意义·问题·突破：新时代党内监督制度化的三重维度*①

田青

（中共山东省委省直机关党校 山东 济南 250014）

加强党内监督、实现党内监督制度化常态化是党成熟的重要标志，也是马克思主义执政党建设的宝贵经验。当前，我国正处在夺取反腐败斗争压倒性胜利的关键时期，面对新形势、新任务对党内监督提出的新的更高要求，全面推进新时代党内监督制度化建设，既是一种科学态度，也是一种积极抉择。

一、意义：党内监督制度化为新时代党的建设目标的实现奠定了重要基石

党的十九大提出，新时代党的建设目标是：把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。党内监督制度化为这一宏伟目标的实现奠定了重要基石。加强党内监督、构建科学完备的党内监督机制、实现党内监督制度化是新时代党的建设新的伟大工程的必然要求，对于巩固党的长期执政地位、保持党的先进性和纯洁性、夺取反腐败斗争压倒性胜利都具有十分重要的意义。

（一）新时代党内监督制度化是巩固党的长期执政地位的重要保障

中国共产党作为执政党，“在国家政治生活中的地位和影响，掌握公共权力的力度、深度和广度，是任何一个西方政党无法比拟的。”[1]党的执政地位巩固的基本前提是各级党组织和党员干部运用好人民赋予的权力。在全面掌握公共权力的情况下，要让权力在阳光下运行，就必须发挥监督的作用。党内监督实质上是一种权力监督,“是通过党自身的力量对党的组织、党员和领导干部所掌握的权力进行必要的限制。”[2]不受监督的权力必然导致党的执政地位的动摇甚至丧失。

执政党要接受监督，首要的是接受党内的监督。“党内监督体现为对权力运行制约和监督、优化党组织自身功能的有效手段，其本质是克服党内一切消极因素，消除一切与党章党纪党规纪律等规范相违背的行为，并且对违规违纪的行为进行有效惩治，达到警示党组织内部其他成员的效果。”[3]换句话说，党内监督具有预防、纠偏、警戒等功能，是确保党始终权为民所用、情为民所系、利为民所谋的根基。从权力运行角度看，只有强化党内监督，确保各级党组织和党员干部正确行使权力，做到干部清正、政府清廉、政治清明，实现好维护好发展好最广大人民的根本利益，才能厚植党的执政基础。

（二）新时代党内监督制度化是保持党的先进性和纯洁性的内在要求

先进性和纯洁性是马克思主义政党的力量所在，更是马克思主义执政党的执政所依。习近平指出：“先进性和纯洁性是马克思主义政党的本质属性，我们加强党的建设，就是要同一切弱化先进性、损害纯洁性的问题作斗争，祛病疗伤，激浊扬清。”[4]实践表明，一个政党自我净化自我完善的能力，是政党的创造力、凝聚力、战斗力的重要源泉，也是衡量政党发展成熟与否的重要指标。

党内监督是中国共产党自我净化自我完善的主要路径，也是中国共产党的优势所在，对保持党的先进性和纯洁性具有重要的实践意义。纵观中国共产党97年的发展历程，之所以能够不断从胜利走向胜利，根本就在于不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。只有强化党内监督、实现党内监督制度化科学化，才能确保我们党经受住“四大考验”、克服“四种危险”，永葆先进性和纯洁性，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

（三）新时代党内监督制度化是夺取反腐败斗争压倒性胜利的现实需要

党内监督制度化建设是党风廉政建设和反腐败工作的基础工程，党风廉政建设和反腐败工作越深入，越需要不断健全和完善党内监督制度体系，使党内监督制度化常态化。

改革开放以来，特别是党的十八大以来，我们建立了包括党内监督在内的一系列的多层次、全方位的权力制约机制，党风廉政建设和反腐败工作法制化、制度化、规范化程度不断提高，为反腐败斗争压倒性态势的形成和巩固发展奠定了重要基础；但是目前我国反腐败斗争形势依然严峻复杂，在有效减少腐败存量、坚决遏制腐败增量方面还有很多工作要做。习近平在十九届中央纪委二次全会上强调指出：要构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效治理机制；要通过改革和制度创新切断利益输送链条，加强对权力运行的制约和监督，形成有效管用的体制机制。为此，“要使党的领导干部置于广大党员的有效监督之下，强化刚性约束，以体制机制创新破解党内监督难题”，[5]这样，我国反腐败斗争才能不断释放党内监督制度化蕴含的力量，从而有效地预防和遏制腐败问题的发生。

二、问题：实现新时代党内监督制度化须直面问题、攻坚克难

我们党自建党伊始就十分重视党内监督工作，建立并完善党内监督制度是我们党推进党内监督的重要抓手。“改革开放以来，党内监督已经从非经常性的监督转化为经常化的制度监督。随着中央对制度治党认识的深化，一大批党内法规制度开始建立和完善，党内监督也逐渐步入制度化的轨道。”[6]但也存在一些问题和不足，突出表现在以下方面：

（一）党内监督机制有待进一步健全

一是保障机制尚不健全。目前在一些地方，党员对批评权、检举权、请求罢免权等自身正当权利的运用仍然缺乏有效的载体、渠道及保障，行权成本较高，很多监督意愿难以转化为监督实践，影响了党内监督的实效。二是监督协调机制尚不健全。表现在矛盾发现机制与矛盾解决机制之间内在关联性不够，二者之间信息传递与沟通不畅，造成“看得着的管不着，管得着的看不着”等现象。同时，党员参与权落实不到位，党员参加党内讨论、表决的深度和广度都不够，只是达到了过程的参与，没有真正影响到讨论的结果。“使党员群众的参与行为程序性地走过场，极大损害了党员参与的热情和动力。”[7]三是问责机制尚不健全。当前问责机制在客观上还存在着制度供给不足特别是缺乏顶层设计、具体制度标准模糊、问责落实不够及责任追究不到位等问题。

（二）党内监督制度有待进一步完善

一是党内监督制度的可操作性不强。有些党内监督制度宏观性、原则性较强，但是不够具体，可操作性不强。二是党内监督制度的配套性不足。当前党内制度建设上往往表现出重实体而轻程序的倾向，缺乏必要的程序规定，造成执行中的主观随意性；一些制度法规侧重于事后惩处，一些具有预防功能的制度法规尚未建立起来。三是党内监督制度的执行不力。有些制度规定过于笼统、弹性太大，“使执行制度的人因‘处罚走廊’过长、余地过大而无所适从，难以定性和处理。”[8]（PP122-123）党的民主生活会、民主评议、干部任前公示等党内监督的重要制度，在一些地方实践中只是走形式，严重影响了党内监督制度的权威性和党纪的严肃性。

（三）党内监督方式方法有待进一步创新

一是党内监督渠道尚待拓宽。目前党内监督的渠道狭窄、手段有限，任务部署、监督检查和责任考核等多停留于传统管理模式，对现代管理理念和现代科技手段的运用还刚刚破题，对网络监督的探索还处在起步阶段。二是党内监督合力尚未形成。上级党组织对下级党组织的监督，特别是上级党委对下级党委一把手的监督、民主生活会的批评和自我批评、同级监督、下级党组织对上级党组织的监督等监督形式，与群众监督、司法监督、舆论监督等的协调性不够，监督主体常常各自为战、单打独斗，监督资源没有得到充分利用，还没有形成上下联动、互相制约的监督体系。

（四）党内监督评价体系有待进一步强化

一是党内监督评价缺乏科学标准。评估往往以罗列数据或材料的方式进行，没有形成统一、科学、规范的评价体系与标准，导致考核不到位、追究不得力、执行力不强等问题。二是党内监督评估的公众参与不足。以非政府组织为代表的第三方参与党内监督评价还不普遍，在一定程度上降低了评价的可信度，影响了评价的政策价值。三是信息网络评估机制与党员绩效激励机制的结合尚处于起步阶段，印象评估、片面评估以及评估指标笼统化问题尚未得到有效解决。

三、突破：构建科学合理、积极有效的新时代党内监督制度化运行体系

新时代党内监督制度化是一项系统工程。“党内监督制度化的过程是一个历史实践的过程，在党内监督实践中，不应当设想预备好一个完美无缺的监督制度再去实践，应当用实践来不断地检验党内监督制度的正确性和可操作性，在实践中不断地完善和发展党内监督制度。”[9]只有构建起科学合理、积极有效的党内监督制度化运行体系，持之以恒，方能久久为功。

（一）进一步健全党内监督机制，为新时代党内监督制度化创造良好条件

1.健全运作有效的预防监督机制。一要健全和完善异体监督机制。异体监督是接受来自党外的监督，全面从严治党背景下，要把党内监督和异体监督有机结合起来，实行全方位、全过程的监督。二要健全党代会常任制。要充分发挥党的代表大会的监督作用，提高党代表的代表能力和质量；要建立党代会常任机构，从制度上确保党代表大会能够始终成为党内唯一的最高决策机关和最高监督机关。

2.健全和完善党务信息公开监督机制。一要在内容上对党政机关的职能、办事流程、财务信息、人事等状况与权力运动密切相关的事项予以公开，让广大党员了解相关党政机关的权力运行状况。二要在形式上采取多种途径，如通过政府网站、行政服务中心公告栏等公开相关的信息。随着微博问政的兴起，党政机关还可以微博的形式向广大党员公开相关信息。三要在制度上不断完善，如完善党内情况通报制度、党的重大决策征求意见制度、党委新闻发言人制度等。

3.健全和完善权利保障和惩处机制。一要健全和完善权利保障机制。制定严密、完备的保障党员民主权利的党内法规，使其制度化、规范化、程序化、法律化，保障党章赋予党员的监督权利的实施。二要健全和完善惩处机制。要按照“谁监督，谁负责”的原则，把党内监督的任务分解到每个党员和相关职能部门身上。对因责任不落实发生严重问题的单位，不仅要严肃处理当事人，还要追究有关领导干部的责任。对发生严重违规违纪的案件和对违规违纪案件不及时查处的部门和单位，要严格实行责任追究。

（二）进一步完善党内监督制度，为新时代党内监督制度化打下坚实基础

1.完善党内民主集中制。一要完善党的集体领导制度。中国共产党各级党委组织应坚决落实民主集中、集体领导、党员代表大会决议的原则，发挥党员代表大会在民主决策中的作用，为党内监督营造良好的环境。二要尊重党员在党内的主体地位。充分尊重广大党员所应享有的知情权、选举权和监督权，不断激发党员参与党内事务的意识，切实发挥其在党内民主建设中的主体作用。三要充分发挥党员代表大会在党内决策中的作用。进一步完善党代表提案制度、列席重要会议制度、党代会公开制度，以完善党员代表大会制度。

2.建立党员干部民主生活会制度。一是纪委和组织部门派人指导和监督党组织民主生活会。纪委和组织部门在党组织召开民主生活会之前对民主生活会的程序和主题提出明确要求，在民主生活会召开时派人参加并严格把关、当场点评，对各类偏差和错误言论及时提醒和严肃纠正，在民主生活会结束之后应向纪委和组织部门领导报告反馈。二是对民主生活会现场录像并存档，防止民主生活会潦草完事。三是纪委和组织部门每年按一定比例对各地、各部门的党组织民主生活会情况进行抽查。

3.完善党风廉政建设责任制考核制度。一要进一步完善考核评价体系。建立科学的考核机制，建立动态监督管理机制，实行领导干部落实责任制定期汇报制度、考核情况动态管理制度，建立整改督查制度。二要高度重视考核结果及结果运用。真正把考核结果与领导干部业绩评定、奖励惩处和选拔任用直接挂钩，及时通报考核结果，并把班子成员的考核结果装入个人廉政档案。

（三）进一步创新党内监督方式，为新时代党内监督制度化开辟有效途径

1.创新、完善巡视监督制度。一要建立健全法规体系，为巡视工作营造良好的法制环境。要加强巡视法制建设，制定专门的法律制度，为巡视工作的开展提供法理依据和制度保障。二要进一步推动巡视制度执行的规范化与常态化进程。一方面，要加大巡视监督工作，设立相应的机关单位，制定相关条例；另一方面，要健全巡视队伍管理体制。高度重视巡视干部的选拔任用、绩效考核、监督管理。

2.创新、发展党内民主。一要切实加强对“关键少数”的民主监督。要强化党组织的全面监督作用；要强化党员的民主监督作用，有效保障党员干部发表意见的权利；要强化纪委的专责监督作用；要严肃问责相关制度，建立干部选拔任用问责制度、领导干部插手重大事项记录制度等。二要健全完善党内民主制度体系。现实中凡是党内监督出现问题的时候,就是党内民主不健全、不到位、不广泛的时候。[10]要使民主成为党内政治生活的秩序形式和基本方式，切实提高党内民主制度建设的科学化水平。

3.实现党内监督方式的现代化。一要积极搭建“互联网+党内监督”平台，提升党内监督机制的科技含量，打开新形势下加强党内监督的新空间。二要用互联网思维提升党内监督效能。凡是涉及重大事项的决策，重要干部的推荐、任免和奖惩，重要工程建设项目的招投标和大额度资金的使用，除需要紧急处置的突发事件外，要尝试利用大数据有效整合现有监督资源，实现各监督主体在信息、技术、手段、成果等方面的资源共享。

4.实现党内监督和党外监督的良性互动，形成新时代党内监督的强大合力。一要实现党内监督与群众监督的结合，保障群众的监督权，畅通群众监督的渠道，提高群众监督的积极性。二要实现党内监督与民主党派监督的结合，创造有利于民主党派民主监督的社会政治环境。三要实现党内监督与司法监督的结合，理顺党组织与司法机关的关系，强化司法机关的司法监督和司法制约作用。四要实现党内监督与舆论监督的结合，赋予新闻工作者行使舆论监督的权利。

（四）进一步优化党内监督评价，为新时代党内监督建立制度化考量

1.制定科学的党内监督评估标准。以促进党组织的稳定和团结、增强党组织的凝聚力、保障党组织的战斗力作为判断党内监督是否合理有效的首要指标；以监督和检查各级党委的工作是否围绕促进经济又好又快发展，实现好维护好发展好人民群众的根本利益作为党内监督评估标准的重要指标，把反腐败作为党内监督评估标准的关键指标；把保障党员权利，进而保障公民权利，作为评估党内监督的重要内容指标。

2.建立党员领导干部权力运行评估机制。一要建立党员领导干部权力运行前的廉政风险评估预警防范机制。对权力运行过程中可能出现的腐败问题进行正确的分析和科学的评估，将党员领导干部的权力使用过程纳入有效的监控体系之中。二要建立党员领导干部权力运行后的绩效考核和责任追究机制。对党员领导干部的权力运行过程进行考核与评价，把权力运行情况作为重要内容纳入党员领导干部政绩考核之中。

3.提高党内监督评估的公众参与度。一要积极拓展社会和公众进行监督评估和评议的渠道，地方党政部门应积极探索将民意调查结果引进党风廉政建设责任制考核序列。二要提高党内生活和党务活动的透明度，充分保障党员以及群众的知情权、参与权和监督权。实现党内权力运作过程和党内各种信息的公开，让党内权力在阳光下运行。