论“总体国家安全观”视域下的国家安全法治建设

魏胜强

2014年4月5日，在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平指出：“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”①习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第200－201页。2017年10月18日，在党的十九大上，习近平在阐述新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵时，强调要坚持总体国家安全观。他指出：“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第24页。作为以习近平为核心的党中央治国理政思想的重要组成部分，总体国家安全观是维护国家安全稳定、推动政治经济文化发展、社会和谐和人民生活富足、实现中华民族伟大复兴的重要指导思想。在全面推进依法治国的时代背景下，总体国家安全观与法治中国建设有机融为一体，开辟了我国国家安全法治建设新局面。在总体国家安全观的指导下，我国制定了一批以维护国家安全为宗旨的法律。如全国人民代表大会常务委员会2014年11月通过《反间谍法》，2015年7月通过新的《国家安全法》，2015年12月通过《反恐怖主义法》，2016年9月通过《国防交通法》等。在法治实践中，一些间谍分子、暴力恐怖分子等危害国家安全的违法犯罪人员被依法惩处，有效维护了国家安全和社会稳定。尽管如此，也必须看到，目前我国的国家安全法治建设与总体国家安全观的要求还有非常大的差距，不能满足解决国家安全新情况、新问题的需要。随着法治中国建设的不断深入，在总体国家安全观的指导下大力开展国家安全法治建设已经成为大势所趋。根据国家安全法治建设的基本形势和面临的一些问题，当务之急是加强立法，健全工作机构和开展法治宣传，这样才能构建国家安全法律制度体系，推进国家安全法律实施，营造国家安全法治氛围，使国家安全法治建设获得长足发展。

一、构建国家安全法律制度体系

在依法治国的时代，公权力的行使必须具有法律依据，开展国家安全法治建设也不例外。尽管相对于其他事业来说，国家安全处于更加突出的地位，更能引起国家高层的重视和人民群众的关注，但是它仍需要置于法治的框架下开展，否则不但难以维护国家安全，反而会导致社会无序和公权滥用，直接危害国家安全和人民幸福。因此，《国家安全法》第7条强调：“维护国家安全，应当遵守宪法和法律，坚持社会主义法治原则，尊重和保障人权，依法保护公民的权利和自由。”有法可依是社会主义法治的基本要求，立法是法治建设的第一个环节。在国家安全法治建设中，首先应当制定一套完整的法律制度体系，用以调整维护国家安全的事件和行为，确保国家安全事业的开展有法可依。诚如一些学者所言：“在国家安全法治建设进程中，对国家安全法制的设计、布局、框架、类型、速度、质量以及相互衔接等都应有高标准和严要求，绝不能偏废。因为只有建立了完善的国家安全法律制度体系，才有可能真正实现国家安全法治。”①康均心、虞文梁：《后〈国家安全法〉时代的国家安全法律体系建设》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期。我国虽然制定了《国家安全法》和一些专门领域的安全法，但是远没有建立起国家安全法律制度体系。根据总体国家安全观的要求，我国需要从横向和纵向两个方面共同努力，推动国家安全法律制度体系建设，为国家安全法治建设奠定必不可少的法律制度基础。贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全又重视内部安全，既重视国土安全又重视国民安全，既重视传统安全又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全于一体的国家安全体系。从目前的立法状况来看，我国在国家安全方面的立法显然有些单薄，无论是立法的覆盖面上，还是在立法的纵深领域都存在很多不足，需要从横向和纵向两个方面大力开展国家安全立法工作。

（一）横向上：全面开展各个领域的国家安全立法

在国家安全立法的覆盖面是否基本完备这个问题上，有学者持乐观态度，认为我国当前基本建立起了国家安全法律制度体系。因为国家安全立法既有宪法层面的规定，又有专门的《国家安全法》，还有《反间谍法》等其他相关法律，这些法律相互配合，足以使国家安全法律制度成为一个体系。如有学者认为，我国已经形成一个伞状排列的国家安全立法格局：“以《宪法》及宪法相关法为统筹驾驭全局（伞面），《国家安全法》贯穿整体引领方向（伞轴），极力凸显《反间谍法》《反恐怖主义法》的依托作用（伞柄），辅之《刑法》《刑事诉讼法》《人民警察法》《保密法》《邮政法》等子法律（伞称），构成了当前总体国家安全观法治化的基本态势和既成格局。”①李志鹏：《总体国家安全观法治化刍议》，《江南社会学院学报》2016年第1期。这种认识虽然有一定道理，但是忽视了总体国家安全观所强调的国家安全的全面性、整体性。一方面，我国经济社会发展中的不少新领域普遍缺乏专门的安全法，这在一些非传统安全领域表现得更为明显。比如，关于科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等方面的法律基本没有出台。另一方面，现有的一些法律虽然与国家安全相关，但也只是在某个方面甚至在某个问题上涉及国家安全，而非专门针对国家安全问题作出的规定。至少从《国家安全法》来看，它所强调的国家安全覆盖了非常广泛的领域，要求许多领域的立法在国家安全方面相互协调和配合。但是，真正能够达到这些要求的相关法律并不多。根据总体国家安全观的要求，我国应当全面开展各个领域的国家安全立法，尤其是尚无相应立法的国家安全领域更应当加大立法的力度。只有在各个领域制定必不可少的国家安全法，才能为国家安全法治建设撑起基本的格局。

就目前来说，我国在立法中所重视的国家安全仍然集中在传统的政治安全、国土安全、军事安全、经济安全等领域，而在一些非传统安全领域以及国民安全领域，存在着比较大的立法空缺。因此，要加强各个领域的国家安全立法，首先应当从这些领域入手。根据形势变化和不断出现的安全问题的分布领域，我国目前至少应当在如下三个领域尽快开展安全立法。

一是文化、科技和信息、网络领域。随着政治、经济、文化、社会的广泛发展，我国在文化、科技、信息、网络等领域取得了长足的进步，与之相伴的是相应的安全问题层出不穷。比如，在文化上，中国传统文化一再受到各种冲击，一些别有用心的人也打着“还原历史真相”“传播先进文化”等幌子肆意歪曲我国历史，丑化我国优秀传统文化。在科技发展中，我国的科技事业一直面临着国外科技优势的威胁，与此同时，科技发展所带来的负面影响也在一定程度上成为科技发展的阻力。在信息领域，随着网络技术和其他传媒渠道的高速发展，因国家秘密、个人信息外泄而造成损失的事件时有发生，网络领域面临的安全问题也非常突出。我国已经关注信息、网络领域的安全问题，并制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》和《网络安全法》。当前需要加紧进行的是文化、科技领域的安全立法，为保护传统文化的继承和发扬、促进科学技术的迅速发展提供具有操作性的法律依据。

二是生态、资源和能源领域。党的十八大以来，生态文明建设已经融入政治建设、经济建设、文化建设、和谐社会建设的“五位一体”总布局中，但是与生态文明建设相关的立法还相当落后。我国并无专门的生态基本法，只有环境保护法和一些零散的自然资源法，这显然不利于从整体上推进生态文明建设。从维护国家安全的视角看，我国更缺少维护生物多样性、防止外来物种入侵、保护物种基因安全等方面的法律，因此应当制定专门的《生物安全法》。推动社会发展、维护国家安全离不开能源的支持，而我国目前尚无一部专门的能源法，这不能不说是一个缺憾。目前我国已经制定《核安全法》，但其他能源领域还缺少法律调整。除《核安全法》外，我国还需要以维护能源安全为主要宗旨而制定《能源法》，或者制定专门的《能源安全法》。

三是国际安全以及公民、企业在海外权益保护领域。改革开放以来，我国在国际事务中发挥的作用越来越大，我国公民和企业在国外的活动也越来越频繁，国际上的恐怖主义和敌对势力开始把我国驻外使领馆和公民、企业列为袭击目标或者侵害对象。一些国家局势动荡，也直接导致身在该国的我国公民和企业深受其害。中国的崛起和参与更多国际事务是一种必然趋势，中国公民和企业在海外的安全问题必然越来越突出。因此，我国应当考虑制定海外利益保护方面的法律，维护国家、公民和企业在海外的安全和正当利益，这既有助于促进国际安全，也是重视国民安全的重要体现。

（二）纵向上：推动国家安全立法的专业化、精细化

加强国家安全立法，不仅要求在横向上扩大立法的领域和范围，完善立法的覆盖面，还要求从纵向上深化各个领域的立法，确保不同的法律和相关配套规定逐步完善且具有操作性，这样才能对与国家安全相关的各项活动提供明确指引和进行准确规范，使国家安全工作逐渐步入法治化轨道。有学者指出：“必须承认，即便是已经生效的《国家安全法》《反间谍法》《反恐怖主义法》，也不意味着一劳永逸万事大吉。它们需要投放到国家安全治理大环境中去，接受严苛多变的批判与取舍。循环往复的社会实践会给出其有效性、可行性优劣的评价，进而在合适的时机、稳妥的背景下，相关主体（全国人大常委会、最高人民法院、国家安全部、公安部、司法部等）单独或联合出台与之配套的实施细则、司法解释、条例规定等法律规范，废止、修改、细化、扩展已有法律，使之能够最大限度地满足社会发展的要求。”①李志鹏：《总体国家安全观法治化刍议》，《江南社会学院学报》2016年第1期。这种观点强调的也是加强国家安全立法的纵向建设，通过完善法律、法规、规章甚至司法解释，构建严密的国家安全法律制度体系。在这一方面，我国至少需要做以下三项工作。

一是把《国家安全法》升格为基本法，并细化一些具体的规定。我国2015年制定的《国家安全法》在国家安全法治建设中具有里程碑的意义。有研究者评论说：“可以说该法基本覆盖了一部国家安全事务基本法应该含有的大部分内容，对国家安全事务做出了一系列原则性和指导性的规定，对我国国家安全领域立法起到了一种统领作用。因此，应将其置于国家安全立法的核心位置，作为《反恐法》《反间谍法》以及未来的《核安全法》《信息安全法》等国家安全立法的法律渊源。”②康均心、虞文梁：《后〈国家安全法〉时代的国家安全法律体系建设》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期。但是，这一法律仍然存在着一些不足。首先，就效力而言，它属于非基本法。非基本法的层级决定了它在法律体系中所处的地位并不高，所引起的关注并不明显，与其他基本法相冲突时只能服从基本法。维护国家安全可能会限制公民的某些权利，这与赋予公民权利的一些基本法必然会发生冲突。最尴尬的是，这样一部在国家安全法治建设中本应居于核心地位的法律，却在效力上低于维护国家安全的其他专门性法律。例如，《国家安全法》在层级和效力上都低于《反分裂国家法》，而后者显然是维护国土完整和安全的专门性法律，应当属于前者的下位法或者二者属于同一位阶的法律。其次，《国家安全法》的不少内容只是重复其他法律的规定，而无实质性的进展。比如第2章“维护国家安全的任务”中很多是原则性的规定，第3章“维护国家安全的职责”所规定的有关国家机关的职责重复已有法律的规定。总之，作为维护国家安全的核心法律的《国家安全法》必须升格为基本法并细化相关规定，这样才能发挥其应有的作用。

二是把某些专门领域的国家安全法规、规章升格为非基本法，并增强其可操作性。可以从两个方面来详细说明：一方面，在一些非传统安全领域，虽然相应的法律不够充分，但是我国已经制定了不少相关的法规或者规章，这也正是多年来我国在这些领域虽然没有法律来规范却能进行有效调控的重要原因。比如在信息保护以及石油、天然气等能源领域，相关的法律不到位，但是国务院、中央部委和一些地方权力机关制定了不少法规、规章，它们在维护这些领域的安全方面发挥了非常重要的作用。随着法治中国建设的逐渐深入，这些领域的安全问题必然要求制定专门的法律进行调整，制定大量关于国家安全的非基本法是理所当然的选择。毕竟，我国当前实施的是依“法”治国方略，这里的“法”应当是狭义上的法律，不能随便把“法”降低为法规、规章等规范性法律文件。另一方面，我国在不少立法中采用了“宜粗不宜细”的做法，导致不少非基本法不够具体，实施起来缺乏操作性，还必须依靠法规、规章来进行说明。这种做法应当改变。我国需要制定专门领域的国家安全非基本法，应当做到详尽细致，能够直接用来处理现实问题。这样才能避免法律运行过于繁琐，提高法律实施的效率。在维护国家安全的法律活动中，效率显得尤为重要。

三是在某些特定的国家安全领域加强制定相关的法规、规章等规范性文件。调整国家安全领域的主要规范性文件应当是基本法和大量非基本法，法规、规章也可以发挥重要作用，但它们起的主要是辅助性作用。凡是能制定成法律的应当制定成法律，但是在某些特定情况下法规和规章可以发挥更好的作用。比如关于国家安全领域的某些技术性标准，制定成规章可能更好，既能弥补法律的不足，又能及时修改。再如，某些具有地方色彩的国家安全制度可以制定成地方性法规或者地方政府规章，在《立法法》扩大了地方立法的主体范围之后，地方立法机关在这方面可以有更大的作为。只有那些眼下无法制定法律的重要国家安全领域，才能由国务院制定成行政法规。总之，法规和规章是国家安全法律制度的重要组成部分，但它们不宜多，否则会冲淡法律的份量，降低维护国家安全法律活动的效力和效益。而且，法规和规章应当非常精细，能够被有关法律实施机关直接拿来运用，这样才能达到维护国家安全的效果。

二、健全国家安全工作机构

在维护国家安全方面，根据总体国家安全观的要求，我国不仅应当制定一系列国家安全法，更需要建立专门的法律实施机构推动这些法律的实施。根据党的十八届三中全会的决议，我国成立了中央国家安全委员会，它是党中央的下属机构，也是我国关于国家安全的最高决策和议事协调机构。这一机构的成立，对推进国家安全工作的整体规划和统一协调具有不可低估的作用，既显示了我国对国家安全的高度重视，也是我国加强国家安全工作的直接体现。《国家安全法》第5条规定：“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。”这一条所称的“中央国家安全领导机构”，指的应当是中央国家安全委员会。总之，无论是从党中央的决议还是从《国家安全法》的规定来看，中央国家安全委员会都在国家安全法治建设中发挥着至关重要的作用。党的机构可以领导法律的制定和实施，但在推动法律实施方面不便于发挥直接作用。我国国家安全法律实施机构不够健全，非常需要国家安全委员会这样的专职机构发挥直接的推动作用。但是，国家安全委员会目前在国家机构中尚无明确的定位，这显然不能适应国家安全法治建设形势的需要。以国家安全委员会为突破口健全国家安全工作机构和推动国家安全法律实施，当属于最优选择。

（一）把国家安全委员会增设为国家机构，依法明确其职权职责

在党中央成立中央国家安全委员会后，不少研究者提出应当把它同时增设为国家机构，目前这一看法已经成为普遍共识。“从宪法学角度看，这一国家安全领域的重大事件，必然涉及国安委的法律地位、组织设置、职能权限、监督机制，以及国安委与其他国家机构的关系等问题。在宪法和宪法性法律层面理解和把握国安委设立的法理基础，将有助于对上述问题的规范与完善，提升国家安全法治的全民意识，从制度上、法律上保障国安委作用的充分发挥。”①丛文胜、刘华:《成立国家安全委员会的宪法思考》，《国防》2014年第11期。根据《宪法》，我国的中央国家机构只有全国人民代表大会及其常务委员会、国家主席、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院。在这些机构中再增加一个国家安全委员会，必然涉及宪法的修改问题。毕竟，作为非基本法的《国家安全法》虽然认可了中央国家安全委员会这样的党内机构对国家安全工作的领导，但是它无权设立“中央国家安全领导机构”这样的国家机构。所以有学者指出：“在国家机构体系内成立‘国家安全委员会’是非常必要的，但这涉及宪法修改的问题，不修宪不行。”②马岭：《国家安全委员会的法律地位探讨》，《上海政法学院学报》2014年第6期。随着我国法治建设事业的不断进步，许多新领域产生的问题也相继提出了立法的客观要求，对原有的法律部门和基本制度产生了一定的冲击，因而近年来不断有学者建议修改宪法而增设新的权利或者确立新的体制。相比之下，为了把国家安全委员会增设为国家机构而修改宪法的理由最为充足。这不仅是因为增设国家机构将对原来的国家机构造成一定的冲击，不修改宪法就无法理顺它们相互之间的关系，更是因为国家安全委员会对国家的重要性远非一般国家机构所能比拟。在总体国家安全观的指导下，国家安全委员会在法治建设中发挥的作用必然越来越突出。在这种形势下，只能通过修改宪法确认国家安全委员会的法律地位。

在通过宪法确立国家安全委员会的法律地位方面，大致有两种思路。一种思路是把中央国家安全委员会设置成类似于中央军事委员会的机构，如有研究者指出：“未来宪法可在国家安全问题上发挥更大的作用。如我国当前应参照‘中央军事委员会’的做法，确定‘总体国家安全观’的指导地位，把‘国安委’的职能和组织机构等内容以宪法形式予以确定。同时理清‘国安委’与全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委等部门的相互关系。这一方面是贯彻‘依法治国’的方略，另一方面可为相关的国家安全立法提供法律依据，如制定‘国家安全机关法’。”③康均心、虞文梁：《后〈国家安全法〉时代的国家安全法律体系建设》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期。这种修改宪法的制度设计虽然凸显了国家安全委员会的地位和作用，但是在现有国家机构之外增加新的国家机构，对现有国家机构的冲击太大，甚至会导致国家安全委员会职权过大而侵犯公民的正当权利，构成对法治原则的违背，因而并不可取。另一种思路是把中央国家安全委员会设置在已有的国家机构之下，充实已有的国家机构。如有学者认为：“国家安全委员会应设在国家主席之下，这样将有利于各机构组织之间的协调，以及最高决策的制定和贯彻，与党的中央国家安全委员会体制的实际运作状况也较为吻合。但这需要宪法授权，使国家安全委员会的权力具有正当性、合法性。不仅需要修宪赋予国家主席‘领导’国家安全委员会等一系列实权，而且应规定对国家主席的制约措施（如向全国人大汇报工作、 接受其监督）。此外还应当制定‘国家主席法’，通过法律将安全委员会等机构（国家主席之下当不止此一机构）的相关具体内容制度化、法律化。”④同注②。相比之下，这一思路更具有可行性，原因大致有三点：一是国家主席作为国家元首，从法律上说应当对国家安全负有最高责任，中央国家安全委员会设置在国家主席之下名正言顺，也不会冲击现有的国家机构格局。二是国家主席的职权近年来逐渐增加，但总体上带有“虚职”的色彩，国家主席统一领导国家安全委员会不会导致权力滥用和对公民正当权利构成侵犯。三是根据宪法惯例，国家主席由党的最高领导人担任，由国家主席领导国家安全委员会与坚持党对国家安全工作的领导这一原则是吻合的。

有研究者指出：“国家安全委员会的设立不仅需要修宪，而且在修宪之后还应当专门立法。”①马岭：《国家安全委员会的法律地位探讨》，《上海政法学院学报》2014年第6期。这一观点与我国当前关于国家安全的立法状况相符，值得进一步探讨。前文已经提到，作为非基本法的现行《国家安全法》存在诸多不足，也无法完成规范国家安全委员会的法律地位和运行制度的重任。在通过修改宪法确定国家安全委员会的法律地位后，我国应当对《国家安全法》进行修改。在修改中应当强调两点：一是《国家安全法》应当根据宪法的规定，对国家安全委员会的组织机构、运行体制等进行全面规定。也就是说，我国无需专门制定国家安全委员会组织法，只需在《国家安全法》中规定相应的内容即可，尤其要注意明确界定其职权职责，避免它与其他国家机构的职权职责发生冲突。二是《国家安全法》必须被提升为基本法。在宪法相关法这一法律部门中，各个国家机关组织法都是基本法，规定国家安全委员会的职权职责和组织制度的《国家安全法》也应当是基本法。国家安全基本法把国家安全委员会特别是中央国家安全委员会的职权职责、运行体制等界定清楚，不仅可以理顺国家安全委员会和其他国家机关的相互关系，保障国家安全工作的顺利展开，而且有利于国家安全委员会在地方的设置，使中央和地方在国家安全工作中做到步调一致、统一指挥和高效运行。

（二）设立国家安全委员会分支机构，理顺分支机构与其他国家机关的关系

“国家安全的主体多元，国家安全的内容多样，涉及的部门与领域众多，中国存在诸多安全隐患，需要拥有安全机制改善安全状况，维护安全的可持续性。如果缺乏统一协调的安全决策机制，那么当国家突发安全危机时，就会出现措手不及的现象。”②张丽：《总体国家安全观的时代特色》，《理论界》2014年第9期。国家安全委员会所起到的正是这种统一协调的作用，总体国家安全观所强调的国家安全，内涵和外延都相当广泛，涉及国家政治、经济、文化、社会生活和生态文明建设的各个领域和方面，在如此广阔的领域和方面推动国家安全法律的实施显然力不从心。更重要的是，不少领域的国家安全工作具有一定的专业性和技术性，需要专门工作机构借助专门工具和技术标准才能推进。因此，单纯地设立国家安全委员会这种综合性的国家机构并不能完成有效维护国家安全的任务，必须在国家安全委员会之下设立诸多分支机构，由这些分支机构分别在各自的工作领域开展维护国家安全的工作。此外，我国目前已经设立了某些专门从事国家安全工作的国家机构，如国家安全机关、公安机关、有关军事机关等。现行《国家安全法》虽然规定了不同性质的国家机关在维护国家安全中的职权职责，但在某些具体工作（如情报信息的搜集、依法采取必要的手段等）中，所强调的仍然是国家安全机关、公安机关、有关军事机关的作用。由此可以看到，当前的国家安全委员会和我国早已设立的国家安全机关、公安机关、有关军事机关等专门维护国家安全的机构之间，尚未完全融为一体和真正建立起有效工作机制，而且现有的国家安全机关、公安机关、有关军事机关也难以满足总体国家安全观所提出的各项工作任务。在这种情况下，必须考虑如何理顺国家安全委员会同它的分支机构的关系，以及如何充分发挥已有国家安全机构的作用，使这些从事国家安全工作的不同部门在国家安全委员会的统一领导和协调下有机衔接起来，做到统分结合、协调高效。

在国家安全委员会和分支机构的关系上，可以考虑借鉴党内纪律检查委员会向不同国家机关、社会组织派驻纪检组的方式，设立国家安全委员会的各个分支机构。这是因为，一方面，国家安全委员会不可能像人民政府下设很多局委那样单独成立一套国家机构，否则会导致国家机构臃肿，而且国家安全委员会的下设机构只负责国家安全问题，过于强大的国家安全机构不但不必要，反而会带来很大的负面作用。另一方面，国家安全委员会也不可能像人民代表大会下设少量的专门委员会、人民法院下设若干审判庭那样，只设立少数分支机构，否则无法完成庞大繁琐的国家安全工作。国家安全委员会的工作仅限于国家安全事务，相对来说比较单一，但牵涉的领域又相当广泛。如果像党的纪律检查委员会派驻纪检组那样，由国家安全委员会向各个领域、方面派驻国家安全工作组作为分支机构，监察督促有关机关和单位做好国家安全工作，效果会好得多。这样做的好处至少有两点：一是适合国家安全委员会作为党的组织和国家机构的双重属性，无论是向党政机关还是其他单位或者工作领域，都可以派驻国家安全工作组，搜集关于国家安全的资料和信息，处理相关事务。二是直接归属于国家安全委员会领导，保持单线联系，工作效率高，反应迅速敏捷，保密性强。

与此同时，要注意继续发挥现有国家安全机构的职权职责。国家安全机关、公安机关、有关军事机关在维护国家安全方面发挥着极其重要的作用，它们的职权职责还应当进一步加强和优化。尽管它们在维护国家安全方面所涉及的领域比较狭窄，但是它们的法定职权对维护国家安全来说非常重要。成立国家安全委员会分支机构后，这些分支机构也不能取代现有国家安全部门。因为这些分支机构的主要任务是监察督促、调查搜集信息和提供决策建议，以及根据国家安全委员会的指令做一些具体的工作，但它们不应当直接行使强制权，否则会导致权力滥用而危及公民正当权益。国家安全委员会的一些具有强行性的决策、决定，最终仍需要国家安全机关、公安机关和有关军事机关来实施。因此，可以这样来理解国家安全委员会分支机构和现有国家安全部门的关系：前者更像是不具有独立执法权的内设机构或者派驻机构，后者是具有独立执法权的国家强制机关；前者更像是情报或者监督、调查机构，后者是落实国家安全委员会某些决定的具体执法者。这种关系有利于国家安全委员会分支机构和现有国家安全机构协同配合，分工负责，共同完成维护国家安全的重任。

三、开展国家安全法治宣传教育

国家安全法治建设不但涉及的领域极其广泛，而且和每一个公民、每一个国家机关、每一个社会组织都有极为密切的关系，更需要全社会的广泛参与。衡量国家安全法治建设的状况如何，除了看国家安全法律制度体系是否完备、国家安全法律工作机构是否健全、国家安全法律制度是否得到有效实施外，还应当看全社会是否具有国家安全法治意识、广大社会主体是否参与到国家的安全法治建设中来。因此，我国需要在总体国家安全观的指导下，大力开展国家安全法治宣传教育，努力营造国家安全法治氛围。《国家安全法》把每年4月15日定为全民国家安全教育日，要求加强国家安全新闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，增强全民国家安全意识，也充分说明国家安全法治建设中培养广大社会主体的国家安全观念和依法维护国家安全意识的重要性。有研究者指出：“当前总体国家安全观大众化的诸多欠缺，导致了一种不相称的认知局面，即高层领导、专家学者等对总体国家安全观相当熟悉，而基层党员干部、官兵、大学生、工农群众知之甚少或根本不知道，基本的国家安全忧患意识、责任意识、担当意识等比较欠缺。”①廖生智：《推进总体国家安全观大众化刍议》，《江南社会学院学报》2016年第2期。这一说法基本符合广大社会主体对总体国家安全观和国家安全法律制度的了解状况，向广大社会主体宣传总体国家安全观和国家安全法律制度，是国家安全法治建设中一项非常重要和紧迫的任务。

（一）加强对重点领域开展国家安全法治宣传，尤其注重教育国家工作人员

总体国家安全观强调，我国应当构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等为一体的国家安全体系。这些领域是我国维护国家安全所应当关注的重点领域，也是开展国家安全法治宣传所应当重点宣传的领域。一般来说，由于工作性质特殊和对工作人员要求较高，在国家政治、国土、军事、核研究等领域的工作人员，相对于其他行业的从业人员来说有比较高的安全意识。经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源等领域的从业人员分布在社会的各个阶层，而且这些领域的工作面向全社会开放，经济效益是其重要追求目标，因而它们从业人员的安全意识相对较差。各个领域的从业人员虽然对国家安全工作有不同程度的了解，但大多数从业人员仅具有维护国家安全的意识，而不熟悉相关法律的要求，甚至对有些法律存在误解。加强这些领域的国家安全法治宣传，既能对相关从业人员普及法律知识，又能向他们传播总体国家安全观的基本内容和主要方面，增强他们对总体国家安全观的理解和对国家安全法治建设的认识，教育他们在工作中自觉依法维护国家安全。

《国家安全法》第76条提出将国家安全教育纳入公务员教育培训体系，是值得肯定的，但是只对国家公务员开展国家安全教育显然忽视了公务员队伍之外的其他工作人员。高等学校、科研院所、企业等领域集中了大量专业技术人才，他们在维护国家安全中的重要作用丝毫不亚于公务员群体。对所有国家工作人员来说，接受国家安全法治教育是理所当然的义务。作出这一判断的理由在于：一方面，国家工作人员作为由国家财政供养从事公共管理和服务的人员，本身就具有维护国家安全的义务。认真学习总体国家安全观和国家安全法律制度，并贯彻落实到自己的工作中，是国家工作人员做好本职工作的基本前提。另一方面，我国的大部分资源、信息基本由国家统一掌控，其中不少内容或者资料只有国家工作人员才有机会接触并在工作中处理相关问题。如果国家工作人员有比较高的国家安全法治意识，可以在很大程度上防止国家有关资料、信息外泄，降低国家安全所面临的风险。

（二）狠抓对大中学生的国家安全法治教育，并培养国家安全法治专门人才

从长远来看，我国更应当重视对未来的社会主义建设者进行国家安全法治教育，使国家安全法律意识和责任观念尽早树立在他们的头脑中，引导他们投身于维护国家安全和参与国家安全法治建设的工作中。大学生、中学生是国家未来的主人，是社会主义建设的生力军和后备力量，对这些学生开展国家安全法治教育是当前国民教育的重要内容。大中学生正处在世界观、人生观、价值观形成的关键时期，他们的思想观念因缺乏辨别力而容易受到错误思潮干扰。狠抓对大中学生的国家安全法治教育，不仅能用总体国家安全观武装他们的头脑，引导他们正确认识和客观看待政治、经济、文化、社会等各个领域的现象和问题，增强他们维护国家安全的意识，还能帮助他们树立权利义务观念和法治意识，教育他们熟悉国家安全法律制度体系的基本内容和相关要求，鼓励他们积极履行维护国家安全的法律义务。

在当前的国民教育体系中，有两个教育领域与大中学生国家安全法治教育的关系比较密切。一是国防教育。国防本身就属于维护国家安全的重要内容之一，对大中学生开展国防教育不可能不涉及国家安全教育。问题是一些学校的国防教育偏重于军事理论教育和军事训练，甚至被简化为军事训练，国家安全教育并未受到足够的重视。因此，一些研究人员建议：“国家有关决策部门应当对高校国防教育的目标和发展导向进行调整和重新定位，不能仅仅注重培养大学生的‘传统安全观’和‘军事技能’，而应将大学生‘总体安全观’和‘大国防观’的培养作为高等院校国防教育的根本原则和目标导向，将‘国家安全’作为高校国防教育的逻辑起点。”①李科、张正明、问鸿滨：《“总体国家安全观”视域下普通高校国防教育模式的创新路径》，《扬州大学学报（高教研究版）》2015年第2期。二是思想政治教育。思想政治理论课的内容涵盖政治、哲学、党史、国际关系等诸多领域，国家安全教育所占的分量也不够足。有研究人员主张把国家安全教育寓于思想政治教育中：“高校教师进行教学的时候，要将‘两课’的课程当中所包含的有关国家安全观方面的资源进行展示，充分用好《形势与政策》与《思修和法律基础》与国家安全观有关的教学内容，在《形势与政策》课程中，以目前国外和国内形势的热门和要点内容举行宣讲，融入国家安全内容，使大学生明了我国的安全局势，树立对国家安全的忧患意识。”②张颖帅：《“总体国家安全观”与大学生国家安全意识提升》，《中州大学学报》2015年第1期。这些主张推行起来也具有一定的可行性，但是，最好的办法是开设作为必修课的专门国家安全课程，对大中学生实施集中的、专门的总体国家安全观和国家安全法治教育。这样既有利于维护国家安全教育和国家安全法治教育的全局性、整体性，也能凸显总体国家安全观及其指导下的国家安全法治建设在国民教育体系中的重要地位，使越来越多的社会主体认识、理解总体国家安全观，支持和参与国家安全法治建设。

除了对大中学生开展国家安全法治教育外，我国还应当注意培养专门的国家安全法治人才。《国家安全法》第74条规定：“国家采取必要措施，招录、培养和管理国家安全工作专门人才和特殊人才。”国家安全涉及的领域甚多，从事国家安全工作的人员除了有相当一部分在自然科学、医药卫生等领域工作外，单就人文社科领域而言，也会分布在政治法律、经济管理、思想文化等多条战线，因此不大可能在高等教育中设立单一的国家安全专业或者学科。但是，在依法治国的时代，所有从事国家安全工作的人员特别是在人文社科领域从事国家安全工作的人员，无论是理论研究人员还是实务工作人员，都必须掌握十分丰富的国家安全法律知识。因此，在国家安全人才的培养中，国家安全法治专门人才的培养是一个必选项目。基于这种认识，我国可以在高校法律、管理、政治、马克思主义等相关学科中，开展专门的国家安全法治教学和研究工作，培养国家安全法治方向的高级专门人才。国家安全法学的研究领域必然越来越宽阔，越来越深入，国家安全法学完全能发展成为独立的法学分支学科。培养国家安全法治建设专门人才，不但是贯彻落实整体国家安全观、推动国家安全法治建设的客观需要，也是国家安全法学研究日益丰富的必然结果和直接体现，在我国高等教育和法学研究中具有强大的生命力。