“一带一路”倡议下上海合作组织地区警务合作的内涵新变

张 杰

（中国人民公安大学 北京 100038）

“一带一路”倡议不仅仅是地区经济发展的一个优选的出路，同时也为维护地区秩序安全而使警务合作密切化发展提供了契机。上海合作组织作为重要的地区组织，其警务合作的内涵与外延在促进一带一路倡议落实的进程中，有着与该倡议相辅相生的内涵和重叠的外延,同时，上海合作组织地区警务合作十余年来，早已形成具有特色的基本内涵，而且，其内涵和外延也因一带一路倡议的发出而变得更加丰富和多元。

众所周知，一带一路沿线国与上海合作组织在地缘上重要的重合点就是中亚地区。中亚总的面积400万平方公里，中国与中亚共用边界3000多公里，居民大约5500万，超过130多个民族，同时又是世界上四个宗教信仰交汇之地，基督教、伊斯兰教、道教、佛教。

中亚国家边境管理和移民管理普遍薄弱，管理存在漏洞，许多毒品走私于此取道。邻国阿富汗战乱不断、恐怖活动与贩毒活动猖獗，侵蚀着各成员国安全及其边境秩序。贩毒与恐怖主义双重安全威胁于此。本地区成员国恐怖主义问题的相似性及其恐怖组织的联合性，使得反恐执法合作的相互需求性更强。

一、上海合作组织地区警务合作的基本内涵与外延

第一，上合组织合作精神内涵，突出体现了揭露并打击打三股势力的犯罪以及治理非传统安全问题的内涵。

《上海公约》对那些因政治等原因而开脱罪责的行为表示，允许采取制定国内立法的措施应对，以避免恐怖主义行为及其公约中规定的行为逃脱法律责任。

依此可见，上合组织合作精神内涵，体现了突出揭露并打击打三股势力的犯罪本质，而非之政治较量。因此应在克制这一犯罪中，保持警惕以不陷入政治斗争的漩涡不违背上海公约精神内涵、不违背本组织地区反恐的初衷。

上合组织框架下的警务合作的目的之一是以地区组织的形式来强化国家对普遍管辖原则的承诺，“普遍”到本地区范围，促进成员国的协调与合作，合作包括对恐怖主义、毒品犯罪、非法移民、跨国走私等嫌疑人展开的追捕、遣返、刑事司法协助；另一个角度看，地区警务合作的重要内容之一是地区反恐合作，这也是加强恐怖分子国籍所属国和实际控制恐怖分子的成员国之管辖权，并防止反恐被国际政治斗争利用并削弱成员国管辖权。如，组织外一些国家以“管辖冲突”为由而拒绝引渡恐怖主义犯罪嫌疑人。

第二，上合组织警务合作的内涵外延还包含“执法合作”的涵义。

警务合作不限于跨国遣返或追捕恐怖分子等事务。执法合作的主体与刑事司法协助的主体不同在于，执法合作的手段不限于采用程序严谨的刑事司法协助和引渡，还包括灵活的“变相引渡”；一些本国法律未授予刑事司法权的机关也能参与反恐合作①。从现阶段而言，合作已涉及到了国际关系的发展战略，国际关系矛盾的协调、国际警务合作的发展方向和模式，行动部门的战术行动配合、协调与联合指挥等；行动部门的合作还涉及到：联合训练、联合演练、军事演习，对成员国国家突发事件的快速反应和配合行动。例如，奥运安保上成员国给予中国的支持[1]，安集延事件、吉尔吉斯骚乱事件中本组织给予的支持与协调配合行动；对恐怖主义案件的跨国侦查合作，还涉及到了技术层面的合作，情报交流合作，成员国反恐队伍的国际培训、技术援助等一系列问题。

这里，还可以将国家的国际反恐外延向内和向外延伸，包括各国公安入出境管理、国境安全防范制度等。如陆地（包括空港）、海上、港口的边防检查制度。即不局限于陆地边境，还应辐射到成员国内陆的国（边）境（空港边境地区）的控制检查上。基于航空事业的发展，二十一世纪的贩毒分子、恐怖分子的全球化流动，使犯罪世界达到了点对点交流，即境外人员的入境不再局限于沿着领土或河流、山川等这样有形的可视的自然属性的边境完成跨境的行为，城市之间通过人类自己创造的空中航线交通，把地球上的任意的点连接在一起，使内陆城市和边境城市一样，港口、机场变成一个大的国境前沿，它应成为安防检查重地。尤其中国境内出现的人员大范围流动，使得边境活动的地理范围扩大到内陆，在边境地区受到的犯罪与秩序的困扰随着现代交通很快传递到任意的非边境地区。因此，上合组织成员国应把边境管理、移民管理也纳入到反恐合作的范畴中。

第三，上海合作组织地区警务合作的传统意义。

传统意义上，警察在跨国案件执法中承担的责任和拥有的管辖权，狭义上包括前期调查、跨国协助侦查；广义上包括预防跨国犯罪、进行信息与情报的交流等。以反恐合作行为为例，其逻辑起点是国际警务合作。反恐合作的逻辑开端不必以“统一的认识”开始，而是以“统一的合作”开始的，或者说是统一的行动开始的。这就意味着警务合作、司法合作的至关重要性。开展这一合作的典型的平台是上合组织地区反恐机构。这个平台给实战部门一个非常好的交流经验和互换信息的空间。它不仅是一个反恐合作的平台，也是禁毒合作等其他治理地区非传统安全合作的平台。尤其禁毒、打击武器走私、有组织犯罪等领域的合作日渐被成员国认为是关乎反恐成败的因素，这些领域的合作事务纳入到本组织框架内的趋势在增强，充分利用该反恐机构平台的意愿凸显。至此推动了各国间警察机关就警务情报、案件合作、追捕犯罪嫌疑人等事务的密切合作。

“合作”的广义指人际交往的现象，警务合作是不同国家警察在信任基础上展开的以反恐为目的的人际交往。尽管恐怖主义的政治目的昭然若揭，但国家个体乃至联合国都在强调恐怖主义的犯罪属性而非政治性，那么治理这一问题的途径，必定离不开国际警务合作，它正在成为上合组织乃至全世界反恐的重要途径。

第四，国际警务合作在上海合作组织合作中的角色。

不同国家刑事制度的差异性也凸显跨国执法与司法合作的迫切性。因为国家刑事司法机构超越本国主权管辖范围，而在他国领土自由追诉犯罪活动的行为的时代还未到来。同时，警察作为主体国家中的国家机器，不同国家的警务执法水平与执法规范性之程度也存在着差异。日益严重的国际犯罪使得任何一国依靠自己的执法力量，难以有效地预防和打击犯罪。如，上合组织成员国中中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦等有着漫长的边界线，并与阿富汗接壤，西北、东北两端与俄罗斯相邻。

尽管本组织警务合作的常设机构仅有一个——地区反恐机构、尚无地区禁毒机构，亦无地区反有组织犯罪机构，但上合组织内警务合作早已不单是反恐领域的联合了，在禁毒、反有组织犯罪方面，也日渐散发着地区组织的独有功能与魅力，本组织框架下的警务合作正逐渐成为该地区打击非传统安全的重要基石，它在地区非传统安全上必将发挥其功能。

上海合作组织地区警务合作其本质是警务合作的一种，无论从实践还是理论看，国际间警察的合作是在法律框架下查找、追捕、遣返、移交罪犯的合作，这是被世界广泛认可的。

在武装力量的手段上，建立区域警务合作的各种范式的共同发展是发挥警察维持和平秩序的积极选择。国际警务合作已具备相对成熟的体系，它担当“解决威胁人类共同敌人”的角色和可能越来越被各国认同。上合组织地区反恐合作之进程，更是从反击“恐怖主义”这一全人类犯罪的角度，来建立警察、秘密警察间的合作范式的过程。

二、“一带一路”赋予上海合作组织警务合作的内涵新变

警察越来越具有世界性，共同对犯罪的世界，犯罪越来越跨越国界。上海合作组织地区和一带一路沿线国家面临的安全隐患的共同点是：恐怖主义、毒品犯罪、有组织犯罪等问题。且这一问题形势呈现复杂化趋势，这促使警务合作的有用性在上升；与此同时，一带一路的倡议带着与沿线国共同发展经济的理想和美好的愿望，无疑是提升了地区警务合作的空间。

第一，一带一路倡议赋予了上海合作组织警务合作更加多元的丰富的内涵，和更加广泛的外延。尤其是警务合作将基于为跨国企业的经营活动和商业活动建立并维护地区治安安全的环境和秩序。

上海合作组织警务合作是各国警察的联合行动，该组织所覆盖的地区和一带一路地缘有重叠之处；一带一路的倡议将增强地区国家的企业、经济体、以及从事商业活动的公民对上合组织警务活动、沿线国警务合作整体发展及政策的期待。随着一带一路倡议所含有的促进带、路涵盖的地区的经济发展，它所带动的经济合作之密切上升，以及贸易额度的上升，必将伴随着人员更密切与频繁的交流。沿线国家（其中包括上合组织的全部成员国）之间加强边境反恐与防恐合作将是必然趋势。例如，边境检查机关的反恐经验交流与合作，各国公民与外国人入出境管理（具体包括：证件管理、居留管理、外国人就业管理）、边防控制等都属于反恐合作的范畴。国家反恐行动不是某一个部门的独立事务，而是日渐融于其它领域的综合性活动，它涵盖了反恐、禁毒、入出境管理、边防检查等各部门的共同合作。上海合作组织框架内的合作基础、经验和法律基础的构建体系也将影响和给予中国与一带一路沿线国其他国家的深化合作的过程中。

总的说来，上海合作组织地区警务合作作为国际警务合作范畴中的一种表现形式，内涵上具有执法与司法的双重性，外延上具有司法与外交的双重性质。一带一路沿线国的警务合作亦是如此。国际警务合作的重要表现是执法和司法合作。人们习惯用政治手段解决分歧，而用法律手段解决共识的。因此，接下来，上合组织警务合作的成功经验将扩大到与沿线国的合作当中。

第二，一带一路沿线国与上海合作组织成员国的非传统形势复杂化给警务合作提出了要求和挑战。

它表现在如下方面：一是恐怖主义和毒品犯罪交织与同流合污；二是非法走私活动和有组织犯罪问题变得更加严峻；三是恐怖主义、萨拉菲主义、瓦哈比的传播与向中国的思想渗透在加剧。其中，中亚地区上述表现尤为严重。中亚地区作为一带一路倡议所覆盖的地缘核心地区，经济发展与交流置身于治安秩序的安全状况需要受到各国强力部门的密切关注。因此，在面临上合组织地区和“一带一路”沿线国的上述三大非传统安全形势变化的同时，地区警务合作的定位和其着眼的范畴也应有所扩大，其内涵与外延变得更加广泛，活动和运行的方式也应变得更加灵活和符合现实需要。例如，本组织地区安全合作是复合型的，尽管反恐成为安全合作的首要任务，但是本地区非传统安全的复杂性，贩毒、武器走私的猖獗及其不同犯罪体的彼此联合与互助，使得警务合作不可能是单纯地就反恐领域的行动，反恐进程的效率的提高必然伴随着打击其他种类犯罪的行动，它应该是伴随着禁毒、反武器走私、对爆炸物类案件的控制，对极端宗教主义案件的控制、对洗钱犯罪的控制等一系列事务合作的集合或集体行动。如，对恐怖分子从事贩毒活动以获得活动资金的现象，必用地区警务的“强强联合”应对恐怖主义的“恐毒联合”，这扩大了国家反恐外延。

因此，一带一路倡议使得它与上海合作组织在地缘重叠地区的非传统安全形势变得更加复杂，且被关注提升，问题的应对与解决方式将赋予上海合作组织警务合作更新的使命和意义。

上合地区的恐怖主义发展基本沿着以中亚、中国西北、俄罗斯车臣等几个冲突区域为节点组成的链条辐射开来，如，“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”（又名“突厥斯坦伊斯兰党”）、“伊斯兰圣战小组”“东突厥斯坦伊斯兰运动”“伊扎布特”等组织活动最为猖獗[2]。他们近年在上合组织国家展开袭击的目标主要是铁路要塞、机场、市场等人群聚集的地区，及强力部门和人员。

从这一地区恐怖主义犯罪形势的发展特征看，出现了新的变化。首先，恐怖分子面对政权时，对于国家的区分不在意。恐怖分子之间没有自己人和外人，以及温和与非温和的区别，且不强调当下的祖国、语言、宗教、民族和性别之分。恐怖分子策划意识和煽动力更强，利用国际资源和舆论的力度在加大，国际资源不仅限于国际政治资源，还包括使用互联网和卫星通讯。恐怖袭击的目标之广泛足以让国家的反恐力量仔细审度，从自然人、交通设施、普通居民住所到工矿企业、石油管道、饮品与食品产品等等；袭击手段之丰富，从冷兵器、热兵器，核武器、爆炸物到生物制药、电磁发射器、毒药等等。

地区恐怖主义形势的另一大变化是思想渗透的加剧。从犯罪学的角度看，一般意义的恐怖主义恶化是指恐怖主义犯罪的加剧，例如犯罪手段的恶劣、犯罪数据的上升、犯罪范围的扩大等等。但恐怖主义以“意识形态渗透”为战略的特有性及“政治性”，使得“犯罪数量多寡”“犯罪情节严重程度”并不能作为评判恐怖主义恶化与否的唯一标准。它和中国近年发生的众多群体性事件或抗议行动的本质是不同的，后者的导线多数是经济利益冲突造成的，而恐怖主义与之的最大不同在于它试图从意识形态上分化社会，并且给社会群体灌输一种政治意识。

第三，一带一路的倡议反映出它在对策上赋予了上海合作组织更加多元的内涵和外延。

1.一带一路发展经济的重要目标下，警务合作的各国主体也应尽快打破认识上的局限性，不应局限于任何的为我所用、“保存一个国家的独立、完整和治安秩序”的定位上；而应把保护整个沿线国地区、社会、以及人类的和平与安宁。如果把警务合作的目标限定在某个国家的为我所用的立场和出发点，那么客观上它就必然伴随着一个相对现象存在，即恐怖主义在分裂着某个成员国家的完整性，破坏某个特定对象国家的非传统安全。那么地区警务合作无论是反恐合作还是禁毒合作，合作的一方永远无法跳出相对利益安全保护和自我利益安全保护的追求中。那么在当今的治安秩序维护与非传统安全的问题治理上，国家之间的关联性在加强，无论是犯罪的世界还是打击犯罪的世界，都无法独善其身的。

2.随着一带一路倡议的落实，地区警务合作的内涵也是在不断变化的。可以尝试把这种地区警务合作的起点放得低一点和更广泛一些，将有更广泛的共享警务合作资源的需求警务保护的社会利益体纳入到这个范畴中，这个利益体的重要新成员就是公民，成员国中的公民，或者说企业，推动社会发展的经济体，将这些社会基础纳入到地区警务合作的被保护对象中，可以扩大地区反恐等的社会基础。

三、上海合作组织及“一带一路”沿线国执法安全合作发展方向

上合组织的警务合作成果应将推动一带一路范围内的执法安全合作。众所周知，关于恐怖主义的定义和认识从来没有取得世界范围的共识，也没有全部取得各地区间的或国家间的共识。或说，关于恐怖主义认识的差异不仅仅是地区性的，也是世界范围的。恐怖主义的政治性因素使得反恐进程中的国际政治因素、外交因素发挥着较大的作用。尤其中国的国际警务合作中，外交因素与国际政治因素在反恐进程中还起着关键作用，某些时候，警务合作更需要外交上的协调。这就决定了警务合作的又一重要属性——警务外交活动，这使得警务合作状况时而成为反映国际关系的晴雨表。包括建立在法制基础上的执法行为，也在国际警务合作中采用外交和国际政治手段，这时的警务活动表现为一种警务外交。它有助于推进合作，提高信任度，例如，通过高层互访、警务外交增信释疑，通过证据提供与补充等手段化解矛盾，化解强制与被强制的关系。通过警务外交提高反恐合作效率，尤其在法律制度存在差异、司法合作不畅时，通过警务外交发展良好的警务关系

一般而言，保护上海合作组织成员国和一带一路沿线国的治安安全的工具可以是军事、警务、司法、外交等等多种博弈的工具。其中，外交本身就是一种最古老的职业；军事手段更是各国博弈的重要工具，但是它可能更多时候受到主权国家的限制而不能随便出境使用；当今，更重要有效和为众所接受的治理非传统安全的工具是警务、司法的工具。

各国在互惠、对等原则下开展合作等；而随着国家和国际社会法律秩序的完善，将有更多的司法性因素主导国际警务合作，即那些看似苛刻的刑事司法协助、引渡等将随着各国国内国际法制的成熟将成为遣返合作的主要方式。中国对一些犯罪人的遣返与追捕，在一定历史时期内还将主要通过变相引渡、互惠合作等实现，尤其和中亚国家的合作中更多的依赖法制的例外、外交的手段，使跨国犯罪分子最终受到法律的惩处。因此说，上合组织地区警务合作是国际警务合作的重要成果，它既演绎出国际政治关系的内在变化，又表现出执法合作内在规律。尤其在国际警务合作和地区反恐合作发展的初期阶段，国际政治因素对政治性恐怖主义的治理的影响偏大。这是因为他们法制薄弱、社会落后，使更多合作手段停留在半外交、半司法的合作状态下，甚至一些案件是完全通过国家警务关系或外交关系来完成合作的。例如，上合组织是发展中国家为主的联合体，地区反恐合作在法律上更多的是在公安部(例如中国)或安全部门（例如俄罗斯和中亚国家）为主管机关的前提下，外交、警务双重合作的状态下，或外交、警务、军事、安全、司法等多重合作的状态下实施的。因此，警务合作的主体机关包括了以公安（安全）为主管，联同安全（内政）、外交、军事等部门的合作，而公安内又以反恐机构为主管，辅之以禁毒、出入境、情报、边境等部门与机构的协同合作。

然而，上海合作组织地区警务合作的目标不仅在于“深化成员国之间的警务合作”，更在于开创以“地区组织的方式开展打击犯罪”之典范模式，同时这给参与本组织及一带一路沿线国的国家提供更坚实的法律空间和基础,从而提升其合作的能力。达到这一目标的道路还相当漫长。因为世界的组合与联系，不仅仅是以地区合作为原则，还包括双边的、多边的、国际组织的。成员国国际关系中，不停地进行思想、决策、利益的博弈。而这一博弈的行为还将扩大到一带一路沿线国。合作中的博弈，不仅包括上合组织成员国、一带一路沿线国为各自存在的法律差异带来的合作障碍而进行法律基础完善之合作，同时，也包括各国作为治理非传统安全犯罪，与非传统安全领域犯罪的世界之间的博弈，那么这后者的博弈，需要正义的世界与非正义的世界的较量。

从长远趋势看，地区警务合作会越来越减少灵活的变相引渡，而增加制度化的有稳固的合作协议为支撑的合作状态。因此，不仅上合组织成员国，而且一带一路沿线国都应该追求更完善的法律制度下的警务合作，来迎接法制不断完善、国家不断民主、经济不断发展的国际环境。国际警务合作在未来将更追求合作便利的原则：淡化社会、政治、经济、法律、司法制度的差异，缩小由此带来的障碍，降低合作国因障碍过多而放弃合作意愿的可能性，减少了立案国因经济成本过高而消极对待跨国追捕的情况。警务合作中的协查、追逃、证据传递等诸项越来越成为上合组织反恐合作的必须业务，并因而得到保证和加强[3]。

随着一带一路沿线国的经济发展，和以往不同在于今天的打击犯罪的合作虽然众多可以以关系密切之灵活性来应对各种因素干扰，但未来介于司法与政治之间的工具，将逐步被更加法制化的国家法律生态取代，周边国家的法律制度不断完善，因此警务合作应抓住这一契机，以完善国际司法合作与国际执法规范性化为起点，用法制的冷静克制恐怖主义等非理性的冲突，从长远上加强合作。依法开展国际执法合作，在未来走出去的大潮中，建立良性的维护地区安全的环境，建立理性和趋于良性的中国走出去企业发展的秩序安全的环境，以它为切入点来应对复杂的地缘变化，不失为一种国家谋求战略优势的战术选择，或者说国际警务合作的理性选择。

[注释]：

①例如因犯罪分子非法入境或非法居留而将其遣返出境，达到警务机关追逃的目的。