中国近代治安处罚法规的演变分析——以违警罚法的去刑法化为视角

周春雷

(重庆市两江新区管委会,重庆 401135)

1906年出台的《违警罪章程》是我国近代最早的治安处罚法规，违警罚法是我国近代第一个适用于全国范围的治安法规，其应用历史长达一百多年。从违警罚法出发，对我国近代治安处罚法规的演变进行探究，不仅可以了解整个违警罚法的立法过程，同时对于掌握当时中国治安处罚法规的内容，准确把握其去刑法化的历史进程也具有极为重要的意义。本文将以违警罚法的去刑法化为视角，对中国近代治安处罚法规的演变进行初步探究。

一、 关于违警和犯罪关系的研究现状

清末为建立最高级别的警政机构即民政部，于1906年紧急草拟了《违警罪章程》，这也被看作是我国近代最初的治安处罚法规。两年后政府重新制定并出台了《大清违警律》，标志着我国违警罚法立法进程的正式开始。但由于受到当时政治局势的影响，违警罚法的立法和执法工作并未得到相应的重视。因此，虽然我国在1915年正式制定了《违警罚法》，并在1928年对其进行了重新修订，但法规内容并未出现大幅度的变动和调整。[1]八年后，民政部重新开始加大了对违警罚法的修订力度，并在1943年的重新修订版中对违警罚法的内容进行了相应补充，至此，我国违警罚法立法逐渐规范化。在对违警罚法去刑法化的过程中，近代研究学者关于违警和犯罪关系的研究争论异常激烈。以赵安仁和龙泽洲等人为代表的研究学派认为违警和犯罪有着截然不同性质，其将违警罚法纳入行政法当中，并通过利用警察职责因素提出违警罚法同刑法之间有着极为紧密的联系。另外，还有一部分研究学者则提出了完全相反的观点，其通过以《大清违警律》为例，提出违警罚法应当属于一种刑事法，并支持违警和犯罪单独立法。虽然我国近代学者在违警和犯罪关系研究当中，所持观点各异，但绝大多数学者认同应当分别进行违警罚法和刑法立法的观点，在这一观点的影响下，我国近代违警罚法的演变速度得以加快，并且越来越独立，其去刑法化的脚步也越来越快。

二、 违警罚法立法体例

(一) 学习西方

违警罚法并非出自我国本土，而是一种通过学习其他国家和地区的法律产物。一开始我国的违警罚法几乎完全参照国外，当时的立法者通过对日本违警罚法立法例的相关书籍中了解到，在英美等国家当中，将部分轻微罪定为违警行为，因此刑法和违警行为以及相关处罚完全分离，并没有专门为违警设置相应的罚例和罪名。[2]而在十九世纪和二十世纪初期的日本、荷兰以及德国等国家刑法当中，则对违警罪名进行了专设，并明确了相应的罪罚，在刑法当中，违警罪的罪行较轻。法国在1880年前直接将法律与行政法规等概念混同，并未对执法与司法行为进行明确界定，因此，人民的生命和财产权益无法得到有效保障。直到《人权宣言》的颁布，才正式出现了依法执法这一理念，封建司法一权独大的情况被颠覆。在1810年颁布的刑法典当中，将使用警察刑处罚的犯罪定义为违警罪，同时还对相应的违警罪行、罚例等进行了相应规定。在照搬国外违警罚法之下，我国最初起草的《违警罪章程》当中也对违警罪名和罚则进行相应设置，在刑法当中将违警罪设定为一种轻微的犯罪类型。

(二) 立足国情

由于《违警罪章程》并未与我国的国情进行有机整合，因此其在出台不久后便迅速“夭折”。随后，当时中央政府为了能够建立并发展民政部，分别于1908年和1915年制定了《大清违警律》以及《违警罚法》，使得我国正式出台了首部严格意义上的违警罚法。[3]但鉴于其立法目的只是出于“攘外必先安内”的要求，因此立法内容和职能只停留在对当时相关法律制度和行政命令等进行有机整合的基础上。即便其立法内容十分贴近民众生活，并且具有较广的受众面，但也正是由于立法内容过于大众化，因此并未得到民众的重视，其在无意识中出现的违警行为相对较多。加之后期警政机构涣散，权利分散，立法缺失，当时我国的治安处罚法规立法基本处于停滞状态。

(三) 中西结合

后期我国立法者发现，日本的政治体制与政治传统与我国比较接近，因此，将日本违警罚法作为立法体例并与我国实际国情进行有机整合，于1943年对违警罚法进行了修订，将以往违警罚法的内容、结构等均进行了大幅调整。为推动我国违警罚法立法进程的进一步发展，我国积极学习日本的警察制度，创办京师警务学堂，并在将日本各项警察制度引进我国的同时，培养了大批的优秀警政人才。在这一基础之上，我国立法者吸收日本违警律法和刑法分开立法的理念，提出违警罪和刑法罪有质的不同。其将违警罪从刑法当中剥离，并独立成一种有违行政规则的罪，对相应罪犯处以罚金或是拘留等行政处罚，而不再采用刑律处罚。[4]

《大清违警律》是在学习国外立法基础上融合我国现实国情诞生的法律产物，其通过采用单行立法体例，各章节内容根据违警行为类别进行分类，体现了我国立法者对于外法的慎独。此时，我国的违警罚法正式与刑律相互分离，为我国违警罚法的去刑法化创造了良好环境，至此之后，我国近代违警罚法便一直使用单行立法体例。

三、 去刑法化的违警罚法下的中国近代治安处罚法规嬗变

(一) 刑法专用术语逐渐消失

去刑法化下的违警罚法，其最为明显的一大特征在于刑法当中原本大量的专用术语逐渐消失。我国最早颁布的《违警罪章程》虽然带有治安处罚法规的雏形，但由于其基本照搬了1880年日本的刑法中关于违警罪的描述，因此从本质上来说，《违警罪章程》仍然带有明显的刑法属性。后期在修律变法的要求下，将其更名为违警律，并在诸多章节中使用了包括“应得之罪”等在内的众多刑事法规专用术语。随着清政府的彻底灭亡和民国的初步建立，违警律更名为后期的违警罚法，其各章节的名称也经历了由罪到罚的演变。在1943年民政部重新制定和颁布的违警罚法当中，只有极少数涉及到刑法方面的内容中使用了“罪”等法规术语，几乎整部违警罚法当中没有出现“犯罪”等类似字眼。在违警罚法当中用违警行为代替了原本的违警罪，特别是在其中有关违警行为处罚的章节当中，将刑事案件和违警事件摆在了相同的高度上，其中还有专门的章节规定了关于违警裁决方面的内容，与以往刑事犯罪当中的判决相区别。而在违警罚法当中刑事立法专业术语的消失，也意味着立法者想要将违警从原来的犯罪定位上逐渐转移至行政违法上，通过对违警罚法立法进行相应的调整，将原本粗暴直接的罪与罚关系慢慢淡化，而将行政部门特别是警察和违警罚法逐渐的紧密联系凸显出来。

(二) 违警有别于刑罚的立法

在实现违警罚法的去刑法化过程中，对违警责任进行有效明确是一大突出表现。从清朝违警律出现以来，一直到违警罚法的正式出现，我国自始至终没有明确规定对过失违警这一行为是否进行相应处罚。进入民国后，民政部在1943年对违警罚法进行重新修订后，才对违警责任进行了明确规定，在违警罚法当中认定无论是否有意出现违警行为，都需要对行为人进行相应处罚。而在处罚违警行为的方式上，为了实现违警罚法和刑罚的相互区别，也经历了不同的变化。比如规定对出现违警行为的人予以拘留处罚，但为与刑法中的拘役相区别，将原本刑法当中一日到一个月的拘留时间缩短为一日至十五日，并将刑法中的拘留更名为拘役。通过对拘留罚度进行调整，民国时期的违警罚法将拘留期限正式规定为四个小时至七日，由此可见，经过调整后的违警罚法，其罚度明显下降。这主要是由于当时的立法者大多认为违警行为性质比较轻微，因此无需与刑法一样设置较长的拘留期限，如果沿用和刑律相同的拘留期限，则容易导致违警人产生不良情绪，丧失了拘留处罚对违警人的惩戒作用。[5]

除此之外，在违警罚法当中还设置了罚役这一处罚方式，即要求违警人从事与公共利益相关的劳役，每天的劳役时间控制在八小时以内，如果处罚的劳役时间超过八个小时，则分日执行。规定这一处罚方式主要是由于违警人的行为只是影响了正常的社会秩序，并没有产生更为严重的后果，因此通过要求违警人从事有关社会公共利益的劳役，对与其弥补自身不当行为产生的后果相适宜。此外，当时国民经济水平相对较低，对于难以支付罚金的违警人，采取服劳役的方式更加能够体现出执法的灵活性。在1943年的违警罚法中仍然保留了罚金这一处罚方式，并将其更名为“罚锾”，这表志着我国近代违警罚法朝着去刑法化的进程迈进了一大步。其通过借鉴近代德国秩序罚当中的geldbusse一词将其定义为罚锾，而当时在秩序罚当中，德国便已经将罚锾归属在行政制裁的范畴当中。我国立法者通过积极学习德国的秩序罚，并引用其专业术语，是违警罚法实现去刑法化的一大重要象征。另外，在近代违警罚法当中，我国还对申诫这一处罚重新进行了规定，在1928年的违警罚法当中，规定只有自首的违警人才能对其采取申诫，但由于后期立法者认为违警人的行为过于轻微，训诫对其而言过于严厉，因此在1943年重新对违警罚法进行修订的过程中，将这一处罚方式更名为申诫，用以对违警人进行申斥告诫。

(三) 刑事诉讼法依赖性减弱

经过多次重新修订的违警罚法，对违警的处罚流程进行了详细规定，在1943年的违警罚法当中，规定警察机关需要对管辖范围内的违警案件进行侦查，如果证实违警人确实存在违警行为，则需要结合实际情况对其采取罚锾、劳役、申诫等处罚，并严格完成执法工作。违警处罚流程的明确规定，使得以往违警罚法依赖刑事诉讼法的情况被彻底颠覆。1908年在《违警律施行办法》出台后，只规定警察官署可以根据大清律例对辱骂、殴打的违警行为进行相应处罚，而1943年违警罚法当中对警察官署的违警裁判管辖权进行重新明确，从立法高度上肯定了警察机关在管辖违警事件中的法律权益。不仅如此，其在违警罚法当中还对违警人申诉和救济流程进行了统一明确。违警罚法明确规定，警察机关需要对违警人的违警行为，视情节严重程度予以相应的行政处分。如果违警人对行政处分有异议，可以在接到裁决书的五日内提出诉求，上级官署在接收违警人的申诉之后，应当在十五日之内对其进行重新裁决。

从清律中出现违警罪以来，直至1943年完成了对违警罚法的全面修订，近代中国警察治安处罚法规从原本依附于刑法的存在慢慢独立为一种独立法典，不仅可以完全独立使用并且其处罚形式等内容也得到了极大充实，站在立法的高度上来看，我国近代违警罚法的立法，就是我国治安处罚法规实现去刑法化的演变过程。

参考文献：

[1]沈 岚. 近代中国警察治安处罚职权的扩张——以《违警罚法》的立法演进为视角[J]. 合肥学院学报(社会科学版)，2014(6).

[2]张兰兰. 治安管理处罚法实施中存在的问题与对策探析[J]. 法制博览，2017(24).

[3]沈 岚. 新生活运动与中国近代的治安处罚法——以妨害风俗类治安处罚的立法演变为视角[J]. 比较法研究，2012(1).

[4]宫志刚. 中外治安管理处罚立法考察[J]. 中国人大，2006(7).

[5]徐博强. 近代中国警察治安处罚权的演变——以违警罚法的立法演进为视角[J]. 人民论坛，2016(29).