推进特色小镇持续健康发展的路径研究——基于烟台市特色小镇建设发展的调查与分析

王占益

（烟台行政学院，山东 烟台 264003）

一、研究缘起与研究意义

（一）研究缘起

近年来，作为一种新的经济增长点，特色小镇以产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的优势，在推动新型城镇化建设、农业现代化建设，实施乡村振兴战略、加快新旧动能转换等方面，发挥着重要的积极作用。

我国的“特色小镇”最初是由浙江省提出具体定义并实践的。浙江省根据特色小镇的成功建设案例，对特色小镇的定义作出系统阐释。“特色小镇是具有明确产业定位与文化内涵，生产、生活、旅游、居住等功能叠加融合，呈现产业特色化、功能集成化、环境生态化、机制灵活化，具有明确空间边界的功能载体平台”。［1］

2016年9月，山东省人民政府出台了《山东省创建特色小镇实施方案》，《方案》指出，特色小镇是区别于行政区划单元和产业园区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能的发展空间平台。［2］

2017年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》。《意见》指出，特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。［3］

虽然目前国内对于特色小镇概念的概括不一。但是，从总体上讲，特色小镇，它既不是一般意义上的以政区划为单元的“镇”，也不同于以发展产业为目标的各类产业园区的“区”，而是按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，从小镇自身特质出发，确立特色产业定位，充分挖掘、发挥产业特色、人文底蕴和生态禀赋，融合特色产业、文化旅游、社区功能为一体的一种新型的空间组织形式。

近年来特色小镇建设在发展势头良好的同时，也面临建设资金短缺、用地指标紧张、公共服务短缺、人才供给不足等瓶颈制约，亟待进一步加大政策扶持力度，多措并举，破解发展中的难题，以更好地推进特色小镇科学发展和可持续发展。有鉴于此，笔者基于对山东省烟台市特色小镇建设发展的调查与分析，对推进特色小镇持续健康发展的路径问题，进行研究探讨。

（二）研究意义

2015年12月，习近平总书记在中央财办报送的《浙江特色小镇调研报告》上作出重要批示时强调，抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。［4］

1.城乡发展一体化推进的突破口

从产业发展视角看，特色小镇能够以小镇的特色资源为基础而发展特色产业，以生态优势、成本优势吸引中小企业到小镇聚集发展，实现与城市大企业分工协作、共同发展，形成城乡产业融合发展体系，提升乡村产业发展质量。从城乡建设视角看，特色小镇能够为城市人才、金融资源、科学技术和现代管理等向小镇流动提供平台和载体，引导各种资源要素向小镇流动，以促进城乡资源要素流动。从公共服务视角看，特色小镇按照城镇发展的功能要求建设基础设施，引进教育、文化、医疗等城市优质公共服务，提高小镇基本公共服务均等化水平。

2.乡村振兴战略实施的助推器

特色小镇是一个具有产城融合、人文与自然融合、创新与传统融合等特点的包容性空间载体。通过集聚和利用小镇资源要素发展特色产业，能够将先进理念和管理、基础设施、服务体系等现代要素引入乡村，加快农村经济发展。通过完善人才引进、培养、管理等政策措施，吸引国内外优秀人才到小镇来，打造人才聚集高地，为乡村振兴提供人才支撑。通过产业对接、文化交流，把市场观念、科学管理、集体行动、诚信守纪、协作开放等现代文化元素引入乡村，能够优化乡村创业创新生态，促进乡村文化发展与经济发展相得益彰。通过特色小镇的建设，特色产业的集聚，带动农村社会化服务体系的建设，进而推动乡村文明建设，优化乡村治理体系。通过倡导和推广绿色技术、绿色公益、绿色生活等，能够促进乡村生产方式、生活方式绿色化，推动乡村绿色发展。

3.现代农业发展的总抓手

产业兴旺是推动现代农业进程中的基础性因素。特色小镇特别是特色产业的发展，既能够形成一定规模，也能够达到一定质量的要求，这将会对未来农业农村产业的发展方式、发展动力和发展效率等产生重大的影响。特色产业建设，是依托市场配置资源进行的，能够适应市场需求，形成产业化、商业化机制。特色产业发展，实现了农产品消费和就业需求的有效对接，进而拉动农业农村产业发展，吸纳农村人口向城镇转移实现就业，增强农业综合水平，促进农业产业劳动生产率的提高，加快农业和农村的现代化进程。

4.培育经济发展新动能的重要途径

实现经济新旧动能转换，一靠制度创新，二靠科技创新。特色小镇是一项创新型的产城融合发展新模式，是打造新产业的重要载体，能够实现科技含量高、附加值高、生态环保的新产业增量，创造面向未来的新产业生态和成长空间。特色小镇发展新经济、新动能，需要人才、技术、资本等高端要素的集聚，更需要与之相匹配的空间载体和发展平台，而强调“产、城、人、文”融合发展的特色小镇，则正好提供了这样一个平台。尤其是以人才为核心要素的新兴产业，比如，互联网、人工智能、软件动漫、大数据、云计算、物联网、智能制造等。通过特色小镇的打造，为这些新兴产业提供适合发展的物理空间、产业生态和政策环境，形成集聚效应，进而形成新的产业形态、新业态、新模式。

二、山东省烟台特色小镇建设的实践

近年来，烟台市特色小镇建设呈现稳步发展态势。目前，烟台市已拥有2个全国特色小镇、12个省级特色小镇，数量位居山东省第一，成功地打造了在全省乃至全国有一定影响力的葡萄酒小镇、粉丝小镇、黄金小镇、康养小镇等特色小镇品牌，形成了县域经济发展新的增长点。

（一）特色小镇品牌效应明显

自特色小镇获批以来，一批大企业慕名而来，主动上门，寻求投资机会。比如，作为国家第一批特色小镇的蓬莱刘家沟葡萄酒镇，就吸引了中房养老、中国电建、中信集团等央企、国企及民营企业329批共498人次往来洽谈磋商，涉及葡萄酒、养老、旅游、房地产、影视文化、健康体育、基金投资、电子商务、餐饮服务、设备制造、空港建设等近20个领域。

招远辛庄高端装备制造特色小镇，吸引了一批汽车及配套、电子加工、精密设备制造等领域的高科技、新能源、绿色环保产业落户，其中正在建设的中亚轮胎试验场，是由西班牙专业试验检测设计公司IDIADA（全球著名的试验场认证及经营机构）设计并指导建设、规划占地面积2232亩、总投资达11.32亿元、年可试验轮胎12万多车次的项目，其试车里程达690万公里，是亚洲第一综合大型轮胎试验场。

（二）特色产业发展更加突出

对特色小镇来说，产业为根，特色为本。国家级招远玲珑黄金特色小镇，以黄金工业为龙头，以黄金文化为纽带，不断双向延伸产业链条，在上游，主要培育发展黄金人才、黄金机械制造和黄金采选冶等，其中正在建设的非煤矿山实操培训基地，是国家安监局挂牌的华东培训基地和定点考试中心；在下游，主要培育发展黄金珠宝设计、加工、个性定制等产业，例如，目前已与世界500强企业德国贺利氏集团合作生产的贺利氏键合金丝，在世界上处于遥遥领先地位。

牟平大窑绿色健康小镇，围绕绿色健康产业开工项目多达6项，如，仙坛绿色食品药品产业园项目、石药生物制药产业园项目、海德新能源汽车产业园项目、豪特科技高压氧舱项目等，都有良好发展势头，效益渐显。

（三）特色产业带动作用显著

牟平龙泉养生镇，新注册旅游公司及合作社13家，旅游产业管理及服务需求吸纳当地农民就业300人，在农业人口就业方面，吸纳农业人口就业达1000余人次，实现农业转移人口数量500余人次。

招远金岭粉丝小镇，通过打造“金米银丝·岭上风情”乡村旅游精品线路，串联乡村旅游集群片区发展，辐射带动周边6个社区、20多个村庄，直接提供就业机会1000个，其他行业就业机会6000个，对促进生态文明乡村建设、扶贫增收等起到重要的作用。

三、特色小镇建设中亟待解决的问题

（一）建设资金存缺口

建设资金不足，是目前特色小镇建设存在的共性问题。以山东省为例，省级财政每年为特色小镇提供200万元的引导资金，但杯水车薪。新旧动能转换期和过渡期，绝大多数县市区财政为吃饭财政，没有能力为特色小镇建设提供充足的资金支持。

特色小镇的建设，打造高标准配套基础设施和教育、医疗等公共服务设施，这些都需要大量的资金投入。招远辛庄高端装备制造特色小镇，2017年完成投资2600万元，新建基础设施和公共服务设施项目5个。因资金投入以及来源不足，导致部分特色小镇有规划、难落实；建设进度参差不齐、较预期效果存在不小的差距。

因缺乏资金投入的足够支撑，也使得特色小镇的一些大项目落不了地。一些特色小镇也意图通过PPP模式等方式来解决，但因镇级政府不是融资主体无权担保，县级政府财力不足又无力担保。没有政府作担保，PPP项目根本无法从银行拿到资金，除非央企。山东省蓬莱刘家沟特色小镇与棕榈公司拟合资打造一个总投资20亿、占地10平方公里葡萄酒特色小镇项目的“流产”，就是典型例子。该项目虽然花了大价钱做出了高水平规划，前来对项目进行咨询的也不少，因资金来源少，落实推进难度很大。山东省牟平大窑街道绿色健康小镇，除几个依托企业外，缺乏相应的配套支撑企业，缺乏强有力的后续投资的大力支撑。

（二）用地指标紧张

土地指标，是制约特色小镇项目落地的重要因素。这是特色小镇建设中所面临一个突出的问题。

就烟台特色小镇建设现状看，仍然对土地有较多的依赖。即便高新技术企业、战略新型产业也如此。例如，招远辛庄高端装备制造特色小镇由玲珑橡胶集团引进的西班牙中亚轮胎试验场项目，项目建设具有较高的技术含量，但占地多达2232亩。玲珑汽车检测中心项目，属于国家重点支持项目，占地也多达700多亩。招远辛庄高端装备制造特色小镇因地处招远市国家级经济技术开发区，土地储备相对充足，这样的项目可以落地。其他特色小镇则没有这么幸运。

为了推动特色小镇建设，山东省政府给予每年40—60亩的土地指标，这远远满足不了特色小镇发展的需求。受制于土地建设指标的限制，土地指标无法满足特色小镇的招商引资和企业转型发展的需求，致使一些好的项目落不了地，小镇的配套基础设施无法开工建设。招远玲珑黄金小镇，为拉长黄金文化产业链，拟建设占地750亩的江北最大的财神文化广场，受制于土地指标，该项目迟迟难以立项。

（三）体制机制制约

特色小镇建设意义重大，是县域经济新的增长极和新型城镇化建设的重要抓手，事关县域经济全局。但是，在特色小镇建设的具体工作推进中，县级政府主体责任缺失。既没有顶层设计，又没有具体的配套政策，尤其缺少针对性、可操作性强的相关政策；而且工作缺乏合力，把特色小镇建设仅仅看成为一个建制镇或者一个部门单方面工作，相关部门除了责任单位，普遍存在“事不关己、高高挂起”的现象。

浙江省之所以能够成功打造特色小镇，一个重要的原因就在于其采取了“政府引导、企业主体、市场化运作”的机制，不同主体给予不同定位，赋予不同职能职责，最终促进了特色小镇的成功建设。目前，山东省的特色小镇建设，主要是依靠政府的行政力量推动，缺少市场化运作；而且特色小镇的建设，主要依靠镇级政府在推动。依靠政府行政推动，有其优越性，但是，短期考核的工作机制，一方面容易造成特色小镇急于求成、质量不高、“特色不特”，另一方面也使得特色小镇建设面临各方面的制约因素的增多。

（四）政策权限少、人才紧缺

在机构和编制方面，不少省级政府虽然对特色小镇建设实行了倾斜政策，但是，实际发展中，与特色小镇发展的现实需求尚存在一定的差距，如，一些部门在涉及审批、收费等实质性权限时，往往不主动下放，且下放的多是前置性的工作；只追求下放权限的数量，而忽视了下放权限的实用性和含金量。

特色小镇建设发展中，存在着专业人才匮乏的问题，其主要表现为：一是特色小镇管理工作人员短缺。在市政规划、园林绿化、环境保护等相关专业岗位的人员配置方面，人才缺口较大，与日益完善的公共服务发展水平不相匹配。二是缺乏专业人才。按照打造特色小镇的要求，以养生、健康以及高端装备制造等产业定位的小镇，现有工作人员多数只能开展特色小镇建设的日常工作，但缺乏相关的专业技术人员。没有专业人才的支撑，将会导致特色小镇的建设缺乏专业性、特色性，影响特色小镇的持续健康发展。

（五）公共服务短缺

特色小镇建设，需要有完善的基础设施、公共服务等与其功能相配置。这对于位于城乡结合部的特色小镇，其基础设施建设是可以与县城实现对接的，公共服务可以承接县城公共服务的延伸。而对于远离县城城区的部分特色小镇，距离城区的热源、气源较远，供热、供气就不能满足其发展的需求，如，烟台牟平龙泉养生小镇，就投资2000万元兴建了商贸物流工程，投资200万元建设了垃圾压缩中转站，投入3000万元建设了污水处理厂及LNG气化站。公共服务的短缺，增加了吸引优质项目、优质人才的难度。

此外，一些特色小镇建设没有严格落实“节约优先、生态优先、保护优先”的生态文明建设方针，一定程度上，存在“边建设边破坏”的问题。

四、推动特色小镇健康持续发展的路径选择

（一）强化支持政策落实到位

目前，国家、省级都已对获得特色小镇认定的特色镇出台了相关的支持和扶持政策，如，在土地、资金等方面都给予了一定的相应政策扶持。现在的关键是，要努力推动这些政策及时到位、落地生根。同时，省级政府要出台正式文件，对市县两级政府支持特色小镇建设做出明确的规定。通过支持特色小镇建设发展的政策措施的落实和完善，引导各类生产要素、资源向小镇集聚，发展壮大特色产业，进而带动乡村振兴，推进新型城镇化，助推新旧动能转换。

（二）赋予特色小镇“自由裁量权”

在符合特色小镇发展规划的前提下，各级政府要赋予特色小镇更多的接地气、“含金量”高的权限，如，可以在项目、规划、建设、审批、用人等方面给予特色小镇更多的自主权，省级以上特色小镇可赋予更大的财税自由权、决定权。

随着特色小镇建设的持续推进，城镇基础建设规模不断扩张，市政规划、园林绿化、环境保护等相关专业岗位的人员配置缺口将会日趋增大，这对特色小镇日益完善的公共服务发展水平提出了更高的要求。各级政府要在机构限额、人员编制等方面给予特色小镇相应的政策倾斜。在现有的政策基础上，为特色小镇建设发展出台集聚各方面人才的倾斜政策，同时，要加强对特色小镇人才培养、引进与交流工作，支持特色小镇引进急需的规划、建设、财经、环保等专业技术人员。

（三）创新管理体制机制

一是成立特色小镇建设工作领导小组。各县市区政府（管委）作为推进特色小镇建设的责任主体，要成立相应的组织机构负责指导、协调，形成政策合力，推进本辖区特色小镇的建设工作。要注重充分发挥市场主体的作用，创新机制体制，建立特色小镇融资担保平台，通过PPP模式广泛筹集社会资本，缓解财政短缺的问题，同时注重吸引有实力的市场主体对特色小镇进行整体打造，以保证特色小镇《总体规划》落地实施，避免发生规划与操作不一致的情况出现。

二是继续加快基础设施建设。鼓励各级地方政府统筹安排建设资金，加强特色小镇基础设施建设，提高供水、供电、道路、通信、仓储物流、垃圾污水处理等基础设施水平。在特色小镇PPP项目建设、购买公共服务等方面，政府要给予一定的支持，以补齐特色小镇基础设施建设短板。如，鼓励特色小镇采取PPP等多种融资方式，吸引更多的社会资金参与镇区的污水处理、垃圾处理、供热、供水、供气等基础设施，以及医院、学校等公共服务设施的建设，进一步提高特色小镇基础设施现代化水平。

（四）加大资金支持力度

资金投入程度直接关系特色小镇打造的速度和成熟度。鉴于特色小镇建设资金来源不足问题，应加大财政政策支持力度。浙江省就明确作出规定，特色小镇在创建期间及验收后，规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。［5］

省级层面要建立特色小镇融资担保平台、特色小镇建设基金、特色小镇专项扶持经费，统筹开发专项基金、各类闲置资金，进一步扩宽特色小镇建设资金筹集的来源。特色小镇规划空间范围内的县市区属国有资本可划入专项基金，专门用于特色小镇建设发展。

探索设立特色小镇产业投资基金。根据特色小镇的发展需要与财力可能，鼓励地方政府按照市场化方式，依法发起成立特色小镇产业投资基金。特色小镇产业投资基金要按照“市场运作、专业管理、科学决策、防范风险”的运行原则与模式，吸引和带动社会资本、金融机构、国有企业参与到对特色小镇建设的投资之中，以充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。

加强特色小镇项目谋划，积极与国家开发银行、农业发展银行等沟通对接，争取国家专项建设基金和低息贷款支持。鼓励在特色小镇组建或设立村镇银行和小额贷款公司，鼓励和引导金融机构到特色小镇增设分支机构和服务网点，加大对特色小镇基础设施建设、主导产业发展和小微企业支持力度，探索开展投贷联动业务。

（五）适度放宽土地指标

省级政府要明确制定特色小镇发展建设的用地政策，地方政府要保障特色小镇建设用地政策的“落地”。将特色小镇建设发展纳入县域土地利用总体规划中，进行统筹安排； 通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、依法利用存量建设用地等方式途径，多渠道保障特色小镇的产业发展、园林绿化等用地的需求。

省级政府要明确支持特色小镇发展建设用地政策。对特色小镇用地指标给予一定比例的奖励。在土地指标供应上，对特色小镇的建设可单独设列，适度放宽，在产业项目落地、公共服务设施用地等方面予以保障，为小镇发挥特色产业优势、做强特色产业集群提供发展空间。

（六）推动特色小镇内涵式发展

特色小镇建设，要坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，走内涵式发展的道路。在做大做强农业、工业等特色产业的基础上，做好文化旅游产业的这篇“大文章”。充分挖掘小镇文化特色，衍生旅游功能，配套必要的社区配套，把小镇建设成这一个融产业、文化、旅游、社区的有机复合体。

特色小镇建设，要坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持以人为本推进新型城镇化，统筹完善生产、生活和生态的空间布局，改善村镇人居环境。积极推进资源合理开发，推进村镇配套基础与公共服务设施的建设，完善城镇功能、优化城镇环境、提升城镇品质，实现城镇发展与生态保护之间的协调统一。