区域大气污染府际合作治理：理论证成和实践探讨*

杨治坤

(广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心，广东 广州 510420)

一、问题与思路

区域大气污染指的是在我国境内不同行政区(省、市、县等)之间产生的大气污染转移和大气污染累积。其中，区域是一个以地理和经济特征为基础的复合概念，依据不同的标准所作的区域划分也不一样，如以自然地理为主要基础可分为东部、中部和西部，以经济地理为主要基础可分为八大经济区(东北、环渤海、黄河中游、长三角、长江中游、东南、西南和西北)等。所以，一个区域之下可能包含着若干行政区，而区域大气污染转移可以发生在相邻行政区之间，也可以发生在不相邻的行政区之间，但是范围限定在我国境内。在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下，以臭氧、细颗粒物(PM2.5)和酸雨为特征的区域性复合型大气污染日益突出，区域内重污染天气大范围出现的频次日益增多，严重制约社会经济的可持续发展，威胁人民群众身体健康。区域性复合型的大气污染问题给现行环境管理模式带来了巨大的挑战，仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治的管理模式已经难以有效解决当前愈加严重的大气污染问题，亟待探索建立全新的区域大气污染防治管理体系*《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(2012年10月)。。从污染扩散或散布的空间而言，区域大气污染具有跨越行政区的特点，关涉几个行政区，因而法律关系更为复杂。有关区域大气污染防治的法律规范不仅仅调整污染者与受害者之间的民事关系，还涉及不同层级政府之间府际关系，包括区域内各地方政府之间的横向关系，共同上级政府与区域内各地方政府之间的纵向关系，以及区域内各地方政府与环境行政管理部门之间的关系。

如何应区域协同发展的背景需求，适时变革区域环境管理体制是当下一个顺应时势的重要命题。区域大气污染府际合作治理这个命题，关涉到我国大气污染防治行政管理体制、纵向政府关系和横向政府关系、行政组织结构设置、政府环境质量责任、环境治理、司法管辖、污染纠纷解决、生态补偿、风险预防等各方面问题。本文将对中央、地方相关法律规范和政策进行文本分析，结合区域大气污染府际合作治理的实践样本，从上述多个视角进行理论创新，构建体系化的区域大气污染府际合作治理对策。本项研究对现有政策和立法所进行的文本研究和理论分析，将有助于丰富区域环境治理理论，促进我国环境污染监管体制完善。

值得一提的是，2017年3月5日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中提出推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能；在10月18日，习近平主席在党的十九大报告中明确提出，要着力解决突出环境问题，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。本文研究区域大气污染府际合作治理模式，既有应对区域大气污染防治的实践价值，又契合国家层面提升区域一体化的战略定位和建设美丽中国的良好愿景。

二、区域大气污染特点决定府际合作治理

(一)区域大气污染通常发生在城市群

城市群发展是我国经济发展的全新模式，这些在地理上接近、产业结构上相似或者互补的城市群往往抱团发展经济。城市群发展可以扩大城市经济发展的规模效益，但是城市群经济高度发展过程中也出现了伴生物——区域大气污染。其中，我国重点发展的京津冀、长三角、珠三角、东北三省等区域的区域大气污染尤为严重和引人关注。为什么区域大气污染常常发生在城市群？究其原因，是因为城市群聚集了更多的人口和工农业。越是发达的城市群，工业规模越大，对于自然资源的消耗和排污行为更普遍，加之人口增长导致碳消耗增加、汽车尾气排放量大，又有“热岛效应”的作用，城市群往往也是污染集中的地方。近年来中国出现的大范围严重雾霾天气也多发生在城市群。人口密度越大，经济规模越大，能源需求越大，大气污染也就越严重*汪克亮,孟祥瑞,杨宝臣,程云鹤. 技术异质下中国大气污染排放效率的区域差异与影响因素[J].中国人口·资源与环境，2017，(1)：101-110.。区域大气污染主要集中在城市群，这些城市群也是国家重点发展的区域。那么，对于城市群产生的区域大气污染进行治理应当首先考虑这种区域特性，基于区域特点对区域大气污染进行防治、对区域大气环境进行治理。对于经常发生在城市群的区域大气污染，亟需建立区域复合型污染的协同控制制度体系，通过区域内不同行政区之间的协调、决策和管理，优化城市群产业结构，解决区域大气污染问题，促进区域可持续发展*王自发,吴其重.区域空气质量模式与我国的大气污染控制[J].科学对社会的影响,2009，(3):24-29.。

(二)大气污染易在区域之间转移

由于区域内不同行政区在地理上接近，而且往往属于同一个生态系统，大气污染容易在区域内不同行政区之间转移。区域内大气污染呈现出复合型污染的趋势，复合污染因子在转移的过程中也容易发生累积和相互作用，更加剧了污染状况*Bergin M S, West J J, Regional Atmospheric Pollution and Transboundary Air Quality Management, Annual Review of Environment and Resources.30(2005),pp.1-37．。发生在城市群的区域大气污染，其转移和累积容易受到气候、风向、地理地形影响，区域大气污染兼具自然属性和社会属性。对于区域大气污染的治理需要考虑其自然属性和社会属性。从自然属性的角度，应当基于大气污染容易受到自然因素影响的特点，运用物理、化学、经济措施和政策措施对区域大气污染进行治理。从社会属性的角度，区域大气污染与行政区划并非完全一致，对区域大气污染进行治理应当考虑区域大气污染的生态整体特点，而不能完全以行政区划为单位将区域大气环境割裂成每一个小单元单独进行治理，这就要求在区域内不同行政区之间构建合作治理机制。

对环境问题的正确认知，是采取环境治理良好措施的基本前提。区域大气污染和区域大气环境的特质要求不一样的规制模式。环境问题具有系统性、动态性和复杂性的特征，这些特征使得环境问题的治理对于人类而言一直是一个巨大的挑战。环境问题的系统性要求从多个角度来理解环境问题，环境治理需考虑多重因素，也意味着从生态环境系统整体的角度来考虑环境保护和实施环境治理。环境问题呈现出复杂性的特点，环境问题涉及主体多，不同的主体存在不同的激励和约束因素。公民个人、企业、地方政府、环境保护行政主管部门、利益集团、环保组织等，都可能对环境保护产生积极影响或消极影响。只有良好的制度才能产生良好的激励*李文钊.国家、市场与多中心中国政府改革的逻辑基础和实证分析[M].北京：社会科学文献出版社，2011.285.。府际合作治理区域大气污染由区域大气污染的特点和区域大气环境的公共物品属性决定。在不改变政府环境监督管理权限的前提下，区域府际合作治理的目的是运用合理的制度体系，更大地发挥政府之间合作的力量，以应对区域大气污染这种新型的污染形式，最大程度地增进公共利益。

(三)区域大气污染边界与行政区边界不一致

区域大气生态环境是一个整体、不会因为行政区划而割裂开来，区域大气污染也不会按照行政区划进行流动，而是在相当广阔的空间内自由流动。一般而言，一个区域的大气环境与区域地形、气候、水系、土壤等其他子生态系统息息相关。从社会因素的角度解析，一个区域的经济发展模式、经济发展水平也会影响区域整体大气环境状况。然而，有一个显见的矛盾是大气污染的流动边界与行政边界不一致的状况下，对区域大气污染如何治理？对区域大气环境如何维护呢？这对现行的、传统的依据行政区划来管制大气污染的旧有模式提出了尖锐的挑战。区域大气污染和区域大气环境的属性决定了必须采用一种全新的应对区域大气污染的模式，这就是区域内不同行政区联合防治区域大气污染。这种规制方式的变革在区域大气污染防治理念、防治主体防治机制、防治措施等方面均与此前的依据行政区划进行大气污染防治的模式有本质的区别。可以说，是新出现的区域大气污染现象决定了必须采用全新的模式对其进行规制。

三、区域大气环境属性要求府际合作治理

(一)区域大气环境的公共物品属性

公共物品是一个人们熟知的概念。在英国和欧洲大陆，民众享有公共物品的权利一直在实践中存在*Heinvan Gils, Gerhard Sieg, Rohan Mark Bennett, The living commons of West Tyrol, Austria：Lessons for land policy and land administration, Land Use Policy.38(2014),pp.16-25.。区域大气环境具有公共物品的属性，必须强调的是，区域大气环境不仅是公共物品，而且还兼具公益品和公害品两种特征。何谓公益品和公害品？主要指的是区域大气环境的提升能够满足所有人的非排他和非竞争的需要；而另一方面，区域大气环境质量的下降也会对所有人产生非排他的损害*张世秋.中国环境管理制度变革之道：从部门管理向公共管理转变[J].中国人口·资源与环境，2005，(4)：90-94.。进一步分析区域大气环境的公共物品属性可以发现，区域公共物品不仅仅是存在于一定地域范围内的，而且还存在于跨界、跨地区、甚至跨国界的范畴。在这个意义上，我们称之为区域公共物品。区域公共物品具有明显的地理依赖性和外部性特征*姜丙毅,庞雨晴.雾霾治理的政府间合作机制研究[J].学术探索，2014，(7)：15-21.。对于区域公共物品的治理依赖区域性知识和区域治理工具。法律，乃是一种地方性的知识；这种地方性不仅指地方、时间、阶级与各种问题而言，并且指情调而言——事情发生经过自有地方特性并与当地人对事物之想象能力相联系*[美]克利福德·吉尔兹.地方性知识——阐释人类学论文集[M].王海龙，张家宣译.北京：中央编译出版社，2000.273.。区域性知识的范围很广，只要是区域范围内的一切历史的、地域的、民族的、传统的、现代的、文化的、经济发展的相关知识体系都可以成为区域性知识。那么，对于区域性公共物品的治理应当尊重并建基于区域性知识体系，例如，构建基于区域生态环境状况的区域大气环境信息系统，对于区域大气环境信息系统中信息的收集基于区域内不同行政区治理大气污染的数据。将这些数据收集和整合，供给区域内不同行政区环境监管机关、排污者和公众查询，以作为监管的基础知识，从而提高区域大气环境治理的效率*赵新峰，袁宗.区域大气污染治理中的政策工具：我国的实践历程与优化选择[J].中国行政管理，2016，(7):107-114.。基于环境污染的负外部性和污染排放的规律性，大气污染在区域内各行政区之间表现为一种环境利益网、存在不同程度的外部环境福利损失，逐渐形成污染的利益关联，在治理过程中却陷入“公地悲剧”的困境，表现出一种个体行动的低效与动力不足，因而在市域间开展防控协作是有效治理大气污染的必然选择。通过防控协作可以实现环境利益融合，在共治过程中重新实现利益分享*白永亮，郭珊，孙涵.大气污染的空间关联与区域间防控协作——基于全国288个地市工业SO2污染数据的空间统计分析[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2016，(5):63-72+171.。

(二)公共物品治理要求政府行政的公共性

由于区域大气污染的特点和区域大气环境的公共属性，政府治理区域大气污染和大气环境的政府行为不可避免地具有公共性。一个良好的政府必须为公民提供优质的公共产品，公共服务和公共管理*俞可平.增量民主与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2005.150.。政府行为的公共性表现在以下两个方面：

第一，政府机构成立出于公共服务的需要，政府成立和运行的基础是解决社会公共问题、维护社会的公共利益和每个公民的利益，而不是为了某个特殊的利益集团服务的。第二，政府行政过程公共性要求政府职能和政府角色的变化。政府职能应当涉及更多的公共服务。政府的角色应当发生嬗变，弱化政府的威权管制，而是更多地成为公共产品的生产者和公共服务的提供者。政府的治理手段也应当更为多元，从过去的“掌舵”转变为发动团体、企业、公民广泛参与行政事务，扩展市场化手段。环境法制度强调所有利益相关者的参与，不限于政府、企业、消费者、专家、团体*吴贤静.环境法学研究的方法论选择[J].学术研究，2017，(4)：69-73.。仅仅依靠政府环境管制，在资源优化配置方面存在内在的局限，也无法达到最高效的环境规制。以市场化机制和公众参与为补充的环境规制可以超越传统“命令——控制”型行政管制方法的弊端。在区域大气污染防治和区域大气环境治理领域，市场化的手段也可以保障更多的社会机构和公众参与到大气环境治理过程中。政府这个时候应该更多地退隐，从管制者退隐为监督者和引导者。

(三)区域大气环境的公共物品属性要求区域大气污染府际合作治理

由于环境的区域性特点，环境作为公共物品只能在有限的地域范围内考察供给效率。地方政府提供的地方性公共物品最能迎合该地区居民的偏好，因而也是最有效率的。由于环境的区域差异性和复杂性，以及由此带来信息获取的困难，环境治理必定不是单一中心的集权统治，而是分散的、多中心的治理。现代环境法运用分权化的管理运作，既有地方环境机关的管理，也有区域环境机关的管理。美国1972年《联邦水污染控制法案》和1987年《水质法案》就针对点源污染和非点源污染采取了不同的规范措施。为治理点源污染所采取的措施也就是对各种类型的排放源采取统一的技术控制手段，这些措施不适用于控制非点源污染。就管理权限而言，非点源污染最好由州和地方机构来解决，因为控制非点源污染的关键在于针对具体的地点，考虑流域的特点、水体特征、非点源的性质、非点源污染的状况等采取灵活具体的管理实践。另一方面，由于各环境要素的特质，环境要素的管理一般由不同的部门进行。我国《环境保护法》(2014年)规定的环境管理体制是统一管理与分别管理相结合的体制。国务院环境保护行政部门对全国环境保护工作实施统一管理，地方则由地方环境保护行政部门对地方环境保护工作实施统一管理。至于“分别管理”则要求与环境管理相关的其他部门在各自职权范围内实施监管，这些部门包括但不限于土地、矿产、林业、农业、水利、公安行政主管部门*《环境保护法(2014年修订)》第10条。。可见，在环境管理过程中有各方行政机关的参与，这种状况存在于各个行政层级。既然在同一个行政层级中，有不同的行政主体参与监管和治理大气污染和大气环境，那么如何使得这些行政机关之间的合作达到最佳效果和最高效率呢？在区域大气污染防治和区域大气环境治理领域，区域内各地方政府和行政部门之间联合防治是最有效率的合作方式*宁淼.国内外区域大气污染联防联控管理模式分析[J].环境与可持续发展，2012，(5)：11-18.。

四、属地治理模式不足催生府际合作治理

(一)属地治理模式的规范基础

大气污染属地治理模式的主要规范依据是《大气污染防治法》(2000 年)，其主要表现在如下几个方面：第一，地方人民政府对大气环境质量负责，地方各级人民政府对于大气污染的治理以行政区划为基础。行政区划的规范基础是2002 年颁布并实施的《行政区域界线管理条例》。第二，地方大气污染防治的主管机关主要是县级以上人民政府环境保护部门，其他部门如公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理*《大气污染防治法(2000 年)》第3条、第4条。。部门之间的合作限于本行政区域内同级人民政府所辖各机关之间的合作。第三，相邻同级人民政府之间在大气污染防治方面缺少协同合作。大气污染属地治理模式的深层根源是我国环境管理体制。1989年《环境保护法》确立我国的环境管理体制是“环境保护部门统一监督管理与其他部门分工负责相结合的管理体制*《环境保护法(1989年)》第7条。。2014年修改的《环境保护法》沿袭了这样的环境管理体制*《环境保护法(2014年)》第10条。。这种环境管理体制固然有很多弊端，诸如政府部门在权力分工、纵向协调和横向协调、执法方面都存在低效率的状况。然而，政府对于大气环境公共物品的管理权是颠扑不破的，在政府环境保护权力配置不变的情况下，为了提高大气污染治理效率，只能推动政府治理机构、治理机制和治理手段的变革来使得政府行为更符合区域大气污染防治的要求。对于这些问题，需要在理论上进行重新思考，以新时代的治理模式来重新设计环境管理体制，使得这一体制更具有包容性，即能够利用权力逻辑与市场逻辑的优势，并避免两者的缺陷和不足*李文钊.环境管理体制演进轨迹及其新型设计[J].改革，2015，(4)：69-80.。因此，尽管《环境保护法》(2014年)*《环境保护法(2014年)》第6条、第10条。和《大气污染防治法》(2015年)*《大气污染防治法(2015年)》第5条。沿袭了这样的环境管理体制，为了在现有环境管理体制的框架下更好地治理区域大气污染，《环境保护法》(2014年)也创新地提出了构建跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制*《环境保护法(2014年)》第20条。，以求在政府环境管理权的逻辑框架下构建全新的区域大气污染治理模式。

(二)属地主义治理模式有悖大气污染和大气环境自然规律

大气污染属地治理模式，简而言之就是以行政区划为基础由地方政府来治理本地区的大气污染。大气污染治理的各自为政表现在各个领域，包括不限于各自立法、各自规划、各自监测、各自执法、各自监管、各自设定环境标准等方面。属地治理模式与大气污染和大气环境的自然规律相悖。大气污染物的流动通常受到大气环流、地理因素和大气化学作用等多重影响，大气污染物是不会根据人为划定的行政区流动的。跨区域大气污染治理的重要性和紧迫性日益凸显，要求打破行政区的地域限制，促使资金、商品、技术、人员、信息等市场要素在更大区域范围内实现优化配置，以推进区域一体化进程。我国推进区域一体化的道路，无法像西方国家城市合作实践所经历的由市场自发推动的、自上而下的自生秩序*See Leitner H, Sheppard E,Transcending interurban competition:Conceptual issue and policy alternatives in European Union.State University of New York Press,1999,pp.227-243.。在应对区域大气污染方面，属地治理模式在实践中被证明收效甚微。属地主义的治理手段在应对当今的区域大气污染方面显得捉襟见肘。从现行以行政区划为基础、由中央和地方各级人民政府负责的属地治理模式已经成为制约区域大气污染合作治理效果的重要因素。由于区域生态系统呈现出一个完整的属性，在区域生态系统之中每一种环境要素与其他环境要素之间都存在密切的联系，加上区域内自然资源的公共属性，这些因素决定了对于区域环境的治理必须打破以传统行政区划为界域的行政区行政模式，以区域生态环境的整体性为基础实施统一管理*江必新.论环境区域治理中的若干司法问题[J].人民司法，2016，(19)：4-10.。大气污染具有跨地区污染的特征，当行政区划界限只起到政治权力的空间投影和分割标志的作用时，这条假象分割线却阻隔着跨区域环境治理*罗冬林，廖晓明.合作与博弈：区域大气污染治理的地方政府联盟——以南昌、九江与宜春 SO2治理为例[J].江西社会科学，2015，(4)：79-83.。包括灰霾在内的大气污染具有自然区域性，其监管不能以人为划分的行政区划代替之，须由区域内各相关地方人民政府综合协调监管和防控。

(三)属地主义治理模式无法形成多元主体的合力

通常情况下，区域经济一体化进程主要通过市场机制来实现。然而，市场也存在失灵的情况，而且市场机制的力量有时候会遭遇行政区划和行政力量的制约*叶必丰，何渊，李煜兴，徐健等.行政协议区域政府间合作机制研究[M].北京：法律出版社，2010.1.。在一个区域范围内，各行政区之间存在发展的差异，发展程度的差异使得各行政区对于大气污染的监管和大气环境质量的需求也存在差异。例如，经济发达的区域往往更倾向于投入更多的力量来保护大气环境质量，而经济欠发达区域则通常更倾向于发展经济。如此，在区域发展过程中容易造成“地方保护主义”和“搭便车”的状况*张世秋，万薇，何平.区域大气环境质量管理的合作机制与政策讨论[J].中国环境管理，2015，(2)：44-50.。大气污染属地治理模式忽略了排污地方人民政府与相邻地方政府，即大气污染物易转移相邻地区地方政府之间的合作；也忽略了多元主体参与区域大气污染防治和区域大气环境治理的巨大力量。对区域大气污染进行属地治理很容易助长地方保护主义。在地方GDP至上的政绩观激励下，以行政区划为基础划定大气污染防治范围，以行政区经济为中心，以行政区政绩为导向，在行政区内组织生产要素和安排资源，使得地方政府缺乏治理大气污染的积极性，很容易产生地方政府“搭便车”行为。

考察美国等发达国家的区域大气污染防治历程，可以发现，美国等国家的区域大气污染防治策略经历了如下几个阶段的变化。第一，大气污染防治由行政区扩展至区域范围，甚至全球范围，在更为广泛的空间范围内联合防治大气污染。早在上个世纪60年代，美国就认识到大气污染的区域特征，并且基于这个认识设置区域大气污染应对措施。联邦政府建立空气质量控制区，全美被划分为247个空气质量控制区*刘向阳.清洁空气的博弈环境政治史视角下20世纪美国控制污染治理[M].北京：中国环境出版社，2014.132.。第二，在利益主体方面，考虑更多的利益主体，尤其是不特定的利益主体，只要是受到大气污染损害或者有可能受到大气污染损害的人群都是考虑对象。第三，大气污染的规制目标从单一目标转变为目标体系，更为追求效率。第四，更多地关注公众和社会的力量，公众的范围是不特定的，包括专家、社会活动家、普通民众等。

区域公共物品管理主体是多元的，包括政府组织、私人组织和第三部门。区域公共管理是这些多元的主体采取协商和沟通的方式对区域内各个利益主体进行维护以及建立适当的协调组织进行管理的过程*张劲松等.政府关系[M].广州：广东人民出版社，2008.254.。认识到区域大气污染的特性和区域大气环境的公共物品属性，有必要破除行政区域的壁垒，加强区域府际合作治理区域大气污染，在区域内部构建制度化的行政合作机制，以此避免区域环境治理过程中产生的负外部性，提高区域府际合作的效率。仅仅依靠污染物排放地人民政府的污染管理，既无法应对大气污染的流动和累积，也无法发动民众和公众的力量参与区域大气污染防治和区域大气环境治理。对于区域大气污染防治需要统筹考虑区域内各个行政区的经济发展状况、产业结构特点，进行统一协商和统一规划，建立协同合作机制。如果只是简单地依据行政区划来对大气污染源实施监管很难有效应对新出现的区域大气污染问题。对于这种新形式的大气污染，必须实施区域内不同行政区联合防治，从理论和实践两个维度探寻区域大气污染治理之道。

五、区域大气污染府际合作治理制度实践

我国大气污染防治的碎片化与大气生态系统的整体性并不是绝对对立的，流动的大气污染是可以治理好的，这需要构建一套完善有效的区域大气污染防治制度体系*杨治坤.论跨行政区大气污染联合防治机制构建[J].资源开发与市场，2014，(7)：971-975.。区域内各行政区之间的府际合作，有助于提升区域大气环境治理的正外部性。区域大气污染府际合作治理的具体机制包括“五个统一”，即统一规划、统一监测、统一评估、统一监管、统一协调*王红梅，邢华，魏仁科.大气污染区域治理中的地方利益关系及其协调：以京津冀为例[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版)，2016，(5)：133-139+195.。以重点区域京津冀、长三角和珠三角为主要实践样本，本文重点分析这些区域已经实现的制度合作机制。

(一)政府间协商决策制度

区域大气污染府际合作治理机制，首当其冲的是政府间协商决策机制。构建积极有效的区域大气污染府际合作治理机制，能够有效地推动区域内不同行政区政府之间的合理分工和高效的集体行动。以长三角地区为例，其协商决策机制以制度化的协商、常规化的沟通制度和区域公约制度为主。区域内不同行政区政府间协商决策的内容主要包括：区域经济社会协同发展的目标，目标可以是综合性的也可以是某个领域的；区域整体产业结构规划；区域内不同行政区污染减排责任分配，通常根据有区别的责任原则来分配*张世秋.京津冀一体化与区域空气质量管理[J].环境保护，2014，(17)：30-33.。区域大气污染防治规划和区域大气环境质量规划的编制，应当依据区域地理、地形、地貌、人口分布、工业产业基础、城市布局、能源布局和区域生态环境承载力，合理制定区域大气污染防治规划和区域大气环境质量规划。需要强调的是，区域大气污染政府间决策协商过程更应当强调实质上的公众参与。公众参与程序的引入是基于重大行政决策合法性和合理性的需求，为重大行政决策活动提供更为充分的正当化资源*桂萍.公众参与重大行政决策的类型化分析[J].时代法学，2017，(1)：44-53.。

(二)区域规划制度

区域大气污染联合防治和区域大气环境协同治理首先强调从战略高度对区域大气环境的府际合作治理事务进行统一决策和区域环境规划，这是所有协同机制中最为基础的。区域大气污染协同治理需要建立高效的协商机制和决策机制，如此才能推动各行政区政府及其职能部门之间的有效协作。2010年2月8日印发实施的《广东省珠江三角洲清洁空气行动计划》代表了珠三角区域大气污染联防联控工作的又一个成功合作，这部规范性文件的性质是区域专项规划，旨在提升广东省珠三角区域大气环境质量。这部区域规划提出的规划目标是，至2020年珠三角区域的大气环境质量达到发达国家大气环境质量水平。为了达到这个目标，该区域规划还提出了具体措施，包括完善珠三角区域的大气监测和风险预警机制、大气污染执法体系。为了细化该规划，使之更好地执行，这部计划还制定了配套规范，包括《珠三角地区关停小火电机组项目表》《珠三角各市工业锅炉大气污染治理项目任务表》《珠三角各市重点行业挥发性有机物污染控制项目表》等16个工作表附在计划中。这部区域规划和配套规范对珠三角各市提出了具体的实施要求。类似的区域大气污染防治和区域大气环境规划很多，2017年3月初，环保部联合其他一些部委发布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，对京津冀区域大气环境质量的总体目标提出了更为严格的要求，为了达成这个目标提出了更加严格的区域大气污染治理举措，以及成立了专门的京津冀区域重污染天气联合应对工作小组。

(三)行政立法和行政协议

以京津冀、长三角和珠三角为代表的区域大气污染联合防治领域，已有通过行政立法规范区域大气治理的立法实践，例如珠三角区域出台了《珠江三角洲大气污染防治办法》，这部办法的法律性质是地方政府规章；在环境保护部领导下，京津冀拟实行联合立法，共同编制《京津冀区域环境污染防治条例》等。除区域行政立法，还有区域之间的行政协议作为应对区域大气污染的规范。行政协议的法理基础是区域内各政府之间的法律平等。在我国宪法框架和法治语境下，行政区之间的平等主要表现为维护稳定的需要，而我国地方政府享有的自治权不充分。也即是说，我国的区域平等缺乏地方自主权这一前提，缺乏法治的良好保障*叶必丰，何渊，李煜兴，徐健等.行政协议区域政府间合作机制研究[M].北京：法律出版社，2010.5.。区域内各行政区之间缔结行政协议的主体是区域内各政府及其所属行政职能部门，对于公众在行政协议缔结过程中的参与容易忽视。以长三角为例，长三角区域内各地方政府缔结行政协议之时，没有给予公众参与表达意见和了解行政协议的机会。如此，公众的意愿和利益并未很好地体现在长三角行政协议当中。区域经济一体化进程中市场与政府的互动很不充分，甚至连最终缔结的行政协议也没有公开*叶必丰，何渊，李煜兴，徐健等.行政协议区域政府间合作机制研究[M].北京：法律出版社，2010.10.。

(四)区域大气污染联合监管

由于新污染物的出现和普遍，目前区域大气污染监测和大气环境质量监测范围也在扩张。例如2012年制定、2016年实施的《环境空气质量标准》(GB3095-2012)规定了PM2.5和PM10的标准。就PM2.5和PM10监测而言，其应当涵盖立体综合监测网络、颗粒物组分源解析、数值分析与预报预警、成效评估和情景预测、环境健康服务和环境风险控制等必要方面，才能够满足区域大气污染防治技术支持的需求*李健军.PM2.5监测能力建设与重点区域大气污染防治[J].环境保护，2013，(5)：29-31.。在实践中，重点区域例如京津冀、长三角、珠三角这些区域已经建立了区域联合监测和监测数据共享系统。以此为基础，这几个区域也在一些领域构建了联合执法、污染物减排机制等。构建信息化的区域大气环境质量监测网络体系要求建立区域内统一的大气环境技术标准，完善细颗粒物的监测方法和风险评估方法；要求实施区域大气污染物分类管理，根据不同的大气污染物类型制定不同的环境标准和规范。区域大气污染联合防治的统一技术规范需要先进的科学技术支撑。

以区域统一发布的技术规范为基础，区域内各地方政府监测部门实施区域大气污染和区域大气环境质量联合监测。以珠三角和港澳的联合监测为例，在两岸三地的规划和行政协议指引下，粤港澳建立了联合监测站点。其中，位于澳门的大潭山空气质量监测子站更名为“粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络”，以覆盖粤港澳区域的大气污染和大气环境质量监测空间范围。粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络拥有23个监测点，由广东省环境监测中心、香港环境保护署、澳门环境保护局及澳门地球物理暨气象局分别负责各自的大气环境质量和大气污染物监测工作，并且这三个机构会将数据进行分析和共享。这三个站点的技术标准都达到了国家标准，监测的污染物范围广。除此以外，珠三角与港澳合作监测还增加了新的监测工作和发布方式，以为两岸三地政府制定区域大气污染府际合作治理的规划、决策和执法提供科学依据。珠三角九市与港澳的联合监测网络覆盖面广，广东省和港澳都分别发布24小时空气质量指标。

(五)政府责任考核

区域大气污染府际合作治理以政府为治理主体，强调区域内不同行政区政府之间的合作。因此，区域大气污染联合防治和区域大气环境治理效果如何，取决于区域内参与协同治理的行政区政府的履职状况。为了约束和促进政府更好地履行环境职能，也有必要设置严格的绩效考核机制和责任机制。我国《环境保护法》和《大气污染防治法》均规定了政府环境质量责任和政府大气环境质量责任，但是对于政府责任的考核和评价则主要依靠规范性文件进行，这种状况在区域大气污染防治和区域大气环境治理的场合同样如此。必须完善基于科学目标考核的政府责任监督机制，如此才能倒逼区域内行政区政府加大区域大气污染联合防治的力度。作为《环境保护法》的配套制度之一，我国目前实施的行政约谈制度主要规范依据是《环境保护部约谈暂行办法》。行政约谈制度也是促进政府履行职能的制度之一。然而，行政约谈制度并非常态化的机制，只是在特殊情况下才加以运用。为了构建常态化的机制，应当以法律法规的形式确定政府环境绩效考核，将环境治理状况纳入政府政绩考核内容。

六、结语

无论是政府行为、跨区域协调机构的建立、合作协议的签订，还是微观主体的市场活动都离不开较强约束力的、完善的制度环境*刘志彪等.长三角区域经济一体化[M].北京：中国人民大学出版社，2010.366.。目前，我国尚未有成熟的、完备的法律法规保障区域大气污染的联防联控。在属地治理为主的大背景下，区域大气污染治理存在着碎片化严重、治理效率低下、交叉污染与重复治理、地方政府大气污染治理积极性受挫等诸多问题。因此，各重点区域需要通过创新完备的制度体系来保障区域大气污染协同治理模式的推进。在立法协调方面，在国家出台和完善相应的法律法规之前，各重点区域应根据本地区实际情况，在《宪法》《环境保护法》和《大气污染防治法》的基本框架下，检视和更新本地区已有的相关法律法规，并建立和健全区域环境治理的法律体系。制度体系的建立不仅是对区域大气污染协同治理组织权威性的保障，也是对大气污染防治政策有效实施的保障。