新疆阿勒泰地区全域旅游发展问题研究

张玉美

（中共新疆阿勒泰地区委员会党校 新疆 阿勒泰 836000）

改革开放40年来，中国旅游业经历了单一入境游到入境旅游、国内旅游与出境旅游相结合的转变，经历了大众观光旅游向深度休闲度假旅游的转变，经历了传统景点景区向全域旅游的转变，旅游业已经成为现代服务业的重要组成部分，成为中国进入后工业化时代拉动经济增长的重要引擎。对于具有绝对旅游资源优势的新疆阿勒泰地区而言，早在2016年，阿勒泰市和布尔津县就已经被列为国家重点发展全域旅游试点城市，发展机遇前所未有，乘势而上必将开拓阿勒泰地区经济社会发展更加美好的未来。

一、全域旅游的概念界定与发展历程

（一）概念界定

最早关于全域旅游的文献始于2003年，2007～2009年进入理念构想的探索阶段，2010年开始进入深度研究阶段，到2015年8月召开的全国旅游工作会议上正式提出全域旅游发展理念，至此全域旅游从理论研究层面上升为实践的国家战略层面。

关于“全域旅游”的概念，目前公认的是国家旅游局李金早提出的“在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。”[1]关于“全域旅游”理念的核心内容，目前比较公认的是厉新建教授提出的“四新理念”和“八全结构”，即“新资源观、新产品观、新产业观、新市场观，全要素、全行业、全过程、全时空、全部门、全方位、全社会、全游客。”[2]

（二）发展历程

1.从小众到大众。旅游是建立在一定的物质基础上的社会生产力和人类社会发展的产物。统计数据显示，当一国国民人均GDP达到5 000美元时，该国旅游经济逐渐形成规模。[3]2011年，中国人均GDP 5 447美元，历史首次突破5 000美元大关。据中国旅游行业发展研究报告显示，从2004年到2014年，国内旅游人次从7.44亿人次增长到36.11亿人次，年均复合增长率11.87%；国内旅游收入从3 716亿元增长到3万亿元，年均复合增长率18%。①根据世界旅游组织发布的数据，2015年中国旅游收入排名世界第二；在旅游花费和出境人次方面，中国居世界第一。可见，伴随社会主要矛盾的转变，旅游已成为大多数人的需求。

2.从区域到全域。大众旅游时代的需求更加多元，吃住行游购娱等传统行为要素之外还包含商养学闲情奇，对景区的单一观赏拓展为感官体验、情感寄托、商务洽谈等，从自然景观和人文景观转向为丰富的人生体验。仅仅以景区景点为核心的旅游模式无法支撑起度假、休闲、会展以及开展各类节事活动的现实需求。此外，传统景区景点发展模式对门票经济依赖性较大，刺激有效消费不足，对地区经济拉动效果不强。因此，只有扩大有效区域、丰富产品形式、改善有效供给、刺激内在需求，才能够切实发挥旅游业对经济社会发展的促进作用，体现第三产业发展的内在优势。因此，探索将景点所在的城区按照景区来规划建设，形成旅游目的地全局谋划、全域建设、全盘管理的新思路和新举措势在必行。

3.从全国到阿勒泰地区。从地区实践来看，最早可以追溯到2008年浙江绍兴提出的“全城旅游”发展战略，而明确使用“全域旅游”一词则出自江苏《昆山市旅游发展总体规划修编》，后四川、山东、杭州等地相继提出全域旅游发展规划并先行尝试改革。2016年2月，国家旅游局公布了首批262个“国家全域旅游示范区”创建单位名单，拉开了全国全域旅游创新实践的序幕。同年11月，国家旅游局又公布了238个第二批国家全域旅游示范区创建名录。在2017年全国两会上，“全域旅游”首次写入政府工作报告。2018年全国旅游工作会议更是确定了“美丽中国——2018年全域旅游年”宣传主题。至此，全域旅游已成为各地谋求发展新出路、转变发展方式、优化经济结构、提升发展质量的焦点和重点。2016年，阿勒泰市和布尔津县成为全国第一批全域旅游建设示范区。2017年，阿勒泰地区全面启动示范区创建工作，积极融入全国全域旅游发展的创新实践。

二、阿勒泰地区全域旅游发展现状和发展局限

（一）发展现状

1.旅游资源。阿勒泰地区旅游资源得天独厚，拥有喀纳斯和可可托海2个5A级景区及诸多世界级高品质旅游资源，境内拥有冰川河流、森林草原、高山峡谷、湖泊湿地、大漠戈壁等200余处旅游景点，是全疆旅游资源最具优势和发展潜力的地区。空气质量全年达到国家一级标准，清凉的气候与生态资源相配合，是公认的休闲养生避暑之都；阿勒泰地区位于滑雪黄金纬度，雪量大、雪期长、雪质优，海拔和温度适宜，属于世界一流冰雪资源，是开展滑雪运动最好的区域之一；阿勒泰地区与哈萨克斯坦、俄罗斯、蒙古国接壤，拥有4个国家一类陆路口岸，是边境旅游的最佳目的地；阿勒泰地区是哈萨克族文化的集中表现地，具有浓郁的民族文化优势。

2.基本思路。目前，阿勒泰地区以建设新疆重要“会客厅”、中国重要的高端旅游目的地为目标，建立了“以旅游业为主体，牵动一产、托举二产”的发展思路，制定了《全域旅游发展规划》《千里画廊规划》《冰雪大区规划》和《环阿尔泰山跨境旅游合作区发展规划》，确立了阿勒泰地区全域旅游发展的顶层设计，并按照“变聚为散、变行为住、变观为赏、变走为游”的原则开始落实各项规划。截至2016年末，阿勒泰地区共有旅行社24家，旅游星级饭店42家。全年地区共接待国内外旅游人数865.90万人次，比上年增长23.7%，实现旅游收入70亿元，同比增长31.4%。①统计数据来源于阿勒泰统计局编制的《2017年阿勒泰地区统计年鉴》。据地区政府工作报告显示，2017年阿勒泰地区全年旅游收入达到112.4亿元，首次突破百亿元大关，充分体现了旅游产业对地区经济社会发展的拉动作用。

3.前期实践。2017年，全地区完成交通固定资产投资60.3亿元，94个项目主要集中于公路、铁路、机场建设，致力于打通交通限制，为“快进慢游”奠定基础；初步建立了政府、媒体、企业、中介“四位一体”宣传体系，多次赴内地开展旅游推介会，启用了地区旅游官方微信平台、头条公众号、旅游APP等，为品牌营销奠定基础；吉木乃口岸完成首趟中哈俄三国自驾游首发活动，迈出了地区跨境旅游的第一步；先后成功举办阿勒泰世界探险越野赛、首届“戈宝麻花海节”、阿勒泰市首届美食文化旅游周等活动，以丰富的节事活动促进旅游业发展；富蕴县可可托海景区与喀纳斯景区实施通航飞行，推动通用航空项目落地实施；全面启动大数据平台建设，智慧旅游取得突破。

（二）发展局限

1.宣传不足。在旅游目的地选择动因上，大多数旅游者会从自身需求出发，经过第一轮了解形成初步认知，第二轮筛选后形成最终决定。所以，旅游宣传是吸引游客的第一步。根据旅游消费者大数据实验室的数据显示，阿勒泰地区旅游客源结构中以新疆本地客源最多，占比达到16%，以乌鲁木齐、昌吉、塔城、伊犁等北疆地区为主，省外客源主要集中在广东、河南、山东、吉林、四川、北京等10省份，占总客源的62.7%。可见，阿勒泰地区旅游的品牌营销影响力还不够到位。虽然建立了“四位一体”宣传体系，借助驴妈妈、携程等平台有个别线上和线下产品，开发了自己的微信公众号，但是尚未形成阿勒泰全域旅游品牌宣传的轰动效应，吸引力不强、品牌独特性不强，尚未激发疆内外游客前往的浓厚兴趣，导致其主打的避暑以及滑雪项目均未在全国形成明显的目标目的地优势。

2.交通限制。目前阿勒泰地区拥有机场数3个，可与西安、乌鲁木齐、克拉玛依直航，拥有喀什—伊宁—阿勒泰—伊宁—喀什、阿勒泰—塔城—伊宁、阿勒泰—石河子—库尔勒等多条疆内航线以及重庆—西安—阿勒泰—西安—重庆、深圳—郑州—阿勒泰—郑州—重庆、南京—兰州—阿勒泰—兰州—南京、成都—乌鲁木齐—阿勒泰等多条疆外航线，但部分属于季节性航班且平均交通时间超过6个小时；2017年6月开通的北阿铁路虽然告别了不通铁路的历史，但仅通达至福海、北屯；对外高等级道路只有3条，仅连接克拉玛依与乌鲁木齐两地，除北屯段已通高速公路外，与周边国家及县市只有县道通达；虽然对接景区拥有1趟旅游直通车，但需中转、耗时长、费用高；暂未建设自驾车营地以及开通网上汽车租赁服务等。可见，阿勒泰地区全域旅游发展中的交通可选性、便捷性、自由度等方面还存在很多不足，是阿勒泰地区全域旅游发展的最大瓶颈。

3.产品单一。阿勒泰地区传统发展模式“一产靠放牧、二产靠开矿、三产靠喀纳斯”，长期依赖喀纳斯景区旅游业的发展，影响了其他景区景点的吸引力，且旅游业对城市发展的带动作用不强。2007～2016年的十年间，阿勒泰地区旅游人均消费无明显增长，且以客运业务、景区门票收入为主。2016年，阿勒泰地区旅游人均消费808元，低于全国旅游人均消费880元的水平，更与新疆地区旅游人均消费1 729元的水平相距甚远。①统计数据来源于阿勒泰旅游局编制的《阿勒泰地区全域旅游发展规划》。可见，阿勒泰地区虽然拥有顶级旅游资源，却未进行充分的设计、开发以及运营。目前，阿勒泰地区的旅游仍然以景区景点的观光为主，体现地方文化、深度休闲以及独特体验性的产品稀缺，旅游后续消费不足。依托景区景点发展的旅游业淡旺季明显，且围绕“旅游+”培育的新业态发展还很不完善。

4.服务短板。阿勒泰地区全域旅游服务业中，餐饮环境、服务态度、餐食份量、价格等没有统一标准和有效管理办法，存在食品质量粗放、价格波动浮动巨大等不良现象；星级酒店只有7家且最高等级仅为三星，大多都是零散经营的无品牌酒店，住宿等级较低，接待规模较小，设施服务较差，且价格季节性差异明显；旅游购物场所少，特色商品开发不足，没有特色产品集中销售地区，特色文化集中展示地区，没有集中凸显阿勒泰地区的风土人情；基础设施尚不健全，公共厕所数量不够，没有游客集散中心，交通标识指示功能弱，尤其信息化建设滞后，网络稳定性与便捷性差，缺少智能解说系统以及线下取票设施、高效安检设备等。

5.管理滞后。阿勒泰地区全域旅游发展过程中存在景点景区多头开发、无序开发等问题；管理体制不顺，条块分割，科学决策难度大；旅游市场监管矛盾突出，各部门支持和社会参与程度不够，存在价格波动、趁机宰客现象，严重影响到地区旅游业发展的名誉和品牌；各景点景区旅游产品存在同质性，没有进行科学规划；在全域旅游发展过程中，没有对城区以及村镇进行旅游产品化的包装和设计，没有形成突出的旅游城市文化名片，没有形成全域旅游发展过程中的要素引领，使游客在景区之外的活动存在盲目性；目前旅游业发展对城市的带动性和辐射性不强，游客在景区景点外消费不足。

三、阿勒泰地区全域旅游发展建议

（一）积极发挥政府引导作用

1.从目的地选择动因入手，加强品牌营销策略。游客选择是发展阿勒泰地区全域旅游的关键。选择的动因来自旅游产品的独特性、优质性、品牌化和良好声誉以及游客自身体验需求。要把阿勒泰地区作为一个整体营销对象进行对外宣传，注重整体协调性和特色互补性。立足于顶层设计确定的营销定位和当地文化，利用好传统媒体和新兴媒体全方位、多角度展示阿勒泰特色。可以借助节事、赛事、对外交流合作等活动，以实地吸引群众亲身参与的方式，扩大影响力，打造阿勒泰地区旅游产品品牌形象，发挥好政府的宣传作用。

2.从全域旅游产品入手，增加有效产品供给。一方面，从“全”上做文章，致力于打造高品质的全体验产品体系、便捷的全域交通体系、全覆盖的服务体系。提升龙头优质旅游资源质量，对同质旅游资源进行深入改造，大力发展全域交通体系建设，对旅游服务水平进行更为严格的考核评价体系，确保阿勒泰地区全域旅游产品优质高效。另一方面，从“域”上做文章，致力于打造阿勒泰冰雪圣城、布尔津童话边城、哈巴河桦林绿城、吉木乃沙吾尔山、福海乌伦古湖、富蕴可可托海世界地质公园和红色教育基地、青河草原文化、喀纳斯养心净土。提升品质、营造“必去之地”效应，发挥好政府的引领作用。

3.从泛旅游产业发展入手，大力拓展“旅游+”。阿勒泰地区全域旅游是践行区域协调发展战略、实施乡村振兴战略的落地之策，对于“牵动一产、托举二产”的意义重大。大力发展现代观光农业、休闲农业、牧家乐、农家乐等，让“旅游+农业”成为振兴农业、造福农民、发展农村的新方式；大力发展牧业特色餐饮、住宿、演艺等，让“旅游+牧业”成为牧民积极融入现代生活方式的新途径；大力发展农产品精深加工、奇石宝玉加工业、冰雪运动装备制造业和文旅产品加工等，让“旅游+工业”制造出更多兼具经济价值和文化价值的新产品；大力发展文化、商贸、体育、教育等事业，让“旅游+”成为促进阿勒泰地区城市快速发展的新引擎。产业融合、产城融合过程中发挥好政府的协调作用。

4.从健全科学管理体制入手，促进旅游产业领域改革。改革是突破一切体制机制障碍束缚的法宝，必须从健全科学管理体制机制入手，大刀阔斧进行旅游产业领域的改革。要打破条块分割、分头管理的局限，形成多方合作、权责清晰、功能互补的管理体制；形成主要领导牵头统筹谋划、协调多方利益，各部门积极参与配合的良好机制；改革涉及规范旅游市场秩序、辅助市场资源配置、调控市场主体经营行为、协调产业融合发展、提供配套服务、科学招商引资、信息化建设等，切实发挥好政府的宏观调控作用。

（二）积极发挥市场主导作用

1.优化资源配置形成统一开放、竞争有序的市场环境。打破政府垄断、消除市场壁垒，积极鼓励社会资本广泛参与阿勒泰地区全域旅游开发建设。灵活掌握市场供求关系变化，及时传递供求信息，有效疏导市场化供求矛盾。建设统一开放、竞争有序的市场秩序，严格规范市场经营主体行为，健全以道德及法治化双重规范下的社会信用评价制度，确保市场运行有序。

2.价格公开透明，树立良好市场形象。在互联网时代，价格公开透明已是明白消费、自主消费、理性消费的基本要求，信息不对等、不对称的“价格不确定”以及“漫天要价”时代早已是陈年旧事。逆趋势的“天价”旅游产品与违规欺诈行为只会自毁形象并带来游客数量骤减的恶劣影响。只有价格公开透明，让来阿勒泰旅游的游客放心、安心消费才是树立良好市场形象的正确方式。

3.产品和服务提质增效形成高质量市场供给。

各市场主体积极推进旅游市场供给侧结构性改革，下决心去除没有特色、没有效益的景点及旅游产品，根据市场情况加大特色景区、景点、服务项目开发力度和供给质量，增强市场供需匹配，努力开发创造新的旅游市场需求，着重打造独具阿勒泰特色文化的旅游产品，以更高质量的产品吸引游客、服务游客。

（三）积极发挥社会合力作用

1.全民参与形成强大氛围。阿勒泰地区居民都是广义全域旅游服务者，是阿勒泰地区全域旅游形象的缔造者。为此，要引导居民积极参与到全域旅游发展中来。一方面要加大地区全域旅游发展宣传力度，让广大居民认识到全域旅游的重大意义，引导居民自发自觉融入全域旅游发展；另一方面要大力弘扬社会主义核心价值观，提升居民整体素质，打造处处美景、处处和谐的良好生态以及人文环境。

2.人才培养形成高效团队。旅游管理和服务人才是提升阿勒泰地区全域旅游发展的重要组成部分。为此，必须加大实施旅游人才队伍整体提升战略。一方面要严格旅游人才队伍建设标准，可以从高校选取优秀人才，也可以从现有人才库中选拔；另一方面要加大旅游管理和服务人员后续培养、培训，不断提升从业基本素质和能力，从而提升服务质量。

3.社会组织广泛参与助力发展。各类社会组织在提升阿勒泰旅游业服务质量水平、规范业务标准、扩大旅游业影响力、提高管理能力等方面发挥着无可替代的作用。同时，旅游业的发展也促进了社会组织的发展壮大。国家信息中心测算了旅游业对经济的相关贡献，测算结果表明：旅游业对公共管理和社会组织增加值贡献率超过15%。[4]各类社会组织助力旅游业发展的同时将会获得双赢。

目前，阿勒泰地区全域旅游发展还处于前期探索阶段，很多规划设计刚刚开篇布局，但后续发展的资源禀赋独特，政府高位推动，全区联动，定能在积极落实区域协调发展战略和乡村振兴战略中探索出符合自己的发展道路，全面促进阿勒泰地区经济社会有序发展。