日本社会福利的变迁：向以“自立”为主的生活支援转型

（日）白瀬由美香

一、导论

本文从探讨20世纪90年代后半期日本社会福利的变迁出发，旨在关注日本社会福利支援向以“自立”为主的生活支援转型的过程，即尝试勾勒出社会福利政策从贫困对策向社会排除对策转型的过程。

在社会福利的语境中，“自立”一词有许多含义。根据《福祉社会事典》，基本上有如下几种定义：（1）职业自立·经济自立；（2）生活自立·ADL（Activity of Daily Living：日常生活）自立；（3）自主决定自立。现如今的日本社会福利制度，在各类制度中重在追求实现多样化的自立方式。本文将“自立”定位于富含多重意义的概念，并将它的重要性视为社会福利基础构造改革之后的社会福利特征。

回顾第二次世界大战后日本社会福利政策的进程，可以说支援方法从现金支付转变为实物支付，或者被称为“伴跑型支援”①译者注：针对回归社会人群的一对一支援。的综合福利咨询。1950年制定的生活保护法（新法）以及1947年的失业保险制度的实施等，此类在战后初期以贫困救济为目的的现金支付支援，在社会系统中发挥的作用有着重要的意义。在此之后，社会福利法制化的确立以及1961年全民保险制度·全民年金制度的实现，再加上因为护理保险制度的导入，从而使医疗及护理等这类借由服务业而实现的实物支援，作为支撑国民日常生活的重要形式而得到了普及。

时至今日，有别于金钱和服务的“咨询”式支援和对贫困者提供的陪伴式支援显得尤为重要。在福利事业中从事咨询这类对人援助的实地工作，其作用和以往相比也更加明显。与向身心失调提供手段性（道具性）支援的医疗、看护相比，咨询类支援向有需要的人群提供陪伴的同时，还可以和相关机构实现协作关系，最终创造出能让咨询者参与进来的社会环境。这类伴跑型支援从2015年的生活贫困者自立支援制度的创立至今，经历了怎样的讨论和发展历程，又是如何被实现的，以上问题为本文的主要课题。

本文的构成如下：第一部分首先叙述以自立为中心的日本社会福利的现状，之后探讨生活保护自立支援项目作为和国际性工作福利制度接轨的项目之一实现了何种意义。第二部分展示了一个名为“个人支援服务事业”的示范项目的发展历程，此项目基于政府解决生活贫困的战略，通过一站式服务（one stop service）实现了经济增长。第三部分通过探讨从示范项目发展为制度化的生活贫困者自立支援制度，进一步考察让陪伴支援、伴跑型支援显得更为重要的现下状况。通过这些考察来定位日本社会福利的新境况。

二、从福利到就业：迎接福利国家的转机

（一）工作福利的潮流

20世纪80年代以后，很多发达国家的社会政策中，都开始重视发展工作福利（workfare）或者鼓励以“从福利到就业”（welfare to work）为中心的就业支援。所谓工作福利，即work和welfare的合成词，指的是以“就业导向（employment-oriented）社会政策”为战略，将劳动和社会保障链接起来的政策②埋橋孝文：「ワークフェアの国際的席捲：その理論と問題点」埋橋孝文編『ワークフェア：排除から包摂へ』法律文化社，2007年，第1页；小林勇人：「ワークフェアと福祉政治：カリフォルニア州の福祉改革の分析」宮本太郎編『福祉政治』ミネルヴァ書房，2012年，第151页。。日本的社会福利，也是在20世纪90年代之后才有了类似的动向。

有关工作福利有着多种多样的定义，埋桥将这一概念广义的定义为“通过某种方法鼓励接受各类社会保障·福利津贴（失业保险和公共援助、或者伤残津贴、老年福利、单亲津贴等）的人重新参与劳动·回归社会的一系列政策”③埋橋孝文：「ワークフェアの国際的席捲：その理論と問題点」埋橋孝文編『ワークフェア：排除から包摂へ』法律文化社，2007年，第18页。。狭义上的工作福利，是指像美国向贫困家庭提供的一次性援助（TANF: Temporary Assistance for Needy Families）这样的严格政策，这就要求将劳动或工作相关的活动作为福利申请的条件①小林勇人：「ワークフェアと福祉政治：カリフォルニア州の福祉改革の分析」宮本太郎編『福祉政治』ミネルヴァ書房，2012年，第151页。。

对于工作福利，国内外的学者正在尝试进行分类，埋桥根据经济合作与发展组织（OECD）的分类，将其分为硬性工作福利和软性工作福利②埋橋孝文：「ワークフェアの国際的席捲：その理論と問題点」埋橋孝文編『ワークフェア：排除から包摂へ』法律文化社，2007年，第19-20页。。软性工作福利指通过教育和培训提高就业能力（employability），促进接受福利者参与劳动力市场的政策。硬性工作福利则仅限为向超过一定工作时间的低收入人士进行收入保障，从而提供劳动奖励。此外，通过对申请期限设定限制，以加强获得就业机会的激励措施。

然而，由于这些分类是相对的，重视Activation program类就业支援，以软性工作福利著称的国家（如丹麦和荷兰），也出现了社会保障福利被减少，对于项目参与呈现出惩罚性质的情况③嶋内健：「デンマークの積極的雇用政策：失業保険·再就職支援」『社会政策』2011年3(2)，第22-25，34页。。另外，以硬性工作福利著称的美国，虽然该津贴的领受者有所减少，但是靠其他的福利津贴或税制支援低收入者的情况也是有的④藤原千沙·江沢あや：「アメリカ福祉改革再考：ワークフェアを支える仕組みと日本への示唆」『季刊社会保障研究』2007年42(2)，第407-417页。。

在日本，经历了20世纪90年代的社会福利基础构造改革，强调“自立”的政策相继被推出。本文重点关注的近年来社会福利的变化，正是可以定位于这样的针对工作福利的国际潮流之中。

（二）传统社会福利制度中的“自立”

“自立”在日本社会福利法中的首次登场可追溯至1950年《生活保护法》的颁布。第一条规定：“国家对于所有贫困国民，根据其贫困程度提供必要的保障，保障他们的最低生活水平的同时，促进其提高自身的自立性”。生活保障制度对于即便是运用了自身所有的资产和能力依然难以摆脱生活贫困的人来说，根据其贫困程度提供必要保护，是确保其实现最低限度的健康和文化生活，帮助贫困国民自立的制度⑤在生活保障制度中包括如下8种保障：生活保障（日常生活费）、住宅保障（房租）、教育保障（学费等）、医疗保障（医药费）、护理保障（护理费用）、生育保障（生育费用）、就业保障（有助于就业的技能学习相关的费用）、丧葬保障（丧葬费），主要在于生活保障。除了医疗保障，所有的保障都基于生活保障的必要性，其他个别保障的申请不予受理。。因此，也被称为生活贫困最后的“安全网”。

《生活保护法》中，除了上述第一条中所提到的“提高自身自立性”，第17条（就业保障）、第27条第2款（咨询和建议）、第38条第5项（种类）、第55条第4款（就业自立保障金的支付）等中也对“自立”有所提及⑥牧園清子：『生活保護の社会学：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第61页。。

然而，在这里所表示的自立，没有考虑到目前所需要的多样性自立性。牧园探讨了20世纪50年代出现的相关讨论后指出，在生活保护法（新法）成立当时的想法中，有关自立其实包含了如下的含义。在生活保护中的自立，一方面包括了“预防懒惰”和“摆脱保护”的消极自立论，也包括了“发现和促进自主独立的可能性”这样的积极自立论。另外，从生活保护行政工作的观点来看，也是为了实现“摆脱对生活保障的依赖”的自立⑦牧園清子：『生活保護の社会学：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第62页。。

根据1999年颁布的综合性地方分权法，生活保护行政部门进行了再构成，其中包括国家的法定委托工作和地方自治体的自治工作。法定委托工作主要包括生活保障认定及实施工作、都道府县对于市町村的督查工作等，大部分工作主要由福利事务所执行。对此唯一的自治工作就是“有助于被保障者自主独立的咨询及建议工作”。2000年，伴随着生活保障法的部分改订，“咨询及建议”作为第27条第2款被制定。这和过去的第27条“指导及指示”有着明显的区别。即，过去根据案例工作者的自主判断而进行的消息提供和建议，自此在法律上被明确化了①牧園清子：『生活保護の社会学：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第64-67页。。但是，这里的“咨询和建议”只是为了传统意义上的“促进自立”，与现在“自立支援”所追求的多样化“自立”是不同的。

纵观生活保障之外的福利法，“自立”一词的使用，在1964年的母子及父子及寡妇福利法、1990年的残障人士福利法、1997年的儿童福利法、2000年的智障者福利法中亦可发现。根据牧园的考察，在福利法中的主流理念，虽然可以看到用词方面从“更正”到“自立”的变化，现在依然可以看到“更正”和“独立自主”的语言表现②牧園清子：『生活保護の社会学：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第58页。。

在日本社会福利中开始频繁使用“自立”一词，可以说是始于20世纪90年代后半期的社会福利基础构造改革。1995年社会保障制度审议会《社会保障体制的再构建（建议）：致力于建立长治久安的21世纪社会》，被视为社保理念从“保护·救济”向“自立支援”转变的一个契机③牧園清子：『生活保護の社会学：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第58页。。此外，1998年6月由中央社会福利审议会发表的《有关社会福利基础构造改革（中间报告）》提出，社会福利的目的在于“保证个人的尊严，帮助其在家庭和所属地区能独立自主，过上与其意愿相符的生活”。为了实现这一理念，进行了可以让服务使用者和服务提供者确立平等关系的改革措施。

2000年4月，护理保险制度开始实施，6月对社会福祉事业法、残障人士福利法、智障人士福利法、儿童福利法进行了一系列改正，“支援自立”这一理念被逐步导入。2001年的《厚生劳动白皮书》以“支援终生个人自立的厚生劳动政策”为副标题，从此也可以看出社会保障整体上都更加强调向支援“自立”的方向发展。另外，2002年支援无家可归者自立法，2005年支援残障人士自立法相继被制定，以“自立”为名的法律日渐健全化。

（三）生活保护自立支援项目

2003年在社会保障审议会福利部会中设立了“有关生活保障现状的专门委员会”④桜井啓太：「「自立支援」による生活保護の変容とその課題」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第74-76页。，这成为了在生活保护制度中导入“自立支援”的契机。专门委员会在制度的制定上本着 “便于利用、促进自立”的方针，针对支援自立的具体方式方法的现状进行了讨论。

专门委员会的主要论点集中在“自立”的定义上。如前所述，以往的生活保障制度中的自立是基于“助长自立”的意图，为的是被保障者脱离保护。对此，专门委员会将“自立”的概念进行了大幅度扩张。

根据2004年12月发表的专门委员会报告书，“所谓‘自立支援’，是指符合社会福利法的基本理念，即促进申请者身心健康成长，帮助其建立起独立自主生活能力的支援”。另外，还提出了如下三项自立支援方法。第一是就业自立支援，即通过促进被保障者就业实现经济上的自立。第二是日常生活自立支援，根据被保障者个人的具体情况，帮助其恢复和维持自身的身心健康，并且在日常生活中能对自身的身心健康进行管理。第三是社会生活自立支援，即恢复和维持被保障者与社会的链接，帮助其在社会生活中得以自立①厚生労働省：「生活保護制度の在り方に関する専門委員会報告書」，http://www.mhlw.go.jp/shingi/2004/12/s1215-8a.html，2004年12月15日。。

专门委员会建议将这样的自立支援体系立项并有组织的执行。2005年开始，日本在全国自治体范围内，开始策划自立支援项目。在刚开始被导入的时候发布的《有关导入自立支援项目的说明（案）》中，介绍了就业支援、社会活动参与、维持健康等11项个别支援项目②桜井啓太：「「自立支援」による生活保護の変容とその課題」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第80页。。之后的自立支援项目中，儿童学习支援、健全育儿支援、社会环境整备等新事业相继被开创。项目开始4年后发行的《生活保障自立支援项目事例集》中，将各项支援项目构成分为22类，其中有关就业等经济自立的有9类，有关日常生活自立的亦有9类，有关社会生活自立的为4类③森川美絵：「生活保護における社会福祉実践は、如何に可視化·評価されるのか」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第58页。。

实施自立支援项目的第一年度，厚生劳动省通知中提出，“要尽快且优先和‘就业中心’④译者注：hellowork。达成协力关系，积极推进支援就业活动的‘生活保障申请者就业支援事业利用项目’的实施”，因此指向就业自立的项目制定被优先执行⑤桜井啓太：「「自立支援」による生活保護の変容とその課題」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第78页。。

2009年，参与项目的人数达到了18万8000人，其中参与经济自立项目的有13万6000人，约占整体的72%。在经济自立项目中，包括考取资格证、年金申请支援、儿童学习支援等内容，直接和就业相关项目的参与者约有3万6000人（约37%）。另外，参与日常生活自立项目的约有3万6000人（19%），参与社会生活自立项目的约有1万7000人（9%）⑥森川美絵：「生活保護における社会福祉実践は、如何に可視化·評価されるのか」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第58页。。

这样的自立支援项目，在体现多种多样的自立方式上有着积极的意义。但是实际上，从策划项目数、参与者人数方面来看，这些项目实质上均是以通过就业促进其经济自立的达成为目的的。

三、新式保障网的构建：一站式服务的尝试

（一）一站式服务（One Stop Service）

“一站式服务”一词是20世纪90年代后期随着民间企业的顾客接待和行政服务的情报化而逐渐开始被熟知的。简单说就是在被统合化的情报管理中，统一在一个站点执行所有服务手续。

在NII学术情报数据库CiNii检索“一站式服务”的话，总共有322篇相关论文。其中最老的论文，是1997年仙波大辅在《地方自治Computer》（地方自治情报中心）上发表的《外国一站式服务的动向》。进入21世纪，在行政业中，有关推行电子自治体和汽车保有相关手续的业务效率化、促进地方劳动局和自治体、劳动基准监督署的协力关系等开始出现了有关一站式服务的讨论。现如今，在面向生活贫困者的支援和地区整体支援中也开始提及一站式服务。

一站式服务之所以得到支持，总的来说是因为这项服务对于行政方来说可以实现业务效率化，对于申请者来说可以减少遭遇“责任转嫁”的几率。下文中也会有提及，在日本的社会福利中执行一站式服务，主要是为了解除生活贫困，实现经济增长。

（二）政府主导的新成长战略

2010年6月18日内阁会议决定的“新成长战略”旨在复兴经济、让经济社会目前所持有的问题成为扩大内需和增加工作岗位的契机，实现经济增长。其战略之一“雇佣·人才方面的国家战略项目”中提出如下建议，即向因长期失业面临生活困难的人们提供一对一的、持续性的、多制度间综合利用的个人支援制度。以此让失业不再成为危机，而是将危机转变为新机会，让这项战略成为“新式安全网”①首相官邸：「新成長戦略：「元気な日本」復活のシナリオ」，http://www.kantei.go.jp/jp/sinseichousenryaku/sinseichou01.pdf，2010年6月18日。。

由这样的经济增长战略打头阵，作为促进紧急就业的办法，在国家和地方自治体相关单位的支持下，在2009年11月和12月中分别设立了“一站式服务日”。在服务日，只要是求职中的贫困者，不仅可以在就业中心进行职业规划咨询，还可以就住居·生活支援等问题进行咨询和办理相关手续。另外，全国共194个自治体，在2009年末开设了咨询窗口，受理了大约5000人次的生活综合咨询。但是作为今后的课题，有四点需要注意。一是需要受众面更广，具有更强普遍性的应对政策；二是向每位申请者提供符合其个人需求和状态的支援（“个人化对应”）；三是向长期申请者提供应对其不同阶段的持续性支援（“持续性对应”）；四是根据一站式服务的宗旨，需要克服纵向支援体系的弊端②セーフティ·ネットワーク実現チーム：第1回会議資料「パーソナル·サポート·サービスについて（内閣府）」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/SNdai1/siryou3_1.pdf，2010年5月11日。。

“个人支援服务（Personal Support Service）”的导入，就是为了对应解决以上四点课题。提供支援者被称为“个人咨询员（Personal Supporter）”，对来访者提供个别且持续性的咨询服务，旨在为来访者提供各种相关支援情报，促进其回归社会。个人咨询员对于来访者来说，就像是具备相关专门知识的朋友，相当于英国工作福利政策“New Deal”的日本版③セーフティ·ネットワーク実現チーム：第1回会議資料「パーソナル·サポート·サービスについて（内閣府）」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/SNdai1/siryou3_1.pdf，2010年5月11日。。2010年7月，日本召开了个人支援服务研讨委员会会议，从10月份开始进行了第一次模范事业。

（三）个人支援服务（Personal Support Service）事业

个人支援服务事业的模范项目，一共实施了3次。第1次模范项目在2010年10月于全国5个地区开始展开。实施事业的主体因地区各有不同，在釧路市、横滨市、福冈市中委托NPO法人，在冲绳县委托财团法人冲绳县劳福协，在京都府设立团体。从事业开始到2011年3月末，5地区合计的咨询受理件数达到了559件，其中被认定为需要提供个人支援服务的情况总共497件（占受理件数的88.9%），实际利用了个人支援服务的有437件。对来访者问题进行总结之后发现，“关于工作的问题”达到了76.5%，无论是在哪个地区，都占到了大多数。之所以来访者呈现出这样的倾向，也反映出了事业本身就是以就业自立为主的。其次是“有关生活的问题”（41.2%）、“有关心理健康的问题”（40.4%）。另外，同时抱有3种以上问题的情况有204件（占全体的41.6%）①パーソナル·サポート·サービス検討委員会：「「パーソナル·サポート·サービス」について：モデル·プロジェクト開始前段階における考え方の整理」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/kangaekata.pdf，2010年8月31日。。

第2次模范项目于2011年3月开始执行，在第1次中设立的5个地区的基础上，又新设了14个地区。实施主体主要是委托NPO法人、劳动福利团体、社会福利法人，或由自治体直接实施，各主体在支援活动和支援对象层上都更具有多样性。个人支援服务研讨委员会对此项目做出了高度评价，认为此种项目响应了不限定对象的陪伴型支援的实施，并且根据地区状况的不同各自做出调整，为可调性事业的构建做出了示范。来访者所抱有的问题和第1次模范项目相比几乎并无二致②パーソナル·サポート·サービス検討委員会：「「パーソナル·サポート·サービス」について（2）：22年度モデル·プロジェクトの実施を踏まえた中間報告」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/PSSdai7/cyukan.pdf，2011年5月12日。。

第3次模范项目与第1次和第2次相比新增了8个地区，2012年4月，在全国27个地区开始实施。在实施主体的样态和支援活动的目的（就业支援、地区振兴等）、支援对象（儿童、青年、无家可归者支援等）、现场工作人员体制等方面，本次项目展现出了多样性。与上次调查相比，直接来自当事人咨询的比例有所增加，通过支援相关机构介绍的，或者流动咨询等地域活动介绍来的比例相对减少。在咨询受理件数中，被判定为不需要个人支援服务的情况有所增加，约占40%。这说明，随着模范项目的普及，已经制作出了便于地区居民咨询的环境③2013年度の内閣府報告：「「パーソナル·サポート·サービス」について：モデル·プロジェクトの評価について」。。

纵观内阁府3年来的模范项目，我们可以得到以下结论和新课题。第一，作为不限定对象的综合性支援，通过发挥协调机能，构建了适合申请者的个人支援项目。第二，咨询窗口某种程度上还需要扩大地区范围。这是因为在咨询中我们发现，有的申请者并不希望身边的亲人朋友知道自己前来咨询的事情，对于接受支援依然存在着社会歧视。第三，对于需要个人支援服务的人来说行政情报提供不足，支援活动的外延式发展是依然存在的重要课题。第四，为了实现协调机能和外延式发展，需要培育和确保相关人才④2013年度の内閣府報告：「「パーソナル·サポート·サービス」について：モデル·プロジェクトの評価について」。。这些成果与课题可以在生活贫困者自立支援制度的创设中多加讨论。

四、寻求陪伴式支援的现代：“伴跑”式支援的作用

（一）生活贫困者自立支援制度的创建

日本 2014年10月召开的第185回国会中伴随着生活保护法的部分修正，生活贫困者自立支援法案也被提出，于12月被成立。另外，与法制化同时进行的，是2013年度和2014年度实施的“生活贫困者自立促进支援模范事业”于2015年4月再度实施，有关生活贫困者抱有的困难和新生活支援体系样式的讨论也在进行。

在实施的生活贫困者自立支援制度中，自治体接受生活贫困者的咨询，基于综合性评价为生活贫困者制定适合其需求的就业支援计划，这样的“自立咨询支援事业”被定位为必需工作。另外，对于未满65岁因离职而失去住所或失去住所的人群，在其从事就业活动的条件下，在一定期间内必须为其支付与房租价格相当的“住居确保给付金”①另外，在社会福利法人、NPO、营利性企业等为生活贫困者提供就业机会的同时，还需提高其就业活动所需的必要知识和能力上的训练，这样的就业训练事业（即过渡性就业）需要通过都道府县知事等的认定。。

除此之外，福利事务所设置自治体作为任意事业可以实施以下4项事业：（1）就业准备支援事业（在就业训练中需要的日常生活自立、社会生活自立阶段中设立实施期限）；（2）临时性生活支援事业（向没有住居地的生活贫困者提供住宿场所和衣物食品类资助）；（3）家庭支出咨询支援事业（提供有关家庭支出的咨询、有关家庭支出管理上的指导、贷款中介等）；（4）向生活贫困家庭提供面向儿童的学习支援（日常生活习惯、制造帮助其结识新朋友的活动场所、升学支援、防止退学支援等、对儿童和监护人实行双向支援）。

生活贫困者自立支援制度的核心就是自立咨询支援，这也是必须实施的事业项目。根据厚生劳动省的“自立咨询支援指南手册”，自立咨询支援机关在实施各项事业时，必须以“保证生活贫困者自立的尊严”和“通过生活贫困者支援来振兴地区建设”两项为目标。具体的自立咨询支援，主要包括以下两点。

第一，根据生活贫困者的咨询内容，对其个人状况进行评估，制作符合其个人情况的计划，对个人提供必要的支援。

第二，与相关机构搭建联络网，开发该地区不足的社会资源（对地域）。

此类支援的特征是具有五种“新型支援体系”，即：（1）综合类支援；（2）针对个人的支援；（3）早期支援；（4）持续性支援；（5）分权且创造性支援。

自立咨询支援，以对生活贫困者情况的把握和适度的评价为基础，力求提供“陪伴式”支援。除了实施基于法律的各项事业，灵活利用地区间既定的架构和服务、构建提供适度支援的体制也在其范畴之内。

在支援的过程中，会陪伴申请者一同访问相关机构，或者由专门人员进行就业支援，特别是在就业支援的时候，特别要留意此制度的目标之一，即“确保生活贫困者的自立和尊严”这一点。这里的自立概念，包括维持身体健康等的日常生活自立、恢复和保持与社会间联系的社会生活自立、改善经济状况的经济自立。另外，构成“自立”概念最重要的因素在于自我决定和自我选择。因此，在就业这一方面来看，并不单纯是帮助其建立经济上的自立，更重要的在于支援应该符合个人需要。

但是，现实中自立咨询支援制度的实施，可能更多将着眼点放在以实现经济自立为目标的就业支援上。根据厚生劳动省每月发表的“生活贫困者自立支援制度中的支援状况调查”来看，除了新受理咨询件数之外，支援计划制作件数、就业支援对象人数、就业者人数、增收者人数等信息均由自治体进行收集。这些调查项目的设立，明显是为了突显制度成果，更重视就业和经济自立。2017年4月的最新数据显示，新受理的咨询件数18857件中，达成志愿计划制作的有5690件、就业支援对象者人数有2527人。另外，就业者有2055人、增收者有501人，二者占就业支援对象总人数的70%①厚生労働省：「生活困窮者自立支援制度における支援状況調査 集計結果（平成29年4月分）」，http://www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-12000000-Shakaiengokyoku-Shakai/0000168647.pdf，2017年6月23日。。

（二）以咨询为主轴的伴跑型支援

如前所述，生活贫困者自立支援制度中的自立咨询支援，主要以“陪伴式”支援为目标。奥田将这类支援称作“伴跑型”支援，并提出了以下7个理念。第一，以家族（家庭）机能为模板的支援。第二，要提供早期、个别、综合、持续性的人生支援，就要建立一站式的综合咨询体制。第三，不仅仅停留在解决当事人的问题，还要支持“伴跑式”支援这种形式。第四，支持创造参与包容型的社会。第五，在面临危机时求助，这本身也是一种自立的能力之一，建立拥有多样性自立概念的相互性·可变性支援。第六，重视当事人主体性的支援。伴跑型支援的根本在于重视当事人自己的选择和决定。第七，树立“日常生活是容易出现问题的场所”这一意识，为日常生活提供助力，建立支持—被支持的共生式支援②奥田知志：「伴跑型の思想と伴跑型支援の理念·仕組み」奥田知志·稲月正·垣田裕介·堤圭史郎『生活困窮者への伴跑型支援』明石書店，2014年，第57-72页。。

也有意见提出，伴跑型支援在个人支援服务事业中，应该在全国进行普及。个人支援服务检讨委员会指出，“伴跑型支援的目的，在于帮助当事人建立包括经济自立、社会生活自立、日常生活自立、精神自立等在内的多样式自立。但是也决不能因此就剥夺当事人的主导权和自我决定权。固化支援者和被支援者间的关系，以支援者一方自以为的‘应有的自立’模式为主的指导式支援，并不能真正帮助当事人的自立。生活贫困者自立支援制度的自立支援咨询，也应该秉承这样的方针”③パーソナル·サポート·サービス検討委員会：「「パーソナル·サポート·サービス」について（3）：23年度モデル·プロジェクトの実施を踏まえた中間報告」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/PSSdai10/cyukan.pdf，2012年8月1日。。

伴跑型支援的特征在于支援对象就是生活本身。当我们考虑到如何实现构成生活的每个过程时才会意识到，生活这一人类活动是何等的复杂。到底如何做才能根本上帮助被支援者解决生活上的问题？在这一疑问尚未明确之前，支援者必须要面对这一课题。反过来说，支援者能做的或许只有陪伴。那么到时谁能去陪伴，谁能持续的去陪伴就成为问题了。

社会工作者④译者注：Social Worker。是作为咨询援助的专门职业。但是靠有限的社会工作者去陪伴所有的面临困难的人们是不现实的。民生委员和地区志愿者熟知如何在当地生活的方法和技能，因此他们的存在也是不可或缺的。对于具有社会关系性、实现社会融入的支援来说，仅靠专业职员是不够的。

生活贫困者自立支援制度中的自立咨询支援面对生活贫困者具有的多重问题时，需要建立与地区相关机构·相关人员间的协力关系。这就需要不仅仅限于福利的范畴，保健、雇佣、教育、金融、住宅、产业、农林渔业等多种多样的产业都需要加入到协力关系中。这样来看的话，所谓伴跑，并不仅仅是从事咨询的专业人员的责任。让各类机关中的各界人士，以各式各样的方式逐渐加入到伴跑的队伍中，创造这样的地区环境可以说也是走向伴跑型支援的方向之一。因此在各行各业培养相应的人才是非常重要的。

（三）创造“自家事·整体性”的地区环境

生活贫困者自立支援制度的另一个目的就是通过支援实现地区建设，因此自立咨询支援机关应该起到“无论是谁在何种情况下都能参与到地区社会中来”的作用。作为“入口”，应该尽早建立地区联络网，把握生活贫苦者状况，注重综合性的支援体制的建设；作为“出口”，能够持续自立生活的社会资源整备也是十分重要的。借此，强化和相关机构的协作关系，是为了避免让申请者遭遇“责任转嫁”。

在2016年6月发表的“日本一亿总活跃计划”①译者注：ニッポン一億総活躍プラン。中也可以看出，目前正在通过这样的支援来促进地区建设。其目标正是以“与儿童、高龄者、残疾者等所有居民一起共同建设地区发展，实现营造更好的生活、共同创造价值的‘地域共生社会’”。未来的社会福利要让地区内所有居民都各司其职，在互相扶持帮助下，创造让自己有活跃空间的社区环境，还要构建能与地区公共服务互相协助的生活环境。

在这样的背景下，厚生劳动省开设了以大臣为本部长的“‘自家事·整体性’地域共生社会实现本部”，还设置了特别工作组。工作组主要探讨提高以居民为主体的地域课题的解决能力、建立相关体制、建立由市町村为主的综合性咨询支援体制等问题。在实现本部，将一般被认为是“他人事”的地区建设，转变为以地区居民为主体的“自家事”。同时，支援市町村的地区建设进程，建立包括和公共福利间联系的“整体性”综合咨询支援的体制整备②厚生劳动省：「「我が事·丸ごと」地域共生社会実現本部について」，http://www.mhlw.go.jp/file/05-Shingikai-12601000-Seisakutoukatsukan-Sanjikanshitsu_Shakaihoshoutantou/0000134707.pdf，2016年7月15日。。

上述工作组以“地域力强化工作组”为主召开了“有关强化地域间以住民为主体的课题解决力·咨询支援体制样态的研讨会（地域力强化探讨会）”。其发表的中间报告对推进居民周边地区的“自家事·整体性”地域建设，构建市町村综合性咨询支援体制提出了几点意见。其中特别指出以下几点：将他人事转变为“自家事”的作用、面对多重问题和家族内部问题时整体性综合受理的必要性、成立协作关系的中心支援机构的重要性等。另外，为了实现“自家事·整体性”的理念，需要培育具有横跨制度的专业知识、有协调力和综合评价能力、能够策划和评价支援计划、调整和联系相关人员、具有资源开发能力、能够提供综合性咨询支援的人才③厚生劳动省：「地域力強化検討会中間とりまとめ：従来の福祉の地平を超えた、次のステージへ」，http://www.mhlw.go.jp/file/05-Shingikai-12201000-Shakaiengokyokushougaihokenfukushibu-Kikakuka/0000149997.pdf，2016年12月26日。。

同时，在这次研讨会的讨论中还指出了未来的方向。在今后的社会福利中，以地区建设为主的视点将占中心地位，同时，重新认识了全方面综合咨询的重要性。进入21世纪，社会福利的相关机构中都设置了咨询机构，因此咨询支援逐渐得到了普及①2006年创设的地区综合支援中心开始了面向高龄者的综合咨询。根据残障人士支援自立法的成立，面向残障人士的咨询支援机构也逐渐开始完备。另外，针对儿童的支援，目前主要以在市町村设立咨询窗口为主。参见岩間伸之：「地域で展開する「総合相談」」岩間伸之·原田正樹『地域福祉援助をつかむ』有斐閣，2012年，第27-31页。。既有的咨询机构是以地域为基础执行社会工作职能的，但是如何让地区常住居民也能参与进来，可以说成为了能否成功的关键。这究竟是仅仅将社会问题的解决抛给居民，还是能和居民互相合作实现新的公共福利，依旧是拭目以待的课题。

五、结论

通过论述日本社会福利的变迁可以看出日本社会福利支援的重点从现金支援向如何帮助申请者回归社会转移，这说明原来针对经济贫困的政策，在向针对社会排除的政策转变。以往的日本社会福利（社会保障）主要是由五种社会保险（年金保险、医疗保险、雇佣保险、劳动者灾害补偿保险、护理保险）、生活保障、社会福利服务、儿童津贴组成。生活贫困者自立支援制度是新近加入的新型社会福利。

传统意义上的社会福利，是以提供资金和服务为目的的制度。资金和服务的提供，确实在一定程度上可以解决申请者的困难和问题。与之相对的生活贫困者自立支援制度是略显不同的制度。自立支援咨询作为其必需事业，主要是向被支援者提供咨询服务的事业，对于被支援者来说，不一定是感觉受到了接济。另一项必需事业是住宅保障给付金，这虽然是资金上的支援，但是就制度的性质来说和以往的社会福利有着很大的区别。

另外，将生活贫困者自立支援制度法制化的课题也被提出。“有关生活贫困者的生活支援样态的特别部会”针对目前的现状指出：“在今天的日本，因为家人或者健康问题失去工作的人并不在少数，因此陷入生活困境的人也是很多的”②厚生労働省：「社会保障審議会生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部会報告書」，http://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r9852000002tpzu-att/2r9852000002tq1b.pdf，2013年1月25日。。大量的失业和雇佣的不安定化是先进国家共同面对的课题。

在这种情况下，仅通过收入再分配，依靠资金和服务支援的制度是无法从根本上解决问题的。有关生活贫困问题，不仅仅是因为没有足够的收入，某种意义上说，贫困问题已经转变为社会排除问题。解决因现代社会不安定化而带来的生活问题的关键，首先应该是尽可能多地提供陪伴支援。将这一课题提上日程的，可以说正是生活贫困者自立支援制度。

因此，近年来的政策实施，均以实现提高社会包容力的社会福利为理念。被导入生活保障制度的自立支援项目中，提出了包括就业自立、日常生活自立、社会关系自立等多样的自立形式，这些都被个人支援服务事业和生活贫困者自立支援制度所继承。这样的自立概念表明，日本的社会保障政策，不仅仅是针对经济贫困进行支援，至少在理念上考虑到了社会包容力的重要性。

但是，从现实的制度实施来看，各地所采取的政策，依然以通过就业实现经济自立为中心。在生活保障自立支援项目中，以经济自立为主的项目无论是在策划数上还是在参加者数上都占压倒性的大多数。在生活贫困者自立支援制度中，自立咨询支援的现实状态也是更重视能再就业的人。以就业和增收作为评定政策成果指标的情况下，未来的社会福利对于社会包容性能做出多大的贡献，或许还要看各制度下的支援行动在实际工作中能否提供多种多样的自立形式。在将地区建设纳入视野中的综合性支援中尽可能多地提供多样化的自立形式，这将成为未来社会福利中的新课题。