农村周期性选举对当选者监督功能弱化的表现、原因及对策

吴培豪 张雨晨 张若愚

【摘 要】 本文以A村为例，分析了周期性选举对当选者监督形成偏差的表现及原因，从治理理论的视角提出了消弭监督功能弱化的对策。要提高村民政治素质，推动参与主体多元化；有效整合利益集团，推动利益集团的协作发展；促进政策公开透明，构建互动化治理模式。

【关键词】 农村；周期性选举；监督困境；治理策略

一、问题的提出

“选举这种代表民意、集中民意、表达民意的功能，恰是对于林肯所言‘民有、民治、民享民主精神的体现和发扬”[1]“选举对当选者及其承诺的政策实施具有预警监督的功能……一旦当选者违反背离选民的意愿，选民就有权收回当初的授权或委托。政府的任期制和定期选举制的政治意义正在于此”。[2]以上关于西方代议制民主选举的论述，从理论上假定周期性选举对当选者具有一定的监督制约作用。虽然以上关于选举功能的论述是基于西方代议制民主的，但选举作为实现民主的基本手段和工具，其基本的原则和程序具有普遍意义。因此尽管中国与西方的民主选举存在较大区别，但不论是从理论上还是在实践中，中国的选举制度也包含了周期性选举应发挥对当选者监督作用的构想。

农村基层民主选举是村民自治制度的核心，其不仅关系到当选者的素质和能力，关系到能否代表村民的意愿和规范合理地表达、维护、实现村民的利益，其周期性更是一种动态的监督、评估、纠错机制。然而近些年来，农村民主选举发展仍然存在很多问题。“能人治村”、“村霸”、“村官巨贪”、“贿选拉票”等字眼在媒体上可谓屡见不鲜。这些现象背后透露着一个重要的信息，即农村周期性选举对当选者的监督作用依然薄弱，农村基层民主遭受严重的威胁。本文以A村为例，揭露周期性选举对当选者监督功能弱化的表现，力图尝试性探究周期性选举监督作用的偏差形成原因，并基于治理理论提出优化策略。

二、周期性选举对当选者监督形成偏差的表现

总体上看，我国的村民委员会选举在全国各省市农村都得到了深入的推进，也取得了比较好的成绩：选举程序不断规范，选举质量不断提高，选举方式更加透明，对保障村民自治、发展农村基层民主发挥了重要作用。[3]但我们也应该看到，在一些地区村民民主选举依然存在缺陷。徐勇和邓大才等人认为，我国存在着村民对农村基层民主选举认知程度普遍偏低、参与选举原因缺乏理性、竞选意愿普遍较低、选举方式不够民主以及拉票贿选等问题。[4]罗鑫武认为现实中出现个人理性的无知、外界权力的约束、盲目的路径依赖、投票悖论等现象，致使农村选举陷入“内卷化”的困境，即出现了农村选举边际效用递减，民主向前发展缓慢的结果。[5] 结合国内学者对农村选举问题的研究，本文以A村为例，通过对A村村民的访谈和对A村所发生案例的分析，我们可以大致窥探出A村周期性选举对当选者监督功能弱化形成的具体表现。

A村地处安徽省六安市某偏远山区，经济较为落后，交通不便。总面积39.3平方公里，下辖30个村民组，540户，2200人。其中15～64岁人口占比近50%，外出务工人员超过55%。

案例一：2017年7月某天，A村村委选举小组将选票派发至生产队（组）负责人手中。负责人召集本生产队（组）成员，大家商议划票。在此过程中，负责人提议选举某人，大家都听取负责人的意见选举某人。妇女一般不参与其中，只是出席。外出人员由家人填写选票，也并未告知。实际上，大家对此人并不了解甚至素未谋面。整个选举过程显得十分草率，用时不到半小时。选举结果为潘某当选村主任，有趣的是前两届当选者也为潘某。从近四届的选举结果来看，潘某、储某两人较为固定的成为当选者。

案例二：2017年8月某天，一村民家的房基地被挖掘机挖损，导致部分房屋倒塌。经过多方访谈，得知原来是村委要在该村民家旁边盖一个茶厂，由于地方受限，就往该村民家延伸，不想因操作不慎，使得该村民家地基受损。最后的处理结果是由村委和副乡长共同决定的：为该村民重新盖房，并给予补偿。此事就此告终，村民们对此反应很是平常。

案例三：2017年8月某天，与村民闲谈，村民们多抱怨一件事。当地政府出台政策，对家庭生活有困难的提供资金帮助盖房，甚至是直接帮忙盖房，这本是一个很好的政策，但不少村民却对评判标准表示不赞同，“一些人開着小轿车政府都帮着盖了房，我家情况肯定比他差，政府怎么不接济接济”这种呼声在村民中十分强烈，但也仅仅是茶余饭后的谈资，大家都没什么实质的行动。因为大家经常说“人家想给谁盖就给谁盖，我们平头老百姓管不了”，“搞不好这些钱都给人家腰包了”。

从案例和访谈中我们得知该村当选者连任4届，而在其任期内存在较多的问题，可是A村村民们并没有通过周期性选举的方式来改选新的村干部，由此可见A村周期性选举对当选者监督效果并不理想。选举程序的有效性、选举的参考依据充分、选举结果公正合理、选举与候选者（当选者）受到充分监督是周期性选举发挥监督作用所必需的条件，而在A村这些条件均未得到满足，至少存在着选举过程中和选举过程后两方面的偏差。下面将从村民自身、当选者以及上级基层政府部门几个角度来呈现周期性选举对当选者监督功能弱化的形成表现。

1、村民选举与监督不足

一是A村村民文化素质普遍不高，对农村基层民主选举认知程度普遍偏低。A村近75%的村民文化水平在初中及以下，受教育程度低，现只有一所村小学且师资力量薄弱，文化教育事业较为落后，思想观念较为封闭保守。村民们参与选举大多数是出于一种“从众心理”或者“赶时髦心理”，并未意识到参与选举是“履行权利”的表现。二是村民参与选举主体存在很大的随意性。A村外出务工人员近55%，无法直接参与选举，并且选举也未通过书信或电话的方式告知，导致选举主体在数量上和质量上明显存在不足。另外，妇女一般不参与选举，听从家中男子或长辈的安排。三是选举方式、过程不够民主。A村的选举活动以生产队（组）为单位，由负责人下发选票并且向大家推荐被选举人。这种选举方式是一种“隔空”选举，很容易产生操纵选举的状况。在选举过程中也存在拉票的行为，村民一般都选举负责人所推荐的人，即便对参选者不甚了解。四是村民对当选者的监督不足甚至是漠不关心。A村村民受几千年来形成的封建落后思想和宗族观念的影响依然较为严重，常常认为自己的身份地位比较低，“民不与官斗”思想根深蒂固，不想“惹祸上身”，对当选者的行为只能听之任之，有的村民即便有所关注，也仅仅在私下里议论。同时村民普遍更关注土地、粮食之类与自身利益密切相关的事情，大都不关注当选者如何施政。

村民选举认知程度普遍偏低、参与选举主体存在很大的随意性、选举方式过程不够民主等现象使得农村基层民主选举的有效性大打折扣，而村民对当选者的监督不足甚至是漠不关心又导致当选者在任期内的不良行为得到忽略，下一次的选举常常因此失去重要的参考依据。

2、当选者素质不高

一是官僚作风依然严重。A村的部分当选者做事仍然讲排场，形式主义严重，对身份等级较为看重，在与村民的交往中显出高人一等的感觉，缺乏亲近感。例如请其帮忙办红白喜事一般都要专车接送，奉为上宾；请客吃饭讲究档次，喜欢听奉承话等等。二是决策能力有限，办事效率低。A村因盖茶厂的错误决策导致村民房屋损坏显示出当选者在决策上的重大失误。此外A村沟通两处聚居地的水泥路从2016年开始说修筑，可是却迟迟没有动静，直到现在才开始动工，在基础设施建设上十分懈怠。三是在扶贫工作中不能做到公平公正。在贫困户评估和筑房补贴上存在较大问题，真正贫困的家庭获得的补助较少甚至没有获得补助，而生活条件过得去的家庭却获得了较大的实惠，起码从结果上来看，这是一种不公平的行为。四是存在严重的村务不公开问题。A村老人患病本可享受一定的社会保障救助资金，但是竟然大部分人不知道有这个政策的存在，村干部也从未主动宣传。诸如此类的事还有很多，可见村委会存在严重的信息垄断。

A村当选者素质不高反映出选举结果并非公正合理，从当选者素质和连任4届的结果来看，周期性选举的监督纠错作用并未发挥。

3、上级部门领导与监督不力

一是在选举过程中，上级部门对A村选举的不重视。在A村村民选举的过程中，上级部门并未对选举进行宣传指导，没有对选举过程进行监督，只是公布选举结果。二是上级部门对A村当选者的行为监督力度不够，甚至采取一种纵容的态度。A村茶厂事件的发生本应该要追究村干部的责任，但是上级部门却采取消极的态度，以政府财政为农村干部的失误买单，最终不了了之。对村干部在扶贫工作中的不公平现象也并未及时予以纠正。

上级部门对A村领导与监督的不足使得选举程序与候选人（当选者）没有受到充分的监督，从而导致选举程序没有正常进行，候选人（当选者）“自由领域”过多，与村民疏离等现象，这极大地影响了周期性选举的监督作用。

三、周期性选举对农村干部监督功能弱化形成的原因

选民与当选者的委托——代理关系要求当选者必须对选民负责。如果当选者的行为不符合选民的意愿，那么选民有权收回权力。选民将通过民主程序，根据自己的意愿，重新选择受托者（掌权者）。[6]周期性选举中，选民平等参选、候选人自由竞争、普遍认可的选举规则等共同作用，构成一个开放的权力结构，有效防止了少数集团长期垄断的权力。[7] 的确，周期性选举在理论上具有监督、纠错、矫正的功能。但是在部分农村选举的具体实践中，由于各种因素的共同作用，使得周期性选举对农村干部监督存在较大偏差成为既定事实。

1、信息不对称与村民参与不足

周期性选举对当选者的监督作用首先体现在民意监督方面，选举活动是一个集中民意、体现民意、表达民意的过程，而周期性选举则是民意动态的不断再分配的过程。在农村选举过程中，村民与当选者其实是一种委托——代理关系。委托——代理理论指向一个代理人能否按照契约规定的权限和委托人的意愿来代替委托人采取行动。[8]在不考虑其他因素的影响下，这种委托——代理关系能通过选举活动得到纠正和强化。然而由于A村干部与村民之间存在着信息不对称的问题导致这种委托——代理关系难以充分发挥。一是在选举过程中村民与候选者处于“疏离”状态，村民对初次候选者存在着某种程度的不了解，往往偏向于继续信任连任者，这也解释了当选者较为固定的现象。二是村干部在任期内行为具有隐蔽性，打着“政策”的幌子为亲朋好友牟取利益，往往只有少数村民知道情况，这导致了村民对连任候选者以前的工作行为存在盲区或者是当选者工作中出现的问题不能被察觉。三是村干部掌握着上级部门传达下来的政策文件，往往未能及时向村民公布，比如大病补助政策当有村民提及才会有所回应。A村村民将民意寄托在当选者身上，但村民们民主意识较为淡薄，又往往因为政治参与能力和文化素质的限制，使其无法有效监督当选者的行为，其中包括不道德的和违法的行为，这不可避免的是对当选者某些不良行为的纵容，这种弊端大大降低了周期性选举对当选者监督的有效性。

总之，信息不对称是导致周期性选举纠错失效的重要原因，并且由于村民们民主意识和参与素质的不足，更加放大了信息不对称所带来的后果。

2、农村的封闭性与利益集团的影响

周期性选举对农村干部的监督作用其次体现在利益集团监督方面。A村具有严重的封闭性，这个封闭性不仅表现在地域上，也表现在文化环境上。从地域方面来看，自人民公社制度解体后，行政村成为农村治理的基本政治单元，以集体土地为标志的具有明确地域边界的行政村社，使民主自治被界定在行政村社地域范围内，村民自治成为在封闭地域范围内的自我治理。[9]A村地处偏远山区，交通不甚方便，即使是周邊的村落也少有联系，与外界的联系就更少了，对外界的关注度不高，仅仅关注与本村自身发展和自身利益相关的事物，这使得农村受外界的影响大大减少。从文化方面来看，威廉·奥格本的文化堕距理论认为文化变迁在非物质文化方面总是制度首先变迁，其次是民俗、民德的变迁，最后才是价值观念的变迁。[10]在A村，政治制度目前尚且不完善，在民俗、民德和价值观念方面就显得更加落后了。部分村民仍然觉得自己被“官”管，并不重视村委会组织法所赋予他们的权利，同时那种宗族权威、“名门望族”、身份地位对村民的文化影响依然存在。正是由于这种文化上的滞后，A村村民们满足于现有的“稳定”状态，外界文化对A村的影响受到了很大的局限，尽管由于城市化和人口流动，一些外界文化被带入A村，但是所产生的冲击有限，传统的价值观念依然根深蒂固。A村地域和文化上所表现出来的封闭性，使外界的农村治理模式和外界的民主意识、民主思想难以渗透，外界力量对A村的监督也较为有限，农民的政治意识和政治素养提升依然较慢，这从外部环境有利于A村利益集团充分发挥自己的“才能”，极大的减轻了来自外部的压力。

威尔逊将利益集团界定为“这样一种组织：它们独立于政府之外，但经常又与政府有着密切的伙伴关系，并且试图影响公共政策”，[11]普罗斯认为利益集团具有增进其成员和国家之间的沟通联系；促成其成员寄予国家需求和其所拥护的公共政策合法化；规制其成员；有时会给予国家政策和项目管理方面一些帮助等“系统性社会功能”。[12]的确，不可否认利益集团具有这些良好的功能，但是在A村，存在着利益集团过度影响村务的现象，这就可能导致利益集团不良影响的扩大，带来利益集团与选举互动的一种“负罪感”，垄断、操控选举是主要表现。在A村，存在着“吴”“王”“毛”“储”等大姓家族，每个家族都有一个掌握话语权的“领头人”，候选人往往通过游说、送礼、承诺等方式拉拢这些家族中的领头人，当选举的时候，家族成员往往因为道德约束、宗族权威等因素与领头人保持一致从而影响选举。同时，A村还存在着一些经济实力较强的村民，他们在村民中因为经济因素颇有人脉，常常通过带动村民“发财”、向村委会捐款等方式来争取村务中的话语权。村中有盖房、筑路等工程的时候往往先给这些人考虑。前者是以传统宗族权威为代表的利益集团，它更多地体现在对选举结果的影响上；后者是以现代功利主义为代表的利益集团，它更多地体现在对村务开展的影响上。这两个利益集团的存在必定会影响到村干部任期内的公平公正，从而导致部分村民利益的受损。无论是以传统宗族权威为代表的利益集团还是以现代功利主义为代表的利益集团都缺乏现代的理性意识和民主意识，从而极大地降低了内部监督的驱动力。

3、当选者与上级部门干部的自私本性

周期性选举对农村干部的监督作用再次体现在当选者自律和上级部门的他律。然而在社会主义市场经济的条件下，官僚的“自利性”假设比传统意义上的政府官僚一心为公的假设更能经受经验的证实。[13]虽然农村干部不等同于官僚，但在这一点上也具有很强的适用性。诚然A村村干部也具有自私自利的本性，在市场经济各种利益的诱惑下，这种本性就会受到很大程度的挑拨，从而更多追求个人利益的最大化，表现为更多地为亲属谋利益、变相地或直接地收受他人钱财、损耗浪费公共财产等。

村民自治组织在农村的治理中具有很大的自主权，但这并不意味着上级部门可以放松领导和监督力度。尽管现在A村所属的乡镇已经形成了乡镇干部驻村的制度，但是仍然存在着驻村干部不作为或者包庇纵容的行为，例如对扶贫工作中的不公平现象听之任之，对错误决策不了了之，这种行为背后牵扯到驻村干部自身利益问题。在一定程度上，A村干部与驻村干部是一个利益共同体。为了自身的政途和面子，驻村干部是极不愿意看到自己负责的地区出现问题的，这就导致了上级部门对农村的领导失效，监督力度不足等问题，大大削弱了上级部门对农村干部的他律作用。

4、外界环境对农村干部监督功能弱化的影响

农村干部的选举过程不是一个封闭的过程，而应该与外界环境息息相关。外界环境对农村干部监督功能弱化形成具有重要影响，主要体现在以下两个方面。

一是社会整体并未形成一个良好的文化氛围，导致全民对干部选举监督的参与度不够、参与热情不高。尤其是A村中仍保留着一定的封建落后思想观念，信奉鬼神、崇尚做官、迷恋权威等现象依然存在，几千年的封建传统使村民们习惯于听从命令，而缺乏监督意识。二是城市化大潮下，人口流动使A村青壮年劳动力流失。而这些青壮年正是对农村干部选举进行监督的主力军，在村中留守的大多是老人、孩子，他们的文化素质较弱、监督意识较低、监督能力不足，无法对农村干部选举进行有效监督。同时，A村很多人口通过进城打工慢慢地留在了城市里，由农村人口转变为城市人口，他们更关注如何在城市中打工赚钱、立稳脚跟，不再过多关注农村的事务，当然也对村干部选举不够重视。

四、周期性选举对农村干部监督功能弱化的消弭——基于治理理论的视角

“治理”的定义可谓是众说纷纭，缺乏共识。基奥恩和奈认为“治理是指导和控制群体集体活动的、正式的或非正式的过程和制度”；库依曼将治理定义为“公共及私人管理者参与的，解决社会问题、创造社会机会以及参加从事政府活动的组织等互动安排”，“一个系统自身管理的全部努力”；“治理是自组织的网络”，等等。尽管难以对“治理”下一个清晰的定义，并且治理理论在中国的适用性也颇具分歧，但是其所蕴含的多方参与、政社合作、良性互动、多元共治等观念和原则正是当前中国的发展所急需的。[14]因此治理理论的相关观念和原则对解决中国的农村问题也将大有裨益。当前中国部分农村依然存在着诸如A村所存在的问题，因此本文在陈述A村周期性选举对农村干部监督功能弱化的现状并进行原因剖析的基础上，借鉴并运用治理理论的相关观念和原则，尝试性地提出消弭周期性选举对农村干部监督功能弱化的途径。

1、提高村民政治素质，推动参与主体多元化

农村选举活动的主角是村民，村民政治素质的高低直接影響到周期性选举对农村干部监督的效果。因此提高村民的政治素质是消弭周期性选举对农村干部监督功能弱化的关键因素。一是要提升村民的民主意识、参与意识。根据马斯洛的需要层次理论，只有当生存生活问题得到较好解决的情况下，村民才能有精力更多的关注政治生活，参与农村政治活动，才能更好的培育民主意识。因此，要持续推进精准扶贫、完善农村的基础设施，提高农民的生活水平。在推进村民脱贫致富的同时，要充分尊重村民的意愿，以民为本，积极满足村民的合理需求，为村民营造良好的参与环境。此外基层政府、村委会要做好思想宣传工作，让村民真正理解参与农村政治生活的意义。积极推动村干部与村民的融合，定期或不定期开展各种活动，如法律下乡、村民议政等活动，加强村民的主人翁意识。二是提升村民的参与能力。“在大多数政治体系中，对政治事务极感兴趣，并了解政治事务的人，往往是少数”，“在这些人当中，起主导作用的就是乡村精英”，[15]因此要充分发掘乡村精英的力量，通过其个人魅力感召、动员村民积极参与政治生活。村民在榜样的引领下，潜移默化地提升参与能力。

治理理论提倡多方参与、多元治理。村民政治素质的提升是一个循序渐进的过程，在短期内很难得到较大的改善。参与主体的多元化有利于广泛代表民意、集中民智，促进选举的科学性、合理性。因而推动参与主体多元化有助于弥补由村民政治素质不足所带来的周期性选举对农村干部监督的不良影响。一是完善农村自治制度尤其是选举、监督制度，如前述扩大参与农村政治生活的范围，尤其要加强动员妇女和老人，让村民充分发挥自我选举、自我监督、自我服务、自我管理的权利，进一步拓展村民参与政治生活的渠道，让村民拥有充分的话语权；二是鼓励农村外来人员（包括交流人员）参与到选举过程中来，一方面广泛征求他们对于选举程序、选举方式等方面的建议与意见并在合理考量的基础上加以采纳，另一方面充分发挥其较为客观的监督作用，邀请其参与选举的各个环节，及时做好问题的反馈工作并及时解决；三是乡镇政府充分发挥好指导、监督职能，深入选举的各个环节和层次，坚决打击非法选举行为，规范选举活动。同时，积极向选举活动开展较好的地区学习取经，取长补短。

2、有效整合利益集团，推动利益集团的协作发展

治理理论的核心就是协作。“治理”并非意味着消除一切对立面，而是一种兼容协作的智慧。在农村，代表传统宗族权威的利益集团并非一无是处，它虽然带有保守落后的成分，但其对于人们道德方面的教化和约束发挥着一定的积极作用。而代表现代功利主义的利益集团虽然是代表着一种与时俱进的精神，但由于对物质的过分追逐，导致了道德上的滑坡。利益集团是农村干部周期性选举的有效监督力量，能对选举过程中的一些不良之风和当选者的不当行为起到一定的遏制作用。因此，有效整合农村的这两种主要利益集团，推动其协作发展对完善利益集团的缺陷，充分发挥利益集团对当选者的监督作用具有重要意义。一是规范传统宗族权威集团，发挥其对村民的道德教化作用；二是发挥现代功利主义集团对于农村经济建设的作用，同时通过政府、社会引导其给予人民民主权利更多的关注。代表传统与现代的利益集团都存在着自身的优缺点，因而有效整合，相互协作是最佳的选择，民主权利是其必有的内涵。随着时代的发展，在这两种利益集团的相互作用下，必将孕育出更为现代化、更为合理的利益集团。

3、促进政策公开透明，构建互动化治理模式

基于治理理论，治理组织相较于传统的官僚科层组织具有“开放性、透明性、互动性”的优点与长处。中国农村自治组织在某种程度上带有传统的官僚科层组织的色彩，因此借鉴自治组织“开放性、透明性、互动性”的优点来改变农村“封闭、僵化”的弊处具有重要意义。一方面要促进农村政策的公开透明，例如开展公告墙、成立农村政策宣传小组等活动。信息的公開透明是参与和监督的前提。充分保障村民的知情权不仅可以加强村民对政策的了解，便于政策的实施，增强其主人翁意识，还可以让村干部的权力在阳光下运行，规范村干部的行为。就选举而言，要保证选举的过程、原则、结果公开，在一定程度上避免暗箱操作的问题。另一方面，要构建互动化治理模式。互动化的治理模式意味着治理主体的多元化和治理手段的多元化以及参与机制的完善。就治理主体多元化而言，要注重村委会、村民、上级部门、社会的利益协调与有机融合，发挥村民自治的灵活性，在上级部门的正确领导下，充分利用社会资源来促进农村的发展；就治理方式多元化而言，要利用现代科技，如互联网、电子通信设备等，充分利用多种资源；对农村干部进行针对性培训，提升其业务素质；引入竞争机制，在综合考量利益与价值的情况下，选择最优方案。互动化的治理模式是一种与时俱进的治理模式，它将农村置于社会的大环境之中，使其受到的挑战更为复杂化、多样化。各种力量相互联系、相互监督、相互制衡，共同参与乡村治理，既有效避免了村官贪腐，发挥了周期性选举对农村干部监督的有效作用，又为农村治理增添了活力。参与机制融合治理主体和治理方式。一个合理的参与机制是构建互动化治理模式的关键，为此应当完善相关的法律法规和民主机制，充分保障治理主体的权利和治理方式的有效运行。

【参考文献】

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【作者简介】

吴培豪（1998.2-）男，汉族，西北大学公共管理学院2016级行政管理专业本科生，研究方向：行政管理、农村自治等.