最严格视域下水资源供给侧结构性改革经验探讨——内蒙古自治区水资源管理改革实践

赵 清，刘晓旭，刘晓民，蒋义行

(1.内蒙古水务投资集团有限公司，内蒙古 呼和浩特 010010；2.内蒙古自治区水权收储转让中心有限公司，内蒙古 呼和浩特 010010；3.内蒙古农业大学水利与土木建筑工程学院，内蒙古 呼和浩特 010010)

内蒙古自治区(以下简称内蒙古)是一个严重缺水地区，水资源总量为545.95亿m3[1]，可利用量为285亿m3，水资源总量仅占全国总量的1.9%[2]，水资源供给与需求矛盾突出，已成为制约该区经济社会可持续发展的主要瓶颈。就黄河而言，国务院“87”分水方案确定内蒙古黄河耗水量指标为 58.6亿m3，随着呼包鄂经济社会快速发展，水资源消费需求潜力巨大，呼包鄂新增工业项目用水无法得到满足。为此，自治区党委、政府高度重视，要求水行政部门围绕供给侧结构性改革，落实国家最严格水资源管理，从战略高度谋篇布局，做好水资源的优化配置，解决内蒙古自治区水资源的“瓶颈”制约。

1 水资源供给侧存在的主要问题

1.1 水资源匮乏，供需矛盾突出

内蒙古水资源匮乏，人均水资源量与全国平均水平相当，耕地亩均水资源量仅为全国平均水平的1/3。同时，水资源时空分布不均，内蒙古东部地区4个盟市水资源量占全区水资源总量的81%，而中西部地区8个盟市土地面积占自治区总面积的61.3%，人口占50%以上，耕地面积占全区总耕地面积的42.7%,水资源量仅占全区总量的19%，中西部用水总量已经接近或超过可利用水资源量，水资源短缺，区域水资源供需矛盾尖锐。国家分配给内蒙古的黄河可耗水指标58.6亿m3于2004年全部分配给沿黄的6个盟市，其中，工业用水占4.65%，农业用水占92.83%，城镇供水占2.52%。农业用水量大，工业用水量小，用水比例失调，用水结构不合理。

1.2 用水效率低，政府投入不足

内蒙古特别是黄河流域存在部分行业用水效率低，用水浪费严重的现象。以黄河流域为例，人均用水量为全区平均水平的1.31倍，为全国平均水平的2.14倍。黄河流域92.83%的黄河水用于农业灌溉，但其灌溉水利用系数较全区平均水平低约7个百分点，较全国平均水平低约10个百分点。灌溉用水浪费严重，估算其节水潜力在 10亿m3以上。灌区农业基础设施落后，节水改造资金投入不足，仅河套灌区规划节水工程建设需要资金约100亿元，截至2016年底，政府投入总计20亿元。

1.3 受传统体制机制制约

水资源是基础性的自然资源和社会性的经济资源，经济社会发展的各方面都离不开水资源的支撑和保障，各级水行政主管部门主要用行政手段对水资源进行宏观管理调控，虽然国家一直鼓励发挥市场调节作用，但水权市场是一个新生事物，受水行政部门多年无偿配置水资源体制机制约束的影响，运用市场化手段调整水资源尚处于初步尝试的阶段，被广泛接受还需一个渐进过程。中国共产党第十八次全国代表大会之后，虽然国家出台了相关方面的政策，但具体法律、法规少有涉及，水权市场交易流转刚刚起步，市场化水权交易和供给潜力还没有充分释放。

除了水资源供给侧存在以上问题外，比照国家最严格水资源管理制度，内蒙古特别是黄河流域水资源管理还存在一定差距。据统计，内蒙古黄河流域存在超指标用水情况，近年来超指标用水情况虽逐年下降，但距离最严格水资源管理制度，用水总量的标准线仍有差距。内蒙古黄河流域灌溉水利用系数仅为0.400左右，较用水效率控制红线农田灌溉水有效利用系数0.600的标准还存在较大的差距。

2 水资源供给侧改革采取的主要措施

2.1 补足灌区基础设施薄弱短板

水利是农业的命脉，内蒙古河套灌区属经济欠发达地区，由于政府财力有限，灌区基础设施薄弱，水利配套投入不足，现代化水平低，农业灌溉用水浪费严重，是制约灌区农业发展的短板。在水利部和黄河水利委员会的指导和帮助下，自2003年起，内蒙古在黄河流域开展水权供给侧改革试点。主要做法是，引入社会资本对灌区进行投资，在灌区农业供水工程改造的同时，对灌区渠、闸、林、田、路等农业基础设施全面配套升级，将节约的水有偿用于新增工业项目。通过引入社会资本，拓宽了水利工程建设投融资渠道[3]。以鄂尔多斯市南岸灌区为例，1999—2016年国家大型灌区续建配套与节水改造项目资金总计投入3.72亿元，灌区配套工程建设进展缓慢；而两期水权转让项目工程，引入社会资本共完成投资23.52亿元，是国家投资的6.3倍，引黄耗水量从实施水权转让前的4.1亿m3降为近几年的2亿m3左右。通过在河套灌区实施水权供给侧改革试点，为整个河套灌区筹措节水改造资金50多亿元，从根本上改变了灌区的面貌，大幅度提高了农业基础设施现代化水平，补足了制约农业基础设施落后的短板。农田灌溉水有效利用系数提高到0.532，引黄耗水量从21世纪初的53亿m3降至 40亿m3左右。

2.2 调整用水结构促进经济发展

近年来，内蒙古通过开展河套灌区水权供给侧改革，从农业灌区向工业企业转让水4.52亿m3，为70多个大型工业项目解决了取用水需求，形成了以工业发展反哺农业，以农业节水支持工业发展用水，经济社会和资源环境共同协调发展的良性运行机制，为约1 900多亿元的工业增加值提供水资源保障。2016年全区农业、工业、城镇生活和生态用水比例为73.2∶9.1∶5.6∶12.1；与2010年相比，农业用水比例下降了3.6个百分点。

与此同时，内蒙古坚持传统与非传统水源开发相结合的原则，合理开发地表水、严格控制地下水，鼓励使用中水、疏干水，大力推进用水结构调整[4]，努力使经济社会发展目标和布局与区域水资源和水环境的承载能力相适应。2016年全区中水、疏干水、微咸水和雨水等非常规水源利用量达到 5.24亿m3，占总用水量的2.7%，比2015年提高0.6个百分点；其中使用中水和雨水占总用水量的1.7%，比2015年增长0.43个百分点。

2.3 发挥市场在资源配置中的调节作用

内蒙古水权供给侧改革经历了由政府主导向市场配置渐进性转变的过程[5]。2013年，内蒙古率先成立全国第一家省级水权交易平台，探索用市场化手段调解水资源供给侧不足问题。制定了《自治区盟市间黄河干流水权转让试点实施意见》，对试点工作的基本原则、总体目标、组织和实施机构职责、资金管理、监督管理等方面做了明确规定。出台了《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》(内政办发[2014]125号)、《内蒙古自治区水权交易管理办法》(内政办发[2017]16号)和《内蒙古自治区水权交易服务收费标准》(内发改费函[2017]314号)等推动水权流转、激活水权市场的规范性文件，为内蒙古地区水权转让试点工作的顺利开展提供了强有力的制度保障[6]。

2014年，内蒙古被确立为全国7个水权试点省份之一，重点开展黄河干流盟市间水权试点工作，试点工程启动后，沿用以往水资源配置的惯用做法，水行政主管部门按照自治区经济社会发展规划，将1.2亿m3水指标分配给8家用水企业，水权中心与用水单位签订了《内蒙古黄河干流水权盟市间转让合同书》，合同要求企业在一年时间内分期分批缴纳全部水权转让资金。然而，由于经济形势等多种因素影响，分配水指标的用水企业项目前期推进缓慢，有的企业没有按照合同要求缴纳水权转换资金，分配的水指标出现了闲置，而其他急需用水的工业项目又因缺水指标而无法上马，水权转让合同执行出现了困难。为盘活水资源存量，按照《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》[6]，水行政部门收回了跨盟市水权转让中企业未履行合同的 2 000万m3/a的闲置水指标，授权内蒙古水权中心通过中国水权交易所进行公开交易。最终与其他5家急需用水的新增企业成功签约。利用市场手段及时收回了3亿元水权转让合同资金，保障了内蒙古河套灌区节水工程的有序开展。这次公开交易的成功签约，是内蒙古首次运用市场机制配置水资源的重要实践，是水资源供给侧改革的成功案例，对内蒙古乃至全国的水权制度建设具有重要示范、引领和带动作用。

2.4 落实最严格水资源管理制度

供给侧改革的补短板，既补硬短板，也补软短板，既补发展短板，也补制度短板[7]。内蒙古开展的水资源供给侧改革，从解决区域新增工业项目发展入手，在补足灌区基础设施薄弱硬短板，做好灌区节水的同时，抓紧对水资源管理制度进行系统改革，补足水资源管理制度改革的软短板，以期在全区范围内全面落实最严格水资源管理制度，促进了内蒙古工业及经济社会协调发展。内蒙古各级水行政主管部门牢牢守住“发展、生态、民生”3条底线，以最严格水资源管理制度考核为抓手，做好水资源管理顶层设计。出台了《内蒙古自治区“十三五”水资源消耗总量和强度双控实施方案》、《自治区加强水资源用途管制的实施方案》和《自治区计划用水管理办法》等一系列管理制度，以水资源制度管理，促进产业结构调整和升级；按照“没有论证不发证、没有测试不换证”的原则，严格执行取水许可，控制用水总量；开展了《自治区行业用水定额》标准后评估工作，强化用水定额；对公共供水管网内年取水5 000 m3以上的用水户实行计划用水管理，对超计划取用水户实施累进加价制度；严格执行《自治区水资源费征收标准》，对超计划、超定额用水，征收累进加价水资源费。2016年内蒙古各级征收水资源费 9.02亿元，是2011年的6倍，推进了节水型社会建设，最严格水资源管理制度有效落实。

3 结 语

内蒙古围绕供给侧结构性改革，落实最严格水资源管理制度，通过补足农业灌区基础设施的短板，调整黄河流域区域用水结构，建立水权交易平台，发挥市场在资源配置中的作用等措施，破解了黄河流域缺水的难题，从根本上解决了呼包鄂经济圈水资源对经济社会发展的“瓶颈”制约。同时，通过开展水资源供给侧改革，补足水资源管理制度短板，提高了水资源的供给效率和质量，增强了水资源供给结构应对需求性变化的灵活性和适应性，提高了全要素的生产率，让工业用水需求得到满足，农业用水质量得到提高，在相互推动中实现农业基础设施建设与区域经济社会发展双赢，为实现内蒙古经济社会的可持续发展，推进水生态文明建设和绿色发展提供有力支撑和保障，使内蒙古水资源管理走上富民强区的科学发展之路。

[1] 内蒙古自治区水利厅.内蒙古自治区水资源公报(1998—2016)[EB/OL].[2017-06-10].http://www.nmgslw.gov.cn/.

[2] 中华人民共和国水利部.中国水资源公报(1998—2016)[EB/OL].[2017-06-10].http://www.mwr.gov.

[3] 水利部.紧紧围绕供给侧改革 创新水利投资方式[EB/OL].(2016-01-28)[2017-06-10].http://kuaixun.stcn.com/2016/0128/12566780.shtml.

[4] 王一鸣,陈昌盛,李承健.正确理解供给侧结构性改革[N].人民日报，2016-03-29(7).

[5] 王子晖.要弄明白供给侧改革，习近平这两次讲话必学[EB/OL].(2016-06-02)[2017-06-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-06/01/c_1118966953.htm.

[6] 杨德瑞，李晶，陈金木，等.深化水利改革政策文件选编[M].北京:中国水利水电出版社,2016.

[7] 万鹏,谢磊.习近平提五个“搞清楚”明确供给侧改革方案基本路径[EB/OL].(2016-01-28)[2017-06-10].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0128/c385475-28093042.html.