取得了不小的成果。这些成就既为将来社会自治的继续展开提供了重要的建设基础和依据，也树立了信心。

（一）我国政府实现了向服务型政府的职能转变

学术界曾对社会自治多主体与政府关系、社会自治权利与国家公权力之间的关系进行了深入的探讨。比较典型的观点包括以西方学者为代表的“博弈说”及以中国学者为代表的“互动说”。西方政府及学者多数通过博弈论解释这一问题。我国的社会自治理论则强调国家与社会、政府与其他自治主体的互动，较之西方理论更多了和谐和积极调整的意味。

在互动理论的支持和引导下，我国各级政府纷纷积极地探索更好地服务于民的方式，力图做好这个“同辈中的长者”，同社会组织、个人等其他主体一道发挥社会自治的功效。从2012年十八大召开时起，五年来我国政府的探索首先表现为中央简政放权的步伐不断加大。许多部门取消了大量需要人们往返多次的事务性工作，推出了一站式服务。自2012年进入新时代以来，取消的行政审批等事项超过六百项，极大地减轻了人们以往在办理这些事项时所花费的时间和精力。大数据又为中央简政放权的过程增添了新的动力。高科技的技术手段大大节约了人们办事的时间，提升了政府的办事效率，信息基础设施的建设也因此遍及越来越多的城市和乡村。此外，在自治社会中，政府将大量市场空间让渡给社会组织等多样化主体。个性化服务因此出现井喷式增长，社会自治效率由此得以大大提高。其次，政府在开展社会自治的过程中广开言路，通过各种方式收集人们的意见，拉近了政府与民众间的距离。高科技手段在这其中发挥了重要的作用。人们通过网络政务平台直接与政府“一把手”对话，让群众更好地了解政府政策的同时也让政府获取了第一手材料，为政府今后工作的开展和调整提供了鲜活的素材。再次，积极推动透明政府的建设，通过数据公开的方式既为人们的社会自治提供了资源，也通过数据公开的方式接受广大人民群众的监督。截至2017年，全国有31个省区市均已公布省市县三级政府部门权力清单和责任清单。这是我国政府公开透明的表现，更是我国政府建立阳光政府的信心和决心的展示。

（二）我国社会实现可持续发展

可持续发展理论不仅适用于生态领域，也同样适用于社会领域。社会的可持续发展是指人类通过对社会资本的有效组织，在不超越资源环境承载力的情况下，扩展人类的选择机会和能力，促进经济发展和社会文明进步，尽可能既满足现代人的需求，又不损害后代人满足需求的能力。主要体现在社会的发展是否立足于现实理性，是否立足于我国基本国情，是否根据社会大环境变化而不断调整。社会自治的实现正体现了社会的动态性和社会弹性。改革开放四十年以来，特别是十八大以来这五年来，我国社会在总体上保证稳定的同时社会活力不断增强，在一步一步扎实实现社会治理现代化目标的同时不忘长远目标。从社会内部看，随着社会自治的逐步开展，我国社会矛盾显著减少。在问题发生场域内通过协商解决问题使人际关系更为融洽，社会更加和谐，社会正能量显著提升。人民群众的积极性又进一步促进了社会生产力的发展和社会进步。在社会外部，依据社会学的冲突理论：一个具有长远稳定性的社会并非没有差异和冲突，而是能够让不同利益群体在制度内对话、沟通、协商。［9］而社会自治恰是一种非常有利于协商共治的组织形式。当前我国所实行的社会自治正是塑造了这样一个可持续发展的框架。社会自治就为自治主体采取富有弹性的措施提供了空间，与政治经济领域相互配合，实现资源的优化配置，也促进了社会同其他领域的融合和共同发展，在总体上实现了社会的可持续发展。

（三）我国的社会组织蓬勃发展

在社会自治的推动下，当前我国社会组织呈现出蓬勃发展之势。根据民政部发布的《2016年社会服务发展统计公报》显示，截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%；吸纳社会各类人员就业763.7万人，比上年增长3.9%。［10］这一数字足以证明社会组织从质量到数量都有提高。这与国家在五年中对社会组织的大力扶持是分不开的。正是有了资金、技术、人力物力的支持，社会组织才得以蓬勃发展，其覆盖面也在不断拓宽，在满足居民日益增长的生活需要的同时，其作为“第三部门”的重要性正在不断显现。国家是社会组织的坚强后盾，尽全力为社会组织提供多方面的支持，社会组织则是国家力量的重要补充，分担了政府的职责，缓解了政府的压力。

首先，社会组织作为社会问题的减震器，为维护社会稳定发挥了积极重要的作用。社会组织作为活跃在社会上的重要自治单元，其成员间的联系较为密切，因此社会组织对组织内部成员抱有的问题甚至不满情绪都能率先感知。发现问题之后就能迅速解决问题，社会组织经过对成员问题的解释、解决和不满情绪的疏导能够从源头上减少社会矛盾。

其次，社会组织作为弱势群体的保护伞，为社会公平、共同富裕、均衡发展都发挥了独有的作用。弱势群体的发声问题一直是党和国家所关注的重要问题之一。社会组织的存在满足社会弱势群体的基本生活需求，让本已有困难的社会成员不在社会发展的大潮中掉队，更让他们有尊严地生活，让他们感受到国家与社会并没有忘记甚至抛弃他们，而是正在尽最大努力为他们的合法权益奔走，正在尽全力打破笼罩在他们身上的阴霾，让阳光照进生活。

（四）我国公民意识普遍提升

随着社会自治过程的不断铺展，国家在始终重视以人为本的前提下政策日益人性化、科学化，我国人民主体性日益显现，公民意识也在这一过程中得以不断提升。

社会自治的重要内容之一就是要充分培养公民的责任意识。第一，社会自治过程中公民自由权的增大强化了公民的主人翁意识，从而提高了公民参与社会公共事务的积极性。有学者专门强调了社会自治对公民个人价值和公共精神的塑造作用，强调公民通过社会自治可以学会处理权利与责任之间、个人之间、个人与组织之间甚至国家与地方之间的关系，从而使个人的潜能得到充分的发展与释放。总之，公民在社会自治中实现自我服务、自我监督、自我约束的同时也逐步实现了当家作主。第二，社会自治过程中公民的问政能力得到提升，社会上形成了问政热潮。社会自治不仅提升了公民的参与意识，也提升了公民的参与能力。长此以往，这种参与日益形成规模，内容由小变大，形式逐渐正规，由被动转向主动，公民的参与能力在参与实践中不断得到锻炼和增长。

三、优化我国社会自治发展的路径

在全面建设小康社会的决胜时期，十九大带我们走到了一个新的历史起点上。在新时代中，存量改革和增量改革需要同时进行，在新的起点上推进社会自治。

（一）提升依法自治水平

国家每取得的一步新的进展都要有法律作为支持和保障。社会自治也不例外。在下一阶段的自治实践中，我们要注重社会自治的法制建设，强调社会自治是自治，更是法治。

首先要从宏观上界定自治主体的权力范围，明确自治不是不受约束的自由，而是法制约束内的活动方式。从主体法的角度界定政府职责，并对个人和社会组织的关系进行界定和梳理，明确其定位和性质归属，以避免维权时出现无法可依的窘境。其次要从微观层面上强调为社会提供服务的一些非政府组织内部的业内规定的法律效力。这些组织的每位成员都承受着来自组织规则的约束和压力。这些规矩与社会范围内较为宏观的法律并非二元对立的，而是共治的体现。最后还要强调程序的重要性。在社会自治领域，社会自治的每一个环节都有法律法规规定其开展的程序，无论哪个主体、开展何种服务，先要符合程序正当，在此基础上再谈及具体的开展内容。要明确主体应承担的责任，将社会自治纳入规范的轨道。其他细化的内容可以随着社会自治的不断开展进行丰富和补充。法治的效力正如洛克所说：“法律按其真正的含义而言，与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益……法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。……哪里没有法律，哪里就没有自由。”［11］

（二）开展创新自治实践

从2009年美国政府网站（Data.gov）信息开放计划上线时起，英国、新加坡、加拿大等国家相继加入信息公开的行列。当前世界正处于数据开放运动的蓬勃发展阶段。我国也不例外。数据资源的急剧增加和数据思维的普及都促进了我国数据开放运动的产生与发展。数据开放运动所带来的成果则为我国实现创新自治提供了现实基础。

通过数据开放以及先进的科技手段，人们在进行社会自治时可以将大量的专门网站、社交媒体、国内外法令、领袖动态等资源对某一方面的信息加以整合，首先形成一个定量的过程。随后，该问题的热度将决定这一问题是否直接进入政府议程进行讨论。这一循环过程打破了以往问题出现再解决的步骤，将发现问题和解决问题同时进行，而且将收集公共意见与政府制定政策的过程统一起来，成为一个双向的动态循环。经由这种循环产生的公共政策具有一定的前瞻性，并对同时发生的其他相关问题具有借鉴性和协同性，其解决问题的能力也超过以往。

（三）激发主动治理理念

社会自治的目的不仅仅是独善其身，还应该在坚持以人为本的基础上形成一个和谐共治的社会。因此，应鼓励公民积极运用自身权利，参与到公共生活中去。

从社会自治的内容看，公民参与社会自治的首要目标大都与个人生活密切相关，大都解决了公民日常生活中的衣食住行等问题，为公民的生活带来了的真实具体的、可感知的便捷。公民通过参与这样的自治活动合理表达了自己的诉求并得到了满足，从中获得的效能感直接影响公民对社会自治产生积极的心理状态。这种积极的心理状态进而激发了公民进一步参与的热情，公民们的参与从社会领域逐步扩展到政治领域，现代公民意识在这一过程中得到激发和培养。社会自治在这一过程中形成良性循环，人们对社会自治的热情也得以有效激发。如果说上一阶段我们走过了从管理到治理的路，下一阶段我们将走在从被动治理到主动治理的路上。

民有所呼，党有所应。这五年来，党在社会自治上迈出的每一步都反映了社会的变化，响应了人民的需求。中国共产党一直强调不忘初心，因为初心是人民，因为力量是人民。在新的时代背景下，在新的历史起点上，根据社会结构、环境的变化推行社会自治正是执政为民理念的体现，也是我国公民当家作主的主人翁精神的体现。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，社会自治将激活作为社会细胞的每个个人积极性和活力，每个细胞都充满活力，整个社会机体也将焕发出勃勃生机。