1949～1952年烈属抚恤工作初探——以苏南地区为考察对象

黄 骏

(南京大学 马克思主义学院，南京 210023)

烈属抚恤制是一种由国家向为公牺牲者之直系家属提供特殊保障的制度。对于中国共产党的烈属抚恤制的研究，目前主要集中于1949年前革命根据地实行的抚恤实践，对1949年新政权以后抚恤工作探讨尚待深入展开，即便为数不多的研究也多侧重于宏观角度的论述而缺乏具体个案分析。*尹传政：《当代中国的优抚制度研究》，中共中央党校博士学位论文，2013年；谢苗：《中国共产党的抚恤政策研究(1949～1966年)》，山东师范大学硕士学位论文，2010年。本文为一区域性研究，主要集中于苏南地区。通过对该地区烈属抚恤工作的研究，初步探讨了不同类型的抚恤措施以及烈属抚恤工作收效等内容，从中映射出新政权对社会资源的有效调配与使用。

一、 苏南地区烈属抚恤工作的初始

1949年4月，在中共苏南区委领导下，苏南行政公署正式宣告成立。行署驻于无锡市，下辖无锡直属市及镇江、武进、松江、苏州四个行政专区。*1949年11月，苏南行政公署撤销武进专区，改设常州专区。行署仍设于无锡市。1953年1月，苏南行政公署、苏北行政公署与南京市合并，恢复江苏省建制。1958年后，松江专区划入上海市。苏南地区1949年前长期处于国民党影响之下，也是国民党政权统治的重要区域之一。相较于国民党的优势地位，十年内战时期的中国共产党在苏南主要处于地下发展状态。抗战爆发后，形势发生了某种程度的变化。中共领导新四军在松江、昆山、苏州、无锡等县市的农村建立了敌后根据地，进行艰苦卓绝的抗日活动。抗战胜利后不久，新四军奉命从根据地北撤，只留下小股武装力量在当地继续进行活动，苏南中共党组织不得不重新进入隐蔽斗争状态。[注]苏南区党委：《关于苏南行政区划、政治、经济、文教等情况的调查材料》(1950年)，江苏省档案馆，全宗号：7006，卷宗号：1，目录号：0029，以下所引江苏省档案馆档案，只标注江苏省档及相应卷宗号、页码。直至1949年4月渡江战役后，国民党在苏南的统治土崩瓦解，中共才最终确立自身在当地的领导地位。

由于中共在苏南的活动长期受到国民党政权的压制，故组织活跃程度有限，这就造成当地烈士及烈属数量相对不多。镇江专区是苏南烈属最集中的区域，共有烈属5568户，尚不及一江之隔的扬州专区14821户烈属数量的四成。[注]江苏省民政厅优抚局：《江苏省烈军工属户数分口分县统计表》(1953年10月13日)，江苏省档4007-1-0005，第4～5页。苏南地区烈属人数有限的状况，使得不少基层干部有意无意间放松了对抚恤工作的重视程度，以致出现了松江专区青浦县有一名七十余岁的烈属住在庙里、少人问津的不正常现象。[注]松江专员公署民政处：《民政工作通报》(1949年)，江苏省档4018-1-0011，第16页。

甫一察觉到各地干部在抚恤问题上的保留态度，区党委立刻发出指示，要求他们充分意识到烈属不仅为革命事业做出了贡献，致使他们“在国民党反动统治之下，受尽了压迫恐怖”，而且还“与群众有紧密的联系”，是“党团结广大群众的最好的桥梁”。如果新政权建立后对烈属态度冷淡，将不可避免地会引发种种非议。社会各界一旦形成这种刻板的负面印象，“将使我们脱离群众，在政治上遭受不必要的损失”，所以“全党同志必须重视优抚问题”。[注]苏南区党委：《关于招待群众及军属烈属工属问题的指示》(1949年10月)，江苏省档7006-2-0008，第10、10页。

尽管苏南区党委高度重视优抚工作，但新政权成立之初，百废待兴，摆在它面前最棘手的问题是“剿匪肃特”、处理夏季突如其来的水灾以及繁重的粮食收购任务。与这些迫在眉睫的问题相比，抚恤工作的重要性只能放在第二位，区党委因而决定烈属抚恤工作暂以对其提供应急性救济物资，尤其是以食物为主。

最早获得食物救济的烈属多为平日生活贫苦、听闻苏南建立新政权而主动到各级党政机关寻求帮助者。区党委规定，遇到这种烈属登门寻求救济的情况时，各单位干部不能“感觉麻烦”，而是要安排他们在机关食堂就餐，一次招待一般不超过五天。如果有烈属实在难以维持家庭生活，在得到地委专署一级以上负责人批准后，每户最多可获得五百斤粮食补助。[注]苏南区党委：《关于招待群众及军属烈属工属问题的指示》(1949年10月)，江苏省档7006-2-0008，第10、10页。

1949年底苏南行署又一次对烈属进行了大规模的粮食援助。此时经过调查，行署已大体了解到辖区内绝大多数烈属、军属与工作人员家属“生活贫寒或濒于破产”，迫切需要获得外界的物资补助。鉴于此种紧急状况，行署政务会议11月下旬作出决定，专门拨出三百万斤粮食作为全区烈军工属的救济物资。[注]苏南行署：《政务会议(第四次)》(1949年11月26日)，江苏省档7014-1-0002，第15页。

与提供应急性的粮食救济相比，行署更看重的是建立起自上而下的完整抚恤体系，从而使烈属抚恤工作实现组织化。行署在民政处下设优抚局。该局由秘书室、荣管科、优属科、招待所、荣军教养院等部门组成，其中的优属科直接负责烈军属的抚恤事务。苏南各专区、市县也模仿行署的组织架构，在政府机构内成立了民政处或民政科，作为下级对口单位。

苏南行署通过各级民政机关贯彻与落实烈属抚恤措施，在机构草创的时代背景下，面临的最大问题乃是办公人手不足，这在基层民政机构上体现得尤为明显。例如松江专区各县民政科的人员编制为科长一人，科员或办事员四至六人，可只有科长到位工作，科员迟迟未能配备完整。县以下的区级政府机关更只有民政助理一人而无办事员。[注]松江专署民政处：《初步总结及今后工作意见》(1949年)，江苏省档4081-2-0016，第2页。无锡县也存在着类似现象，当地约有6900多户烈军工属，可优抚工作仅交由两名科员负责办理，“因此工作往往停留在室内文墨上，对下面的联系很少”。[注]无锡县政府民政科：《对民政干部编制意见》(1951年9月4日)，江苏省档70143-0490，第17页。

为了弥补政府力量不足的缺失，行署积极吸纳社会各方面力量，尤其是工商界与民主人士参与到优抚工作之中，建立起具有民间性元素的拥优组织。1950年2月，苏南各地先后成立了县、区、乡三级优属委员会。以区级为例，优属委员会设正副主任各一人，由区长兼任主任，民主人士担任副主任，成员有7～9人，分别由烈军属、工商学界、地方士绅及民主人士担任。他们的任务是帮助民政机关调查、登记烈属及军属的人数和了解他们生活的情况，积极宣扬烈军属的光荣意义，并在委员会成员带头献礼的基础上，进行各种劝募慰问慰劳活动，动员民众自觉自愿地向烈属捐献物品。[注]苏南行署民政处：《综合工作报告(草稿)》(1951年)，江苏省档7014-2-0338，第16页。

在苏南行署下辖的一市四专区内，以松江专区的民间拥优组织发展得最为完备，下属各县的民政科不仅普遍建立了三级拥优委员会，还动员医务人员成立了优待烈军属治疗委员会，制订出优待治疗办法，金山县又专门组织妇女、儿童建立了优属小组，轮流帮助无劳力的烈属做零活，以改善他们的生活处境。[注]松江专员公署民政科：《松江专区一九五一年上半年优抚工作总结》(1951年)，江苏省档4081-2-0016，第27页。

二、 对“革命烈士”及“烈属”概念的界定

随着1949年下半年社会秩序渐趋稳定，苏南各级民政部门开始给予烈属抚恤工作更多关注。烈属抚恤工作的展开首先需对“革命烈士”概念做出明确界定。中国共产党在建立新政权之前对此问题已有充分的考虑和处置，在抗战及解放战争时期，各根据地在制定抚恤条例时多规定了较为详细的烈士申报标准。新政权建立后，是否袭用原有烈士资格标准即可完全适应形势需要？情况并非如此简单。1949年9月，苏州专区向苏南行署报告，该区常熟县税务员舒志员下乡工作途中“遭匪特突击受害殉职”。舒系享受薪金制的旧政权留用人员，像这样的旧人员可否授予烈士称号？以往条例未有过这方面的规定，当地民政部门于是上报行署，请其裁定。行署主任管文蔚、副主任刘季平表示，“该员如确系因公殉职，自应按照牺牲烈士抚恤条例办理，其家属亦应予享受烈属待遇”。[注]苏南苏州行政区专员公署：《苏南苏州行政区专员公署函》(1949年9月15日)，江苏省档7014-3-0437，第6页。此事固然只是发生于苏州专区的个案，最终也得到了妥善解决，但从中反映出原有烈士资格认定标准在新的时空环境下需要做出调整。

对“烈士”概念的界定也与正如火如荼进行的土改运动有关。依照土改运动的规划，当地政府可将“没收战犯、恶霸的土地房屋、农具等”优先分配给无地或少地的烈属，或将“政府代管的逃亡地主的土地”租佃给他们。[注]华东军政委员会：《关于烈、军、工属生产与生活救济的指示》(1950年)，江苏省档7011-3-0062，第29页。这就需要制订出明确的烈士标准，才能依此再确定烈属人选，否则优先照顾烈属的政策将难以准确、公正地执行。随着苏南烈士、烈属调查统计工作的展开，烈士资格认定问题逐步凸显出来。行署民政处坦承，由于“优属条例不够完整”，所以“下级有一些疑窦未予解决”。[注]苏南行署民政处：《一、二月份工作综合报告》(1950年)，江苏省档7014-1-0062，第17页。若要解决这类问题，仅仅依靠各地民政部门不断上报，再交由行署领导人逐一批示是远远不够的，因而有待负责全国民政事务的中央人民政府内务部做出权威解释。

1950年下半年，内务部颁布了统一的“革命烈士”解释规定。它由如下几方面内容构成：

第一，以辛亥革命作为“革命烈士”概念的原点。1950年6月，刘少奇在代表中共中央所作的《关于土地改革的报告》中，将“烈属”解释为“包括从辛亥革命以来历次为革命阵亡和死难烈士的直系亲属及抗日阵亡将士和人民解放战争中阵亡将士的直系亲属在内”。[注]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》第2册，北京：中央文献出版社，2005年，第240页。从刘少奇这个说法出发，内务部也将辛亥革命定为“烈士”概念的起点。换言之，“辛亥革命中因参加反对满清统治”而牺牲之人员即为烈士。考虑到不少辛亥革命参与者政治面貌复杂，有些人日后还与北洋当局为伍，内务部在制定这条标准时，又做出了某种程度的规定，将“辛亥革命后在军阀混战中死亡者”剔除出“烈士”之列。[注]《中央人民政府内务部关于革命烈士的解释》，载《人民日报》1950年10月15日。

1911年的辛亥革命距离1950年过去尚不足40年，当年不少牺牲者的后人对先辈事迹记忆犹新，他们得知此项规定后，纷纷要求落实政策。无锡市有人写信至苏南行署民政处，反映其父在辛亥革命期间阵亡于光复南京之役，且有真凭实据为证，请求追认为烈士。经审核无误后，民政处批准了他的这一要求，指示当地民政部门可落实其烈属待遇。[注]江宁县人民政府：《为李应彪参加辛亥革命阵亡其家属是否可以享受烈属待遇议请核示由》，江苏省档7014-003-0463，第43页。

第二，国民党军队中的阵亡官兵是否具有烈士资格，取决于他们在错综复杂的国共两党关系中扮演了何等角色。未参与国共战争，如国共第一次合作期间东征及北伐战争的阵亡者即可获得“烈士”资格。与之相反，“一九二七年四月十二日及七月十五日蒋介石及汪精卫公开叛变革命后在军阀混战及反共战争中死亡的国民党党军官兵”则不属于“革命烈士”。[注]《中央人民政府内务部关于革命烈士的解释》，载《人民日报》1950年10月15日。

对日作战是国民党军队的重要军事行动，不少官兵为此捐躯沙场，但历史的复杂性在于这些参与抗日的国民党军也曾多次与中共武装兵戎相见，若将他们定为烈士，仅从情感角度而言，无疑会让不少人感到费解，所以在确定“国民党军官兵(包括空军)”是否具有烈士资格时，新标准做了一番综合平衡处理，规定其中“确因抗日阵亡者”可在“烈士”之列，“但在此期间参加反共内战而死亡者不在内”。[注]《中央人民政府内务部关于革命烈士的解释》，载《人民日报》1950年10月15日。由于国民党军官兵的烈士资格认定与政治立场直接关联，所以内务部对此慎之又慎，很快又做出了强化审核手续的补充规定，强调在考虑授予国民党军队“确系对日作战牺牲”人员烈士资格时，不仅要“有充分人证物证”，而且该人员的品评要“为群众公认，一致称道”，同时必须呈报省(市)以上政府批准后，方可授予。[注]华东军政委员会民政部：《为国民党部队在抗日民族统一战线中确实对日作战牺牲者，可按烈士待遇由》(1950年9月12日)，江苏省档7014-3-0458，第2页。

第三，“烈士”的主体构成为中国共产党在不同历史时期的牺牲人员。具体而言，他们包括：(1)“一九二七年至一九三七年因参加国内革命战争和武装起义而牺牲的烈士和工农红军官兵”；(2)“东北抗日义勇军、抗日联军牺牲的官兵”；(3)“一九三七年至一九四九年因参加抗日战争牺牲的八路军、新四军及其他人民抗日部队官兵”；(4)“在人民解放战争中牺牲的人民解放军指战员”。(5)“一九一九年五四运动以来，因参加各种革命斗争被帝国主义和国内反动派杀害的烈士。因参加革命斗争入狱病死者也包括在内”。[注]《中央人民政府内务部关于革命烈士的解释》，载《人民日报》1950年10月15日。

中国共产党对敌进行的“面对面”斗争大体分为军事作战与隐蔽斗争两类。军事作战的阵亡者多在战斗结束后便记录在册，即便未及时登记，事后通过所在部队也多能找寻到见证人，进而确定其烈士身份。与其相比，从事隐蔽斗争的人员身处特殊工作环境之中，基于保密需要，他们的真实身份所知者人数有限，如果本人与知情者双双罹难，那么家属就很难证明他的烈士身份。一种可行的方式是通过当时报纸刊登的新闻报道进行反向推论，只是新闻报道有时措辞含糊，不能凭此完全恢复原貌，这就增添了认证工作的难度。无锡市民政局便遇到这样的问题。无锡市居民邵新民在给当地民政局的信中自陈其父邵杏泉“早年参加党的工作”，于1927年10月31日在无锡被捕，11月13日与其他六人一同被害，并以当时无锡报纸刊登新闻为证。当地民政局工作人员查阅旧报纸，找到了那篇报道，证明邵杏泉确为党的事业而牺牲，但是报道中对邵只是笼统地蔑称为“共X”，未说明其是否为共产党员。邵氏牺牲可否作为大力表彰的烈士事迹，民政局需斟酌一番。[注]无锡市民政局：《为居民邵新民于民国十六年被反动派逮捕是否照烈士事迹表扬纪念由》，江苏省档7014-3-0463，第53页。

内务部制订的烈士资格认定标准虽涵盖了不同时期的牺牲人员，但难免会遇到一些意料之外的情况，譬如战士因枪支意外走火而亡是否可算作“牺牲”，又如工作人员因工作过度疲劳过世可否也视为“因公殉职”。针对这类问题，1950年年底内务部又相继颁布了《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，《民兵、民工伤亡抚恤暂行条例》，对革命烈士的认定标准做出了进一步规定：

(1) 革命军人因参战、公干牺牲(被俘不屈慷慨就义或被特务暗杀等)；革命工作人员因对敌斗争或因公光荣牺牲；民兵民工因参战牺牲者均应称烈士。(2) 革命军人、革命工作人员及参战民兵民工(非参战者不在内)因病故或非因公失慎致死者，均不得称烈士。(3) 病故革命军人、革命工作人员对革命有特殊功绩或革命军人工作历时在八年以上；革命工作人员历史在十年以上，确因积劳病故者，经其所在部队机关申请，师以上政治机关或省(市)以上人民政府批准，得给予烈士称号。(4) 革命军人、革命工作人员在工作中被别人弄枪走火打死或因公失慎致死，如被车压死、落水淹死、触电致死、在体育运动中摔死等，均不得成为烈士。[注]江苏省民政厅优抚局：《江苏省一九五四年优抚、社会救济事业费开支标准》(1954年7月14日)，江苏省档4007-1-0025，第144页。

一般而言，牺牲者被确认为烈士后，其直系亲属也就顺理成章地成为了烈属。不过意料之外的情况同样在所难免，仍然需要民政部门制定更细致的规则。例如作为国共两党均耕耘过的区域，苏南有些家族中有两人参与政治活动，其中一人经查与国民党有关而被处理，另一人参加中共革命而无任何政治问题，且在战争中牺牲，那么其亲属能否被称为烈属？华东军政委员会民政部通知苏南行署，如果遇到此类情况，只要其家属未参加过“反革命活动”，仍应享受原有烈属待遇。再如土改运动兴起后，地主成为了运动的众矢之的，可某些地主家庭也有亲人参加革命，并献出生命，那么这类地主究竟是定为运动目标，还是划入烈属行列？这类问题在中小地主众多的苏南地区并非个案。华东军政委员会民政部考虑后决定，土改时“因成分关系而没有政治权利”或“土改后尚未恢复政治权利”的烈属，应停止和取消相应的政治与物质优待，待其经过劳动改造成为新人后，方可恢复优待。一般地主成分的烈属在“交出土地和其他应交的财产后”，仍可享有烈属地位与优待。[注]华东军政委员会民政部：《“关于处理革命烈士、军人家属中属于地主、反革命分子的几项意见”》(1951年12月20日)，江苏省档7014-2-0355，第38～40页。

根据烈士烈属的定义，苏南各地对合乎规定者进行了细致统计。截至1950年12月，全区有烈属6617户，其中县级地区烈属人数远高于城市。以行署所在地无锡市为例，无锡市有烈属25户，下属的无锡县有烈属339户。[注]苏南行署民政处：《苏南区烈军工属统计表》(1950年10月25日)，江苏省档7014-2-0339，第19页。这种烈属分布的地域差异与中共1949年之前主要在苏南的县乡而非城市活动的历史背景是相吻合的。

三、 苏南地区抚恤烈属的不同措施

伴随着烈属统计工作的展开，抚恤工作进入了措施落实阶段。对烈属的抚恤措施分为精神慰劳与物质优待两类。

精神慰劳的目的在于安抚烈属失去亲人的悲恸之情，同时也是为了弘扬烈士的战斗精神，提高烈属的社会地位，主要方式有挂光荣匾、光荣帖，登门贺喜等，多集中在春节等重要节日进行。各级政府机关在春节来临之际，组织慰问团、贺年队，敲锣打鼓地来到烈属家，向他们赠送光荣牌、光荣灯、贺年片、慰问信等，或是组织他们看电影、家乡戏，开联欢会。机关负责人也会亲自到烈属家祝贺新年，表达美好祝愿，希望通过自身表率，带动社会形成尊重烈属的氛围。

相较于精神慰劳，物质优待对改善烈属的生活处境效果更为明显。在中央内务部、华东军政委员会的指引下，苏南行署陆续推出了多项抚恤政策，具体包括以下几方面：

(一) 烈士抚恤粮

从常理而言，烈士牺牲后政府将向家属发放一笔抚恤金，不过因为新政权成立之初主要推行以粮食为计价单位的供给制，所以在抚恤烈属时，政府也就以发放抚恤粮的形式代替抚恤金。

烈属领取抚恤粮数量的多少取决于牺牲者对于革命的贡献大小，从可操作性角度而言，即视牺牲者的职业与级别而定。苏南行署将领取抚恤粮最多者定为牺牲军人的家属。战士或班长牺牲后抚恤粮标准为大米六百斤、排连营级八百斤、团长以上一千斤。军人之下为地方干部，乡级以下(脱离生产者)职员抚恤粮标准为五百斤，区级七百斤，县级以上九百斤。再之下为民兵，标准为四百斤。[注]苏南财委会：《苏南财委会通知》(1949年7月9日)，江苏省档7014-3-0439，第1页。

(二) 减免烈士子女入学费用

1951年10月，苏南行政公署公布了《优待革命烈士、革命军人子女入学试行办法》，规定烈士子女入学时凭烈属证免收报名费、体检费以及享受助学金等。家境贫苦的烈士子女，可免收学杂费。书籍费一次无法缴足者，还可分期缴付。除子女外，烈士未成年的弟、妹，经市县教育主管部门批准后，也可享受上述优待政策。[注]苏南人民行政公署：《优待革命烈士革命军人子女入学试行办法》(1951年10月10日)，江苏省档7014-2-0354，第15页。

(三) 减免烈属医疗费用

依据1951年内务部颁布的《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》，苏南行署制定了《苏南各公立医疗机关优待贫苦烈军属及荣军治病试行办法》，规定烈军属持有区(乡)政府以上介绍信及烈属证，至公立医疗机关诊病时，可免收挂号费、诊察费、注射手续费，X光透视费可打七折，普通化验费及普通药品材料费八折，贵重药品材料费、X光摄片费、特殊化验材料费九折。[注]苏南人民行政公署：《苏南各公立医疗机关优待贫苦烈军属及荣军治病试行办法》(1951年10月8日)，江苏省档7014-2-0354，第6～7页。尽管行署颁布了烈属就医费用优惠政策，但效果却有些不尽人意。之所以如此，倒不全是院方意识不到抚恤工作的重要性，而是他们更多从经济核算的角度出发，认为优惠政策将使自身承受不小的经济压力，所以“强调保本”。更令院方担心的是因费用相对便宜而诱发部分患者长期住院，导致产生一系列后续问题，但又不能公然违背行署政策，于是他们便对烈属“推三阻四”，不欢迎其登门就医。[注]苏南行署民政处：《苏南区八一前后优抚工作检查报告》(1951年)，江苏省档7014-3-0508，第3、2、2页。

考虑到医院方面的顾虑不无合理性，行署在继续强调各地医院有接受烈属病患义务的同时，也要求介绍烈属就医的机关需随时了解病人治疗情况，教育他们按时出院，患者住院期间的伙食费由其自理。至于烈属治疗所需医药费，行署卫生处将拨专款至地方卫生部门，各医院可按月凭借单据向其报销。[注]华东军政委员会民政部、卫生部：《革命烈士家属革命军人家属诊治疾病优待暂行办法》(1952年8月12日)，江苏省档7011-2-0631，第5页。

在中华人民共和国成立初期政府财力有限的背景下，即便如苏南这样的经济较发达的地区，当地政府也无法仅仅依靠自身力量就能做好抚恤工作，因而还需广泛动员社会力量参与其中。

城镇：协助烈属就业。烈属就业被视为城镇抚恤工作优先解决的问题。1949年后，城镇烈属无业、失业现象颇为突出，除了因战乱造成经济凋敝、难以就业的客观因素外，还源于不少烈属“不是没有技能，就是没有劳动力”。例如在镇江市无业、失业的1033名烈军属中，无条件就业的有680人，余下有条件就业的353人，多数也只是有劳动力而无技能。宜兴县城区的情况大体也是如此，当地有906名无业、失业的烈属，其中有劳力的仅为278人，余下628人，即占总数近七成人员为无劳力者。[注]苏南行署民政处：《苏南区八一前后优抚工作检查报告》(1951年)，江苏省档7014-3-0508，第3、2、2页。

为了协助烈属就业，苏南各地民政部门采用了两种方式：一种是介绍有条件就业的烈属去公私学校、企业等单位工作；另一种方式是鼓励无文化而有劳力的烈属进入棉纺、缝纫等轻工业行业。由他们自行组织家庭作坊生产与销售，政府向他们提供优惠贷款，或者发挥苏南轻工业发达的地域特点，由政府与工商界签订公约，让他们招募员工时优先雇用烈属。[注]江苏省人民政府民政厅：《在贯彻“组织生产，介绍职业”的方针下，江苏省城市优抚工作有成绩》(1953年2月9日)，江苏省档4007-2-0008，第6页。

对不少苏南居民而言，梦寐以求的愿望是自己能在临近的上海谋得一份工作，故当民政部门主动介绍工作时，部分烈属便提出去上海就业的要求。有些基层民政部门出于减轻当地负担考虑，纷纷开具证明，介绍烈属、军属、转业军人甚至失业工人、贫民等去上海就业，结果给上海带来不小的社会压力。内务部、华东军政委员会数次致函苏南行署，要求行署切实解决这一问题。行署民政处因而告知各市县政府，这种随意介绍本地烈属至上海工作的做法是“一个推出门了事、不负责任的官僚主义作风”，要求他们对照文件认真处理，不可再轻易开出介绍信函。[注]苏南人民行政公署民政处：《通知》(1952年6月26日)，江苏省档7014-3-0634，第10页。

进入1950年下半年后，苏南工商业已陆续恢复，城镇中的失业、无业烈军属也逐渐得到了更多的生产就业机会。譬如无锡市经过1949～1950两年的努力，当地已有992名烈军属就业，占无业、失业总人口的12%，占有条件就业的烈军属人数30%。[注]苏南行署民政处：《苏南区八一前后优抚工作检查报告》(1951年)，江苏省档7014-3-0508，第3、2、2页。

农村：为烈属代耕。代耕指的是乡政府动员农村劳力，为当地无劳力或劳力不足的烈军属耕作田地。它是抗战时期中共在敌后根据地普遍实行的一种优抚方式。1949年新政权建立后，代耕政策被普遍推广到了全国各地，苏南地区也不例外。1950年，苏南行署制定了《苏南区优待革命烈士、军人家属代耕办法(草案)》(以下简称《办法》)，明确了代耕的对象、代耕人员的来源、代耕的工作性质与组织形式，为苏南的代耕工作初步确立了明文规范。

《办法》确定了代耕的主体人群为烈军属，但并非所有烈军属都可享受照顾，能自力劳作或土地较多而雇人代耕、生活不低于当地一般农民生活水平的烈军属均不在优待范围之内。代耕人员为农村年满十八岁至五十岁之有劳力者。教员、学生、职业医生及工人、店员等人员可减免代耕义务。居住在农村的工商业者，出于照顾其营业起见，可选择以钱抵工。[注]苏南行署民政处：《苏南区优待革命烈士、军人家属代耕办法(草案)》(1951年)，江苏省档7014-1-0066，第13～17页。

《办法》规定了代耕的性质为义务劳动，因而代耕者不得向任何人索取报酬。[注]苏南行署民政处：《苏南区优待革命烈士、军人家属代耕办法(草案)》(1951年)，江苏省档7014-1-0066，第13～17页。这一规定引起了某些代耕人员的情绪起伏乃至埋怨。中农与富农抱怨自己“没有分到田”，所以“不该替人代耕”；雇农与贫农认为“中富农生活好，应该多代耕”，甚而有农会主任也发牢骚说“代耕就是剥削我的劳动力”；[注]苏南行署民政处：《苏南区八一前后优抚工作检查报告》(1951年)，江苏省档7014-3-0508，第2页；苏南公署民政处：《三、四月份工作报告》(1951年)，江苏省档7014-1-0068，第2页。更多的情况是代耕人员向烈属变相索取回报，最常见的方式是要求烈属负责“供饭”，有些地区的代耕者甚至不仅要求烈属“供饭”，而且要供自己吃得好。常州专区武进县北塘乡代耕组要吃六碗菜，奔牛区部分乡村代耕者还要喝酒吃肉。“供饭”的要求给贫苦烈属带来了很大的负担，有人比较代耕与雇工的成本后，认为代耕反倒比雇工吃亏，表示“宁可荒田，不要代耕”。[注]苏南行署民政处：《苏南区八一前后优抚工作检查报告》(1951年)，江苏省档7014-3-0508，第2、2、2页。对这些因代耕引发的社会矛盾，多由区、乡拥优委员会随后负责协商解决。

代耕工作取得何等成效在很大程度取决于它的组织形态。最初广为使用的是乡干部临时抽调代耕人员的“喊工”方式。这种方式尽管方便灵活，便于组织，但是代耕人员流动性大，彼此之间难以建立稳定的工作联系与默契，结果造成“耕种往往不及时，收成也赶不上一般农户”，并不利于解决烈属的生活困难问题。[注]《江苏省志民政志》，北京:方志出版社，2002年，第294页。于是，作为阶段性产物，它逐渐被工票制和固定代耕制所取代。

工票制是将确定需要代工的数目折算成工票，用时由烈属凭票请工。在实行过程中，民政部门发现到了农忙时节，烈属虽有工票也很难请到代耕帮手，有些烈属还“只顾眼前吃用”，以工票兑钱，结果荒芜田地，因而实行工票制的效果也不甚理想。[注]苏南行署民政处：《苏南区八一前后优抚工作检查报告》(1951年)，江苏省档7014-3-0508，第2、2、2页。

在悬置了工票制后，固定代耕制度成为唯一实行的代耕组织形式。固定代耕制分为两种：一种是分户固定，即一户根据自己的劳力，给烈军属代耕一定的田亩；另一种是一组固定，各户具体分工，即一组代耕一定数量的田亩，各户根据劳力，有专负耕田者，有专负水车者，有专负插秧者，或收购、锄田者。苏南行署要求各地对代耕组织进行大规模的整理，以后仅保留固定代耕制作为唯一的代耕组织形式。

经过普遍动员，苏南地区至1951年只剩下约30%应享受代耕而没有得到代耕的烈军属，实行代耕的地区基本解决了穷苦烈属劳力缺乏的问题，使他们的生活初步得到了改善。[注]苏南行署民政处：《苏南区八一前后优抚工作检查报告》(1951年)，江苏省档7014-3-0508，第2、2、2页。

四、 烈属抚恤措施的成效

苏南地区烈属抚恤政策行之有年，其具体收效可从烈属、社会及国家三个视角进行考察。

从烈属视角而论，他们的生活因抚恤而发生变化，不少人逐渐摆脱了原先窘迫贫苦的处境，社会地位也得到了明显提高。即便与同在优抚之列的军人及工作人员家属相比，烈属亦不遑多让。建政之初，烈属、军属与工作人员家属三类群体合称表述不一，有称“烈军工属”者，有称“军工烈属”者，还有称“工军烈属”者。出于尊敬烈士以及优抚工作先烈、次军、后工的考量，内务部1950年9月25日正式通告全国，要求今后一切行文、书写、口语等涉及此三名词联用时，应将烈属放于最优先位置，具体顺序依次为先烈、次军、后工作人员，简称为“烈军工属”。[注]苏南行署民政处：《为统一规定“烈军工属”一词之顺序问题由》(1951年9月25日)，江苏省档7014-2-0316，第1～2页。

与日俱增的光荣感让烈属觉得“兴奋与自豪”，也让苏南一些群众羡慕不已，他们交相议论，“这样的光荣，拿钱也买不到”。[注]苏南行署民政处：《综合工作报告(草稿)》(1951年)，江苏省档7014-2-0338，第20页；苏南行署民政处：《苏南区一九五一年春节拥优工作报告》(1951年)，江苏省档7014-1-0066，第8页。然而，部分烈属的心态也因之发生了微妙变化，有人将“代耕”和“补助”等同于“光荣”，认为“得不到代耕和补助就不光荣”，以后进一步发展出依赖代耕、救济的“落后思想”。他们以烈属的身份不断提出代耕与补助的新要求，使得基层干部疲于应付，难以处理。[注]中共江苏省人民政府民政厅党小组：《关于各地召开烈军属残复转业军人代表会议的报告》(1954年4月28日)，江苏省档4007-1-0011，第3页；江苏省人民政府民政厅印：《中央内务部李司长在江苏省第二次民政会议上的报告》(1954年3月)，江苏省档4007-1-0016，第12页。还有些烈属滋生出“大老爷”、“功臣特权”的念头。松江专区青浦县重固镇于某某系一名烈属，同时又是军属、工属。因此当地政府对他格外照顾，可未想到他并不满足，经常到松江专署要救济，到县政府要优待，向区乡干部要照顾，还不断发牢骚，说政府不管他。[注]松江专署：《一九五一年上半年优抚工作总结》(1951年)，江苏省档4081-2-0016，第47页。像这种认为自己为革命出过力，今后一切问题都应由政府负责的现象，在苏南各地都程度不一地出现过，最为严重者甚至有打骂干部的行为，让普通群众为之侧目。[注]松江专署：《一九五一年拥抚工作总结》(1951年)，江苏省档4081-2-0016，第100页。

如何应对这些新出现的情况？苏南各地民政部门教育烈属不仅要看到自己的光荣，更要认识到国家在新形势下仍然存在困难，正确的态度不应是一味依赖、指责政府，而是要与政府共同克服当前的困难，去争取更大的光荣。与此同时，民政部门有意识地从烈属中选拔、培养模范人物，通过他们的言行传达“正气”。江宁县烈属张兰廷是一个受到肯定的烈属典型。在烈军属残复转业军人代表会议上，她专门讲述了其夫牺牲后，如何化悲痛为力量，积极种好六亩地并开一亩荒地，意在劝诫烈属勿有“不代耕不光荣”、“不补助不光荣”的错误想法。[注]中共江苏省人民政府民政厅党小组：《关于各地召开烈军属残复转业军人代表会议的报告》(1954年4月28日)，江苏省档4007-1-0011，第3～4页。

从社会视角而论，中国长期盛行着“好男不当兵”的看法。在这种观念影响下，社会对军人评价不高。苏南新政权建立之初，江阴县竟有些群众公开说：“有多少好人当兵？”[注]苏南行署民政处：《一九五一年春节拥优工作报告》(1951年)，江苏省档7014-1-0066，第8页。因为对待军人态度轻慢，不少群众对烈士及烈属也多抱不以为然的态度，甚至有些烈属自身也不例外，这在“解放成分的烈属”那里表现得尤为明显。国共内战爆发后，大量被俘的国民党军士兵经改造后转而加入解放军，被称为“解放战士”。他们倘若作战牺牲，其家属也就相应地被称为“解放成分的烈属”，但是这些新烈属不认为“烈属”的身份与己有何意义可言，流露出“无所谓”的态度。[注]松江专署：《一九五一年春节拥优工作总结》(1951年)，江苏省档4081-2-0016，第100页。

针对漠视烈属的社会心理，苏南行署要求各地在落实抚恤措施之余，还要以抚恤为契机，对干部群众进行持续的思想教育。在干部中，主要批判的是“有事有人，无事无人”的“麻木太平”思想和“吃了果子忘了树”的“忘本思想”[注]苏南行署民政处：《一、二月份工作简报》(1951年)，江苏省档7014-1-0065，第1页。；在群众中，则以“饮水思源”、“吃水不忘挖井人”等质朴直白的说辞激发其热情，引导他们从切身利益的角度，认识到今天的生活是“人民解放军和革命干部的流血牺牲，艰苦奋斗得来的”，从而建立起尊重烈属的社会新观念。[注]松江专署：《专区拥优工作总结》(1951年)，江苏省档4081-2-0016，第118页；苏南公署：《关于贯彻执行中央内务部“关于春节前后检查与进行优抚工作的指示”及华东军政委员会“关于春节拥军优属及加强优抚工作的指示”的通知》(1952年1月9日)，江苏省档7014-2-0159，第23页。

抚恤措施与思想教育虽不能完全杜绝漠视，但已让社会原有心理逐渐发生嬗变，“烈属光荣”的观念、他们理应受到优待和尊敬的看法俨然生成。各阶层除了积极投入政府组织的代耕等抚恤事业外，还以自己的实际行动向烈属表达了敬意。昆山县的工商界人士就主动向烈属印赠了“购物优待证”，“凭证购物享受九折优待”等，松江专区的妇女也自发分组轮流照顾缺乏劳动力的烈属的生活，教师则带领儿童帮助烈属拔草、放牛和挑水等。[注]苏南行署民政处：《苏南区一九五一年春节拥优工作报告》(1951年)，江苏省档7014-1-0066，第7页。

从国家视角而论，首先，新政权与烈属之间建立起了良性互动关系。苏南新政权成立之初，党政人员主要是来自于苏北、山东的南下干部，他们对苏南的方言、生活习惯有较大的隔膜感，不利于工作的展开。面对人地两生的情势，新政权很自然地将长期在当地生活的烈属视为“最可靠的分子”，[注]松江专署民政处：《民政工作通报》(1949年)，江苏省档4018-1-0011，第16页；苏南行署：《一九四九年民政工作总结》(1949年)，江苏省档7014-1-0059。通过深化对他们的抚恤工作，夯实自己在社会基层的支持性力量，而烈属则以积极响应政府号召作为回应。在征收粮食的过程中，他们带头上缴，对征粮工作起到了“莫大的推动作用”。[注]松江专署：《专区拥优工作总结》(1951年)，江苏省档4081-2-0016，第100页。农业合作化运动兴起后，烈属又积极表态拥护。仅宝山、宜兴、无锡三县1953年就有50%的烈属参加了互助合作组织。[注]江苏省人民政府民政厅：《关于一九五三年民政工作的总结和一九五四年工作的意见》(1954年3月27日)，江苏省档4007-1-0014，第17页。

其次，烈属抚恤工作也是新政权进行社会动员的一种方式。苏南专署多次强调抚恤工作需要密切结合中心工作，尤其在抗美援朝运动开始后，支援志愿军就成为政府的一项重要任务。苏南行署在推行抚恤工作时，有意识地将它与时事教育相结合，进一步提升烈军属的社会地位，教育群众认识到“今天的翻身，应该归功解放军、志愿军和他们的家属”。受到社会性拥优氛围的感召，不少青年子弟主动要求报名参军，形成了参军热潮，甚至荣誉军人在1951年春节期间即动员480个病员返回军队。[注]苏南行署民政处：《一九五一年春节拥优工作报告》(1951年)，江苏省档7014-3-0456，第17～18页。

最后，抚恤烈属是每个政权都应承担的义务与责任，社会大众也会以抚恤问题来衡量不同政权的执政能力，通过对比得出孰优孰劣的感性看法。1949年新政权建立后推行的一系列抚恤措施给人留下了深刻印象，苏南地区群众交口称赞“政府对家属的精神和物质上都亲切关怀”，“实际解决困难的家属生活问题”，他们接着话锋一转，批判起国民党政权对烈属态度冷漠，“置之不理”。[注]苏南行署民政处：《综合工作报告(草案)》(1951年)，江苏省档7014-2-0338，第19页。

说国民党政权对烈属“置之不理”，那多少有些夸大。国民党政权也发放过烈士抚恤金与照顾遗族子弟，只是除了这两种方式外，几乎再无其他有力措施。如果说国民党政权拥有的资源有限，难以推动抚恤工作深入，那么中共在建政之初也面临着类似的困难，但中共通过各种方式实现了抚恤措施的多样化。由此可看出政权的有效管理不仅在于拥有多少资源，还在于如何充分调配现有资源。中共在这方面能力强于国民党，抚恤问题亦可视为一个缩影或注脚。