问题与建议：论监察委员会“留置”措施*

沈红卫,高 峰

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

2016年12月25日，全国人大常委会审议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下称《试点决定》)，明确设立国家监察委员会，进一步整合反腐职能，建立集中统一的反腐败机构，形成权威高效的国家监察体制。其中，在赋予监察委员会行使的十二项措施(谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置)中，最值得高度关注的是，监察委员会可以采取“留置”措施，这是首次创新地将“留置”一词使用在纪检监察领域。但由于《试点决定》并未就“留置”措施的性质、启动程序、期限方式等具体内容作详细说明，以致在监察工作实践中，出现对“留置”措施的理解不统一、适用不统一、方式不统一。本文立足于监察体制改革实际，对“留置”措施提出新的见解，并着力构建“留置”措施适用体系。

一、“留置”措施的由来及性质辨析

(一)“留置”措施的由来

笔者首次看到《试点决定》有关“留置”措施规定后，翻阅了《行政监察法》《刑事诉讼法》以及其他相关党纪党规，均未发现其出处。后来在《人民警察法》中才发现其痕迹，《人民警察法》第9条第1款规定：“为维护社会治安秩序，公安机关人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问……”。在《公安机关适用继续盘问规定》以及《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关条文中也均有对留置的规定，此外，《人民警察法》第9条中还对留置的期限以及留置期间人身权利保障作了明确规定，以防止公安机关留置权的滥用以及变相羁押嫌疑人。可见，留置措施原先是指公安机关对有违法犯罪嫌疑的人员经当场盘问、检查发现嫌疑人有犯罪嫌疑后，将其带至公安机关特定场所继续讯问的措施，是一种在规定期限内限制人身自由的强制措施。公安机关所适用的留置措施，其性质应当是一种行政强制措施，介于行政治安管理活动和刑事司法活动之间，是公安机关在治安管理执法中打击违法犯罪行为，及时发现和限制违法犯罪嫌疑人，确保刑事诉讼启动并顺利进行的有效措施。

(二)“留置”措施的性质之辨

《试点决定》首次规定在监察委员会工作中适用“留置”措施，但由于限于篇幅，未对“留置”措施作进一步细化规定，导致监察实践中对“留置”的理解和适用不尽相同，有的甚至与“留置”措施内涵背道而驰。第一种观点，“留置”措施是党纪审查措施，用于替代“双规”和“两指”。该观点认为，监察委员会有权责令有违反党纪党规、行政纪律的公职人员在指定的时间、地点(或规定的时间、地点)就调查事项涉及的问题作出解释和说明。但一直以来，“双指”“双规”没有明确法律依据，在适用中存在很多违法问题，通过适用“留置”措施就是要把党纪审查规范化，故其性质是党纪审查措施*监察委“留置”期间律师不可以介入，取得的材料无须转化[EB/OL].[2017-06-10].http://www.scxsls.com/a/20170418/119200.html.。第二种观点，“留置”措施属于刑事强制措施，是对犯罪嫌疑人羁押的措施，其性质类似于刑事拘留，并在一定条件下可以与逮捕、监视居住、取保候审有效衔接。该观点认为，监察委员会在查办职务犯案时，可以对涉嫌职务犯罪的公职人员适用“留置”措施，并及时将其移送看守所进行“留置”，在“留置”期间，可以提请同级检察机关批准或决定逮捕。第三种观点，“留置”措施是调查的附属措施，适用对象既可能是违法违纪的，也可能是构成职务犯罪的人员*关于监察委员会“留置”措施的专业分析[EB/OL].[2017-06-10].http://www.vccoo.com/v/357jmn?source=rss.。该观点认为，监察委员会在调查公职人员违法犯罪过程中，均可以对调查对象采取“留置”措施，以进一步调查收集证据。

笔者认为，上述三种观点对“留置”措施的理解都是有失偏颇的，《试点决定》中规定的“留置”措施与《警察法》中规定的留置措施的性质必然是不同的，但也绝非等同于上述的解释。首先，“留置”措施应当定性为监察措施，既非是行政强制措施，亦非刑事强制措施。监察委员会负有监察权，这种监察权兼具有对公职人员一般职务违法行为调查和对公职人员涉嫌职务犯罪行为侦查的双重职责，与纪委的纪律审查是有明显区别的。其次，从党和国家治理体系来看，对公职人员治理可以包含三个方面，一是纪律审查，即依党纪党规管党治党；二是违法监察，即监察委员会依行政法(《国家监察法》)对公职人员违法行为调查处置；三是犯罪监察，即监察委员会依据刑事法对公职人员职务犯罪行为侦查处置。在不同阶段，“留置”措施都有不同的要求，完全可以取代“双指”“双规”。再次，“留置”措施是监察委员会对有违法犯罪嫌疑的公职人员适用的措施。监察委员会经过前期初查、调查，认为某公职人员涉嫌违法犯罪，有必要将其“留置”以作进一步调查。最后，“留置”措施不能适用和贯穿于刑事诉讼活动之中。监察委员会在对有违法犯罪嫌疑的公职人员“留置”期间，认为有证据证实嫌疑人涉嫌职务犯罪的，应当按规定启动刑事立案程序，并在采取刑事强制措施之后，对嫌疑人解除“留置”措施。

二、“留置”措施与刑事强制措施的衔接

“留置”措施既不是行政强制措施，也不是刑事强制措施，而是监察委员会特有的一项监察措施，并不适用于刑事诉讼之中，与刑事强制措施是互相独立、相互衔接和相辅相成的关系。“留置”措施适用于对有违法犯罪嫌疑的公职人员进行调查时使用的，其适用后果一般有两种：一是监察委员会将有违法犯罪嫌疑的公职人员采取“留置”措施后，在“留置”期间经调查审查认为，该公职人员仅存在一般性职务违法行为，不涉及职务犯罪，则不需要启动刑事立案程序。监察委员会可对该公职人员进行行政处分或移交纪委给予党纪处分后对其解除“留置”措施。还有一种是监察委员会将有违法犯罪的公职人员采取“留置”措施后，经进一步调查取证，认为该公职人员的行为涉嫌职务犯罪并需要采取刑事强制措施的，此时应当按照《刑事诉讼法》的规定启动刑事立案程序，并在刑事拘留或提请批准逮捕决定后，立即解除“留置”措施。因此，“留置”措施必然涉及与刑事拘留、逮捕、取保候审、监视居住等刑事强制措施的规范有序衔接问题，这也需要在后续的相关法律修改时予以增加明确。在此，笔者主要就“留置”措施与刑事拘留和逮捕措施的衔接提出自己的想法：

1.“留置”与刑事拘留的衔接。刑事拘留是指公安机关、检察机关在各自办理的刑事案件侦查过程中，遇到法定的紧急情况时，对于现行犯或者重大嫌疑分子所采取的临时剥夺其人身自由的强制措施*〔4〕陈光中.刑事诉讼法[M].北京：北京大学出版社,2013.234.237.。检察机关职务犯罪侦查权限转隶至监察委员会之后，不再享有对嫌疑人刑事拘留的权限，笔者认为，可能在后续的宪法法律修改中，会将检察机关对嫌疑人刑事拘留的权限转移至监察委员会行使，符合刑事诉讼和监察规律的。据此，监察委员会发现有关公职人员存在违法犯罪嫌疑的，可对该公职人员启动“留置”程序，在“留置”期间，经调查有证据证实嫌疑人涉嫌职务犯罪，认为有必要采取刑事拘留措施的，应当先经监察委员会负责人批准，对涉嫌职务犯罪的公职人员作出刑事立案决定，再行决定刑事拘留，并将有关法律文书和嫌疑人相关材料送交同级公安机关执行。在对嫌疑人宣布刑事拘留决定后，同步宣布解除“留置”措施，并应在24小时内将被拘留人送看守所羁押。需要强调的是，为防止监察委员会权力滥用以及加强对监察委员会的监督制约，相关法律应当明确规定监察委员会将对涉嫌职务犯罪的公职人员刑事立案、采取刑事拘留强制措施情况报送上一级监察委员会和同级检察机关备案监督。

2.“留置”与逮捕的衔接。逮捕是指由检察机关、法院对有证据证明有犯罪事实、可能判处徒刑以上刑罚且适用取保候审不足以防止发生社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人批准或决定在一定时间内剥夺人身自由的强制措施〔4〕。试点改革中，已有地区监察委员会正在对涉嫌职务犯罪的嫌疑人适用“留置”措施，但不规范。有的地方监察委员会在“留置”期间直接提请同级检察机关批准逮捕嫌疑人；有的地方监察委员会将嫌疑人“留置”之后，自己没有立案，而是直接移送检察机关立案并审查起诉，由检察机关直接决定批准逮捕；还有的地方监察委员会认为同级检察机关没有权限批捕，意图通过同级检察机关提请上一级检察机关批准逮捕，或者尝试由上一级监察委员会向其同级检察机关提请批捕。笔者认为，这些方法都是不规范的，“留置”不能取代刑事拘留，更不能取代逮捕。监察委员会对涉嫌职务犯罪的嫌疑人决定刑事拘留后，应当同时解除“留置”措施。在检察机关的侦查权转隶之后，同级检察机关对同级监察委员会查办的职务犯罪案件的审查逮捕问题已不需避嫌，更不用再将批捕权限提至上一级检察机关。因此，对于同级监察委员会决定刑事拘留后，认为需要逮捕的，应当在法定期限内(7日或15日)提请同级检察机关批准逮捕，检察机关决定批准逮捕的，由公安机关执行，并立即将嫌疑人移送看守所羁押。

三、“留置”程序的启动及权利保障

由于《试点决定》对启动“留置”程序、“留置”期限、“留置”场所均没有明确规定，因此，什么时候启动“留置”程序，如何适用“留置”措施以及将人“留置”到哪里，“留置”多长时间成了各地监察委员会的大难题。

(一)“留置”措施的启动程序

“留置”是一项监察强制措施，更是一项在一定期限内限制公职人员人身自由的强制措施，不可轻易启动，因此，对“留置”措施的启动应当规范化，一旦启动必须要有相关证据和条件，并在后续的《刑事诉讼法》修改和《国家监察法》起草中应当予以明确规定，以避免“留置权”滥用进而侵犯嫌疑人的合法权益，损害监察委员会的公信力。关于“留置”措施的启动程序，“留置”措施的启动首先应当设置明确的启用条件，而不是监察委员会可以对任何有违法犯罪嫌疑的公职人员适用的，例如对于轻微的违法行为可以不需要启动“留置”程序。笔者认为，“留置”措施可以适用于有证据初步证实有违法犯罪嫌疑的；涉嫌违法行为严重的；可能涉嫌窝串案的；不采取“留置”妨碍其他案件调查的；经违纪调查后移送监察委员会的，等等。其次，启动“留置”措施还应当经过严格审批程序，除在报请启动“留置”程序时，应当提供书面的提起报告和相关初步查实的证据材料外，还应当经监察委员会主任批准同意，可以对有违法嫌疑的公职人员适用，不需要经过同级纪委或上级监察委员会批准。

关于“留置”的场所在实践中也有不同的争论，有的主张将有违法犯罪嫌疑的公职人员“留置”在看守所，但是公安机关以没有规定为由没有同意、也没有反对；有的主张，将嫌疑人“留置”在以前纪委对公职人员“双规”场所。笔者认为，首先，“留置”不属于刑事强制措施，也不是行政强制措施，嫌疑人仅处于被调查阶段，将嫌疑人“留置”在拘留所或看守所极为不妥，还可能引发办案事故。其次，在全面依法治国的大背景下，以前的“双规”“非法”羁押嫌疑人的形式已不能适应法治趋势，公开、透明办案才是监察委员会的必然要求，因而将嫌疑人“留置”在监察委员会独立的留置场所才是出路。为节省办案资源，笔者建议可由地市级监察委员会统一建造符合“留置”需要的场所，集中“留置”。当然，一些职务违法犯罪案件较多的地方，也可以单独设置或建造“留置”场所。

(二)“留置”期间的权利保障

1.“留置”的期限。《人民警察法》规定的公安机关使用留置的期限不超过24小时，特殊情况下经上级批准最多延长至48小时。如此短的期限肯定无法满足于监察委员会调查案件的要求，也不符合监察委员会办理特定案件的规律。“留置”最大的作用在于将嫌疑人固定起来进行谈话、询问、配合调查，涉及限制其人身自由权利，也不宜过长。考虑到监察委员会调查案件的特殊性以及调查对象的特殊性，建议“留置”期限以一个月为限，期间如果查明没有违法行为的，应当立即解除“留置”；如果嫌疑人的违法行为涉嫌职务犯罪的，也应当及时解除“留置”措施，经监察委员会主任批准，启动刑事立案，并适用刑事拘留等强制措施。

2.律师的介入与会见。即在监察委员会办案中，律师有无介入会见的权利，以及何时能够介入会见嫌疑人，该问题直接关系到程序公正和嫌疑人诉讼权利的保障。笔者认为，“留置”只是监察委员会为了进一步调查审查案件，嫌疑人可能是涉嫌一般性职务违法案件，也可能是涉嫌职务犯罪案件，但无论哪一种情况，“留置”均不是刑事诉讼程序，因此，应当明确监察委员会在对有违法嫌疑的公职人员“留置”期间，嫌疑人无权委托辩护律师，律师也无权介入和会见。但是，嫌疑人自被监察委员会刑事立案后第一次讯问或被采取强制措施之日起，有委托律师的权利，监察委员会在立案后第一次讯问或者采取强制措施时，应当告知嫌疑人具有委托律师的权利，此时“留置”措施也已解除，这与《刑事诉讼法》的精神也是相符的。

3.“留置”期限可否折抵刑期。从“留置”措施的属性上讲，是一项限制和剥夺人身自由的措施，嫌疑人也可以说是处于羁押状态，与刑事拘留、逮捕差不多，应当予以折抵刑期。由于“留置”措施不同于监视居住(指定居所监视居住)，故而对于嫌疑人涉嫌职务犯罪的，“留置”一日应当折抵刑期一日为宜。