山东省泗水县国家级公益林宜林地动态监测及管理评价

蒲永锋

(国家林业局华东林业调查规划设计院,浙江 杭州 310019)

国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和公益林社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林[1]。为了检验国家级公益林的管护效果，及时掌握国家级公益林资源现状及消长变化情况[2]，必须对国家级公益林进行动态监测及管理评价。动态监测和管理评价有利于获取国家级公益林的资源数量与质量，以及森林生态环境变化动态信息，对公益林管护状况做出客观分析与评价，促进国家级公益林管理水平的提高[3]。本研究以山东省泗水县国家级公益林为例，重点探索和监测国家级公益林中宜林地的消长情况以及发展状况，并对其管理进行评价。

1 监测指标

为了全面并有效地监测泗水县国家级公益林宜林地动态监测及管理评价，根据收集的泗水县宜林地前后期动态变化数据以及变化小班对照表，将国家级公益林中宜林地分为“两期均为宜林地、区划调入、森林转为宜林地、其他地类转为宜林地、区划调出、宜林地转为森林和宜林地转为其他地类”7变化类型。

2 监测方法

采取分类抽样与随机抽样相结合的方法，在7个变化类型中抽取“两期均为宜林地、区划调入、森林转为宜林地、其他地类转为宜林地、宜林地转为森林、宜林地转为其他地类”6个类型；在抽取的各类指标中兼顾面积采用随机抽样的方法抽取系列小班，实地监测各小班的实际面积变化以及地类变化，通过与收集的资料数据相比对，寻找误差，总结经验，提出建议。

3 结果与分析

3.1 管理情况

3.1.1 组织管理情况 泗水县林业局专门成立了公益林管理办公室，有1名专职人员负责国家级公益林的组织管理，能及时有效地提供各期数据，能够基本掌握国家级公益林各期数据来源及其变动原因。

3.1.2 制度建立情况 泗水县林业局2014年以来连续出台了《泗水县国家级公益林管理办法》《泗水县森林生态效益补偿基金管理办法》《泗水县公益林护林员管理办法》。同时，为落实公益林管理责任，泗水县林业局与各乡镇建立公益林项目实施责任制，把目标任务具体落实到镇街、国有林场、集体林场。

3.1.3 公益林管护情况 根据泗水县提供的文件及书面说明材料，泗水县林业局在全县公益林区域内划分了管护责任区，明确了管护责任。各镇街与行政村、各行政村与护林员分别签订管护责任。同时按照不同地类、权属分布状况和管护难易情况划分管护责任区。将管护责任区落实到山头地块，管护任务落实到具体护林员，全县共聘用专兼职护林员857人。

3.2 国家公益林资料比对情况

泗水县林业局没有单独建立公益林管理系统，前期公益林管理主要使用纸质图和小班一览表。2012年林地落界后，泗水县国家级公益林实际管理中以林地“一张图”为基础数据。

3.2.1 前期国家级公益林界定情况(2004年) 2004年泗水县国家重点公益林区划界定结果显示，泗水县共区划界定国家级公益林22 866.7 hm2。按生态区位分：江河源头(泗河)12 327 hm2；江河两岸10 539.7 hm2。其中宜林地面积共计4 800 hm2，宜林地面积中，江河源头2 678.6 hm2，江河两岸2 121.4 hm2。

3.2.2 后期(区划调整后)国家级公益林界定情况 泗水县区划调整后数据以2015年泗水县林地变更数据为基础，泗水县共区划界定国家级公益林15 129.8 hm2。按生态区位分：江河源头8 702.8 hm2；江河两岸6 427 hm2。其中宜林地面积共计3 308.2 hm2，宜林地面积中，江河源头1 214 hm2，江河两岸2094.2 hm2。

泗水县国家级公益林原补偿面积22 866.7 hm2，2015年调整为15 129.8 hm2。面积减少7 736.9 hm2，其中宜林地减少1 491.8 hm2，主要原因一是集体林权制度改革过程中，已确权到户的国家级公益林，其林权权利人在与地方政府签订管护协议时，要求调出的；二是由于农林产品价格的变化，原区划为国家级公益林的经济林和杨树林转为耕地；三是河道两岸和河滩处栽植的树木采伐后转为水域；四是前期区划的宜林地，经多年的蚕食开垦后已转为种植农作物。

3.3 宜林地动态变化分析

分析泗水县国家级公益林前后期数据，国家级公益林总面积由前期的22 866.7 hm2减少至15 129.8 hm2，净减率33.8%，通过调查主要原因为补偿标准偏低，林农参与公益林保护和建设的积极性不高以及立地条件差，困难立地比例高；宜林地由4 800 hm2减少至3 308.2 hm2，净减率31.1%，其他各地类也有不同程度的减少。

通过资料收集、调查以及座谈访问，前期4 800 hm2宜林地中，后期仍为宜林地面积为883.9 hm2，占全县前期宜林地总面积的18.4%;转变为森林的296.5 hm2，占6.2%；转变为其他地类的57.1 hm2，占1.2%；调出面积3 562.5 hm2，占74.2%。

后期3 338.5 hm2宜林地中(含无立木林地30.3 hm2)，两期均为宜林地面积883.9 hm2，占区划调整后宜林地总面积26.48%；区划调入面积135.3 hm2，占4.05%；森林转为宜林地767.9 hm2，占23.00%；其他地类转为宜林地1 551.4 hm2，占46.47%。

3.4 实地监测结果与分析

根据泗水县“国家级公益林宜林地前后期调整情况对照表”，将后期为宜林地(无立木林地)作为本次监测对象，类型分别为两期均为宜林地、区划调入、森林转为宜林地、其他地类转为宜林地，共抽取13个小班作为本次监测样本，合计抽取面积106.1 hm2；将前期为宜林地，后期变为森林及其他地类作为验证对象，共抽取验证小班3个，面积15.9 hm2。

其中抽取“两期均为宜林地”类型小班4个，抽取面积26.2 hm2。其中现地类仍为宜林地的面积合计24.5 hm2，占该类型小班抽取面积的93.6%；现地类为耕地的面积合计1.7 hm2，占该类型小班抽取面积的6.4%。

抽取“区划调入”类型小班2个，抽取面积16.7 hm2。其中现地类为未成林造林地的面积合计6.8 hm2，占该类型小班抽取面积的40.1%，现地类为有林地的面积合计10.1 hm2，占该类型小班抽取面积的59.9%；

抽取“森林转为宜林地”类型小班3个，抽取面积23.1 hm2。其中现地类为宜林地的面积合计21.7 hm2，占该类型小班抽取面积的93.6%；现地类为未成林造林地的面积合计1.48 hm2，占该类型小班抽取面积的6.4%。

抽取“其他地类转为宜林地”类型小班4个，抽取面积40.2 hm2。其中现地类为宜林地的面积合计40.2 hm2，占该类型小班抽取面积的100.0%。

抽取验证小班(宜林地转为森林及其他地类)3个，抽取面积15.9 hm2。其中现地类为有林地8.1 hm2，占验证面积的51.07%；现地类为宜林地(造林失败地)7.8 hm2，占验证面积的48.93%。

4种类型中，“区划调入”指标与界定数据差异较大，准确率为0，其他指标与界定数据差异较小，准确率均大于90%，说明泗水县国家级公益林的动态变化监测体系尚未建立，数据变更不及时；森林及其他地类转为宜林地两个类型中，主要原因为前期界定地类有误以及管护不力造成宜林地增加。

“宜林地转为森林”2个小班，经实地验证情况属实；“宜林地转为其他地类”1个小班，2012年度人工造林，由于人畜危害，保存率不达标，现状为宜林地(造林失败地)，就后期数据(15年)是属实的，就现状存在数据变更不及时现象。

4 存在的主要问题

4.1补偿标准偏低，林农参与公益林保护和建设的积极性不高

中央财政对国家级公益林每667 m2补偿标准从2001年每年5元，提高到2010年集体和个人所有的每年10元，又提高到2013年集体和个人所有的每年15元、国家所有的仍然为每年5元。中央财政和地方财政虽然投入了大量的资金用于对公益林的补偿，但对国家级公益林补偿金额远不及采伐1 m3林木所得，林农对公益林保护的积极性受到很大影响。

4.2公益林生态效益监测体系尚未建立，缺乏生态效益评估机制

目前，山东省没有建立公益林生态效益监测体系，无法分析研究公益林生态体系的结构、功能组成、性质及其变化，因而无法深入评价其生态效益，给计算全县森林生态系统服务功能总效益带来困难。

4.3 立地条件差，困难立地比例高

从监测结果上看，前后两期均为宜林地的面积883.9 hm2，通过实地调查，监测小班全部属于困难立地，种类为石质土地，石质山由于立地条件差,造林困难、投资成本高,在很长时间内一直作为不适宜造林地而未纳入造林绿化范畴。

对比前后两期公益林数据，森林转为宜林地的面积为767.9 hm2，宜林地转为森林的面积仅296.5 hm2，表明泗水县存在管护工作压力大的问题。

5 建议

5.1提高公益林补偿标准，实施差别化的公益林补偿政策

公益林补偿标准的提高，既要考虑公益林保护的需要，又要根据国家财力状况量力而行。从社会公平的角度来看，应当逐步提高公益林补偿标准到粮食种植补贴的标准，实现同为农业生产，同等享受国家补贴或补偿。从市场效益角度来看，公益林补偿应当考虑林权权益人为建设公益林而进行的投入成本，为保护公益林放弃发展机会或发展受限而产生的经济损失，以及建设和保护公益林所带来的社会效益和生态效益。在促进国家级公益林补偿标准提高的同时，应当研究推进国家级公益林的分级、分区位补偿，按国家级公益林的林分质量和国家级公益林所处生态区位的重要性，实行有差别化的补偿。

5.2加强公益林资源与生态效益监测体系建设

泗水县国家级公益林分布点多面广，因此，必须建立国家级公益林监测系统，系统要同时兼有森林资源管理功能，国家级公益林界定、管护和补偿管理功能，信息发布及查询功能。通过监测系统，一是可以实现公益林资源动态监测，通过公益林资源动态监测，及时更新公益林资源数据库，客观、科学地反映公益林资源变化和消长动态，为公益林管理和补偿服务。二是可以实现对公益林生态效益监测，监测及评估公益林生态效益及发展趋势，定期向社会公布公益林建设绩效及生态效益价值；三是公布全县重点公益林资源状况。包括重点公益林面积、蓄积、生长量、生物量、碳汇、碳贮量、自然度、健康度、生态功能等级、结构(含不同林层、群落、树种、龄组)、分布(含不同流域、区域、生态区位、工程类别)等指标；四是每年发布全县森林生态系统服务功能总效益。包括重点公益林在涵养水源、保育土壤、固碳释氧、积累营养物质、净化大气环境、森林防护、生物多样性保护、森林游憩8个方面的指标。

5.3加大公益林的建设力度，切实提升森林生态功能

公益林是生态建设的重要支撑，加强公益林保护建设是一个需要进行不断实践与探索的过程，必须紧紧围绕现代林业建设的战略部署，做到严格保护、科学经营、合理利用，以实现公益林持续、稳定、健康发展。一是加强公益林提质改造，公益林提质改造应充分利用自然力对公益林地进行生态修复，对宜林地及无立木林地以适地适树，宜乔则乔、宜灌则灌为原则，通过人工干预进行裸地复绿，对疏林地、未成林造林地和灌木林地应采取人工造林、人工促进天然更新、抚育、封山育林等措施，增加森林植被，提升生态功能；二是加强公益林的森林经营方案编制工作。通过编制森林经营方案，确定经营目标、经营原则、经营管护措施等，并将经营管护措施分年度落实到山头地块；三是充分利用非木质资源。经营公益林不能靠生产木材来获取收益作为经营者可考虑开发非木质资源。应充分利用其森林景观资源，二级国家级公益林在不影响整体森林生态系统功能发挥的前提下可以合理利用其林地资源，适度开展林下种植养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用，科学发展林下经济。

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[1] 张秀峰.辽宁省国家级公益林森林资源动态监测与预测[J].山东林业科技，2012(1):27-29

[2] 王治富,李笑峰.浅谈富锦市国家级重点生态公益林监测[J].防护林科技,2014(12):105-106

[3] 房吉兰,纪小楠,田丽娟,等.本溪市国家级生态公益林监测动态分析[J].辽宁林业科技,2017(6):24-27