南疆深度贫困地区社会救助兜底脱贫工作现状、问题与分析

托乎提·亚克夫 张子俊 彭刚

一、前言

党的十八大以来，新疆维吾尔自治区按照《自治区党委 自治区人民政府关于印发〈新疆维吾尔自治区南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚实施方案〉(2018-2020年)的通知》(新党发〔2018〕5号)作出的“七个一批”“六个精准”的决策部署，聚焦民政部门主要担负的“综合社会保障措施兜底一批”重要工作任务，充分发挥民政社会救助各项职能，扎实做好综合社会保障兜底脱贫工作，为新疆维吾尔自治区打赢深度贫困地区脱贫攻坚战做出积极贡献。

当前，新疆各地在落实兜底脱贫重点工作，特别是农村低保制度和扶贫开发政策衔接工作中也存在一些困难和问题，主要表现在制度体系还不够完善、工作机制还不够健全、管理模式还不够规范等问题。为全面了解南疆深度贫困地区兜底脱贫工作的现状，自治区民政厅开展了专项研究。2016年以来多次对和田地区以及和田市、墨玉县、喀什地区以及喀什市、疏附县、阿克苏地区以及阿克苏市、阿瓦提县等地进行了调研，与当地的各级民政部门进行了深入的座谈，走访了各地的兜底保障对象、敬老院、医疗机构等，入户访谈了城乡低保群众，查阅了各类资料和原始档案。在广泛、深入调查的基础上，梳理兜底脱贫工作现状，总结存在的问题，并且提出了对策建议。

二、南疆社会救助工作现状

（一）建立健全政策体系，完善制度保障

为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见的通知〉》（厅字〔2017〕41号）、《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》（厅字〔2016〕70号）、《民政部 国务院扶贫办〈关于进一步加强农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的通知〉》（民发〔2017〕152号）要求，新疆维吾尔自治区党委、自治区人民政府出台了《自治区党委、自治区人民政府关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的意见》（新党发〔2016〕2号）、《自治区党委 自治区人民政府关于印发〈新疆维吾尔自治区南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚实施方案〉(2018-2020年)的通知》(新党发〔2018〕5号)等重要文件；自治区民政厅积极推动，自治区人民政府出台了《关于进一步加强全区最低生活保障规范管理的通知》（新政发〔2015〕15号）、《关于全面建立临时制度的通知》（新政发〔2015〕95号）、《自治区扶贫攻坚社会保障兜底脱贫专项行动实施方案》（新党厅字〔2016〕90号）、《自治区农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接实施方案》（新政办发〔2017〕34号）、《自治区人民政府关于全面建立有意愿“五保”老人集中供养和孤儿集中收养制度的实施意见》（新政发〔2017〕3号）、《转发民政厅等部门〈关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作实施意见〉的通知》（新政发〔2017〕54号）等文件；自治区民政厅联合财政厅、自治区扶贫办等部门制定下发了《关于开展民政部门领导入户抽查城乡低保对象工作的通知》（新民发〔2017〕36号）、《关于做好农村最低生活保障兜底脱贫工作的通知》《自治区民政厅22个深度贫困县兜底脱贫工作任务分解方案》《关于认真做好深度贫困地区兜底脱贫对象纳入农村最低生活保障工作的通知》等，健全完善了自治区兜底脱贫政策体系。

（二）完善体制机制，精准政策

1.加强组织领导，完善兜底脱贫工作机制

一是健全组织领导。自治区民政厅坚持把脱贫攻坚作为新疆民政部门的头等大事，及时成立了由民政、残联主要领导担任组长的社会保障兜底脱贫专项行动领导小组，同时在全疆民政系统设立工作推进领导小组。

二是提高思想认识。及时召开厅党组(扩大)会，研究部署落实自治区会议精神，要求机关各处室、各事业单位要在项目安排、资金分配和工作重点上向南疆22个深度贫困县聚焦，举全厅之力，做好南疆22个深度贫困县社会保障兜底脱贫工作。

三是配强工作人员。抽调人员组成厅兜底脱贫办公室，专门负责南疆22个深度贫困县社会保障兜底脱贫工作。南疆四州及22个深度贫困县（市）民政部门也相应成立了组织，抽调得力人员专职负责此项工作。

2.强化帮助指导，着眼精准施保和精准兜底

为认真落实自治区党委、人民政府主要领导关于低保对象精准认定、应保尽保、精准兜底的指示精神，自治区民政厅下发了《关于开展民政部门入户抽查城乡低保对象工作的通知》（新民发〔2017〕36号）、《关于进一步加强城乡低保精准管理的紧急通知》（新民密电〔2017〕21号）、《关于加快低保数据录入，及时更新最低生活保障信息系统数据工作的通知》（新民传〔2017〕140号）等，指导各级民政部门认真开展低保对象入户抽查等工作。2018年4月，自治区民政厅联合残联派出5个工作组，驻扎南疆一个多月，专门就22个重点深度贫困县兜底脱贫对象精准认定工作逐一进行帮助指导，主要采取召开协调会、座谈交流、查阅资料、入户走访、实地查看等方式，切实纠正“人情保”“错保”“漏保”等违规现象的发生，确保兜底脱贫对象认定精准。通过三年多的努力，已将全区困难群众中丧失或部分丧失劳动能力的四类人员（老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者）130万人全部实名制纳入了农村低保保障范围（包括自治区党委5号文件明确的32万兜底脱贫对象），占全区农村低保总数207万人的62.8%，为自治区打赢脱贫攻坚战做出积极贡献。

（三）提高低保标准，加强政策衔接

经自治区党委、政府批准，自2015年起连续三年联合财政厅印发了《关于提高全区城乡低保标准的通知》，2016年全区农村低保标准提高到2855元/年，较2015年提高462元；2017年各地农村低保标准不低于3200元/年，较2016年提高345元。截至目前，全区各县（市）农村低保标准全部达到了国家扶贫标准。2018年下半年，按照农村低保标准与扶贫标准两线合一的要求，将再次提高农村低保标准。截至2017年底，全区共保障农村低保对象207万人，南疆四地州约171万人，占全区的82.6%。

（四）加大资金投入，推进工作落实

2015年筹集社会救助资金52.48亿元；2016年筹集社会救助资金60.38亿元；2017年安排困难群众基本生活救助补助资金65.3亿元，其中，南疆四地州22个深度贫困县安排资金40.7亿元，占资金总量的62%，较2015年增长了24.4%。2018年上半年筹集社会救助资金48.4亿元，其中80%以上向南疆四地州深度贫困县倾斜，并专门安排资金1.67亿元，重点保障南疆22个深度贫困县32万兜底脱贫对象纳入农村低保。充分体现了自治区党委、政府对兜底脱贫工作和困难群众基本生活保障的高度重视。各项社会救助资金的及时到位，有效推进了新疆特别是南疆深度贫困地区兜底脱贫专项行动全面展开、尽快落实。

（五）提高补助水平，保障基本生活

2015年全区农村低保人均补助每月为149元；2016年全区农村低保人均补助每月达161元，较2015年每月提高12元；2017年7月，根据自治区第九次党代会关于继续提高城乡低保补助水平的要求，再次提高农村低保人均月补助水平15元，达到176元。同时对城乡低保中丧失或部分丧失劳动能力的130万人实施分类施保，补助水平再增加10元。有效保障了兜底脱贫对象的基本生活。

（六）因地制宜，全面推进项目建设

根据《自治区党委、自治区人民政府关于印发〈新疆维吾尔自治区南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚实施方案〉的通知》要求，2018年南疆22个深度贫困县拟完成159个养老院和109个特殊困境儿童救助保护中心建设任务，计划投入资金5.36亿元。为深入贯彻落实自治区党委决策部署，自治区民政厅高度重视，迅速安排部署，不断加大项目资金筹措力度，全力推进兜底保障项目建设。2018年以来，民政厅已协调相关部门给南疆地区落实社会服务兜底工程建设资金共计3.12亿元。

（七）明确目标任务，推进“双集中”工作

自治区积极争取中央预算内投资、民政部和自治区彩票公益金等，2015－2017年累计投入各类资金5.72亿元，保障南疆四地州特困人员和孤儿的基本生活，支持各地供养机构改造提升。2017年南疆四地州提高了特困人员生活标准，城市集中供养标准不低于660元/月，农村集中供养标准不低于520元/月。分散供养城市特困人员标准提至不低于470元/月，较2015年提高70元/月；分散供养农村特困人员标准提至不低于343元/月，较2015年提高33元/月，分别增涨了17.5%和9.7%。同时，从2016年7月起，按集中供养对象每人300元/月的标准增设特困人员照料护理资金，有效保障了南疆四地州特困供养对象如期脱贫。截至2017年底，全区“五保”老人已集中供养1.7万人，孤儿已集中收养0.84万人，南疆四地州约占60%以上，空置床位利用率进一步提高，“双集中”工作第一阶段任务顺利完成。

（八）扎实做好医疗救助，积极推进健康扶贫

认真落实自治区大病集中救治一批、慢病签约服务一批、重病兜底保障一批的部署，自治区人民政府出台了《转发民政厅等部门〈关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作实施意见〉的通知》（新政发〔2017〕54号），明确救助范围，由原来的低保对象和特困供养对象，扩大到低收入家庭和因病致贫等人群。逐步提高困难群众的住院救助报销比例，对住院后难以自负的医疗费用，在年度限额内按不低于70%的比例给予救助，南疆四地州等深度贫困地区按不低于80%的比例给予救助，减轻困难群众的就医负担。另外，2015年筹集城乡医疗救助资金6.73亿元；2016年筹集城乡医疗救助资金7.02亿元；2017年筹集城乡医疗救助资金7.41亿元，较2015年增长了10.1%。2017年进行医疗救助149.8万人次，其中：资助参加基本医疗保险122.3万人，人均资助125元；住院救助23万人，人均住院救助2390元。

（九）落实临时救助制度，全面兜好民生底线

结合新疆实际，指导各地全面建立临时救助制度，落实资金保障，支持各地及时、扎实开展临时救助。健全“一门受理、协同办理”机制，推行政府购买服务，加强基层工作能力和服务水平。自2015年以来，累计筹集临时救助资金7.98亿余元，用于开展临时性、急难性生活困难救助，其中：2015年筹集资金2亿元；2016年筹集资金2.2亿元；2017年筹集资金3.78亿元，较2015年增长了89%。2017年，全区共临时救助困难群众29.67万人（次），人均救助水平671元/人（次）。临时救助制度的建立有效发挥了社会救助托底线、救急难作用，保障了临时遇困贫困人口的基本生活。

（十）全面落实孤残、困境儿童基本生活保障工作制度

2015年至2017年，累计拨付孤儿基本生活费4.79亿元，其中：2015年筹集资金1.7亿元；2016年筹集资金1.54亿元；2017年筹集资金1.55亿元。督促各地落实相关配套资金，同时加大资金发放工作监督指导力度，有效保障了全区2万余名孤儿实现脱贫。进一步强化各类儿童福利服务机构建设力度，落实中央预算内资金及民政部彩票公益金4300万元（其中中央预算内资金2210万元，民政部彩票公益金2090万元），资助全区17所儿童福利机构新建、改扩建，较好满足了基层实际需求。

（十一）深入开展“明天计划”等孤残儿童手术康复工作

认真组织开展南疆深度贫困地区“明天计划”“光彩明天”“贫困家庭疝气儿童”医疗救助项目病员筛查及手术工作，自2015年至2017年累计投入资金6000万元，其中：2015年投入资金1600万元；2016年投入资金1900万元；2017年投入资金2500万元。2015年至2017年累计完成“明天计划”等孤残儿童康复手术2920例，较好满足了各族孤残儿童及贫困家庭患儿救治康复需求。

三、存在的问题及原因

任何一项制度的创建都是时代的产物，难免在实施中产生这样或那样的问题，社会救助制度在落实过程中也不例外。虽然近年来低保、医疗等社会救助制度不断加强，总体上做到了规范有序，但从南疆各地州调研情况来看，各项社会救助制度实施过程中都不同程度在政策执行方面存在一些偏差。

（一）最低生活保障政策落实方面

1.低保政策坚持不够严格

南疆各地州同全区一样，城乡低保按照低标准起步、简单化管理、渐进式推进，逐步完成了制度框架的构建，并分别于1998年和2007年全面建制。全疆时至今日已将271万城乡困难人口纳入救助范围，其中南疆四地州209万人，有效保障了他们的基本生活，使其获得了稳定的制度性保障。虽然通过各级部门多年来的努力，各项制度进一步规范，但农村低保制度的执行仍相对粗放。从自治区到各地每年都持续加大对低保工作的检查整顿力度，但部分县（市）还存在“拆户保”“人情保”等问题，将一些不符合条件的人员纳入低保范围。这些现象虽不具普遍性，但反映出来的问题不容忽视。特别是在南疆地区，群众对低保等社会救助工作期待比较大、要求比较高，这些问题容易引发群众的不满情绪，也给基层管理带来困难。

2.家庭收入核算困难较多

申请低保的家庭收入核算是低保制度落实中的重点，也是全国面临的难点问题。城市家庭由于收入来源较单一且各方面信息易获得，因此在核算家庭收入时相对容易。但是农村家庭的收入多样，既有种植、养殖收入，还有传统和经营性收入、外出务工的工资性收入，也有生态补贴、农业补贴等转移性收入，导致一些家庭可以隐瞒收入，给家庭收入核查造成困难。南疆地区自然生态恶劣、经济发展滞后，主要以种植养殖为主，兼做一些小生意、小手艺，以及从事建筑等季节性工作增加家庭收入。这些收入标准不统一、来源不稳定，收入测算有一定难度。

以种养殖收入为例，不同家庭在种养殖中的投入成本也不尽一致；不同土地、不同经营者会有不同的产量，更增加了纯收入核算的难度；其次，实物收入尤其是对自产自用农产品、畜牧养殖产品同样因投入成本、价格等因素而无法准确确定和折算。科学合理考虑生产成本、生产收入之间的关系，制定一个符合政策要求、相对合理、群众满意的量化计算标准比较困难。由于缺乏科学、统一、规范、合理的收入核算认定标准或体系，使申请最低生活保障的对象认定不够精准，造成一些不公平。

实际上，按“人均纯收入”计算由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以落实在具体实施中，大部分农村比较贫困，大部分农民生活水平差不多。同时，由于农村居民收入中粮食、蔬菜、林果、牲畜、临时性收入、劳务输出等收入占相当大的比重，在价值转化过程中存在较大的随意性，因此，大多数县市都选择通过乡村（社区）民主推荐的方式确定农村低保户。

3.低保保障标准及补助水平较低

南疆地区经济社会发展相对滞后，可支配财力低，低保等社会救助资金全部依靠中央和自治区财政解决。由于没有能力安排更多的资金用于提高农村低保补助水平，南疆地区的低保保障水平普遍较低。截至2017年底，南疆四地州城市低保平均低保标准为396元/月，同期全国平均为541元/月，居全国倒数第一；农村低保平均低保标准为3200元/年，远低于全国同期4302元/年的水平，居全国倒数第一。

同时，南疆各地州不敢也没有能力大幅度提高标准，因为提高标准意味着将会有更多的人纳入低保范围，这样就需要大量的资金来保障，而缺乏资金更是南疆各县市主要的问题。主要原因：一是由于本级没有能力配套资金，只能按困难程度或者人数等方式保障，以应对资金不足；二是个别领导认为低保数量多有碍本地形象，在低保制度开始实施时就人为地少报了数量；三是近年来城镇化不断发展城乡结合部失地农民急速增加，又缺乏适合的就业渠道，许多失地农民需要纳入低保；四是低保保障标准逐年提高，而南疆城乡居民的收入增长缓慢，扩大了低保纳入人群，扶贫工作任务艰巨。

和田和喀什地区及部分县市民政局领导都表示不主张扩面，而是建议提高标准，让人有尊严地生活。他们认为扩保意味着补助标准的降低。同时，低保扩面后，医疗资金缺口也越来越大，反而挤占了最需要得到救助的人。但是南疆适合低水平广覆盖，救助水平过高容易产生悬崖效应。

4.实施动态管理难度较大

按照现有低保政策要求，各种社会救助都是围绕低保户进行的，低保证的“含金量”增大，使最低生活保障的实际价值偏离了最低生活保障政策的实际设计价值。最低生活保障本意是建立一个最低生活保障网，确保不会有家庭因各种原因陷入困境。但目前普遍存在基层将低保作为一种普惠性的福利。另外，目前附加在低保或与低保捆绑在一起的其他优惠政策成了重要的追求目的。低保证的“含金量”很大，涉及“8＋1”救助体系，纳入低保后在就医看病、子女上学、安居富民、逢年过节、冬季取暖等方面都能享受一些特殊优惠政策。本来这些优惠政策是为了更加显现出政府对低保户的关心，但是由于这些优惠政策本身也是稀缺公共资源，致使不少人为了获取这些资源而想方设法挤入低保行列，从而导致部分群众对低保政策认识产生误区，想尽办法享受低保。此外，涉及劳动保障、住房建设、教育、卫生等部门的救助，基本上都和低保直接挂钩，甚至用低保的审核代替该部门的业务审核，从而使本来没有低保诉求的对象为得到其他专项救助或扶持而想尽办法申请低保。

（二）城乡医疗救助方面

随着医疗救助政策不断完善、宣传力度的加大及医疗费用支出的增加，加之自治区要求将全区261万扶贫人口纳入医疗救助范围，医疗救助资金不足的问题更加突出。一些县市存在只要得了病，就想方设法纳入低保，造成低保中医疗救助的经费迅速增加，县市民政局普遍不堪重负。个别县市因系统不对接，医疗监管不到位，还存在过度医疗、高价药医疗的现象。如农村低保户就医治疗，一般2000-3000元可以治好的病，个别医疗机构存在人为地用好药等现象，导致花费较高。

（三）特困供养方面

按照政策规定，农村“五保”供养经费通过转移支付的形式拨付各地。从2012年以来，自治区每年安排了1945万元专项资金用于补助农村“五保”集中供养对象，不足部分由地方财政预算安排。但南疆大部分县市由于财政收入差，没有能力足额安排“五保”供养经费，县级财政只安排很少的生活配套资金。同时，农村敬老院的运转经费无法完全保证，导致敬老院的管理服务水平不高，建造时间很长，设施简单陈旧，几乎无人管理。调研看到的好多乡镇敬老院几乎都只是简单的日常生活照料，缺乏院内医疗服务和康复服务。

（四）临时救助方面

根据调研情况看，目前大多数困难人群都已纳入低保，只有少部分申请临时救助，资金使用范围有限，只能进行生活救助。虽然国家和自治区临时救助政策规定的因病因灾造成家庭生活暂时性困难给予应急性、过渡性生活救助，但实际对大部分这样的家庭来说，真正急需的是医疗等其他救助。从调研情况看，多数需要临时救助的家庭均为重大疾病患者，而临时救助资金水平低，杯水车薪，无法满足他们的救助需求。同时，因政策规定限制出现了部分资金的节余。

（五）基层能力建设方面

《社会救助暂行办法》提出了民政部门统筹社会救助体系建设的任务，同时提出了“8+1”的救助，导致民政部门的工作任务越来越繁重，特别是县乡两级工作任务更加繁重。同时，国务院、民政部出台的一些规范性文件中都提出了乡镇（街道）是申请受理和审核的责任主体，并对村（社区）做好社会救助工作的协助配合作用提出了明确的要求。南疆具有特殊的地理环境，乡镇距离村很遥远，加之救助对象多，每个乡镇只有1～3名民政干事（除救助外还要承担其他民政业务），让困难群众去乡镇申请，或者乡镇进行审核和入户核查都非常困难。

由于中央提出了机构编制只减不增，这就为从政府层面增加机构编制设置了条件。虽然从中央到自治区都制定了政府购买服务的政策措施，但自治区没有专项资金，各地也没有能力安排资金用于加强基层能力建设。目前，南疆四地州共有486个乡镇，每个乡镇有民政干部1～2名。这些民政干部除担负城乡低保和大量的民政社会管理、服务业务外，还要参与维稳、农业生产、富民安居工程、残疾人保障、包村、征地补偿等工作，低保工作在时间、精力上经常“撞车”，只能疲于应付。一些县市按照中央和自治区要求成立经济核对中心，机制编制只能从内部调剂解决，实际情况还是原来的社会救助的工作人员从事核对工作，两块牌子，一套人马，无法按时保质完成工作任务。如阿克苏市每个乡镇平均每个乡低保人数在1500～2000名（个别在3000人以上），对于乡镇平均1～2名经办人员来说负担很重，导致个别乡镇只能主要依靠申报资料来界定，难以进行详细的入户调查、外部收入和财产核实。另外，民政工作人员的能力也存在明显不足，能够熟练运用民政操作系统的人员不多，工作人员的能力素质和技术水平不行，主要原因是培训的机会太少、时间太短。

四、对策及建议

民政属民生、民生连民心、民心系全局。社会救助最能体现民生，最能凝聚民心。当前，新疆正处于“打好三场硬仗”的决胜时期，保障好困难群众基本生活对于争取民心、做好南疆地区群众工作至关重要。在特殊形势下更加需要把社会救助工作放在维护社会稳定、实现长治久安的大背景下来审视、谋划和推进，进一步密切党和政府与各族群众的血肉联系，促进“去极端化”工作，增加凝聚力、向心力，为维护社会稳定和长治久安作出积极贡献。通过实施社会救助，把党和政府的各项惠民政策落实好，把民生底线兜住兜牢，让南疆各族困难群众充分享受改革发展成果，使这个群体稳定了，会感染一家人、影响一片人、凝聚一方人，全疆社会稳定和长治久安就会有坚实的社会基础。

（一）进一步健全完善配套政策措施

近年来，中央和自治区在社会救助方面出台了一系列政策措施，但落实得不是很好。要做好各项社会救助工作，必须贯彻落实好中央和自治区出台的政策措施。在此基础上，不断健全完善配套政策措施，为做好各项社会救助工作提供制度遵循。

1.完善最低生活保障制度

对于纳入的低保对象要按照程序严格核查，必须将目前存在的不符合条件的“政策性人情保”人员全部清理出去，将特困供养人员全部从低保对象中剥离出来。基层干部利用职权徇私舞弊为不符合规定的亲友办理低保的情况仍然一定程度存在，影响了低保政策的公平公正，群众反映强烈，需要持续清理。建议自治区民政厅尽快协同其他相关部门，制定全疆统一的居民家庭经济情况核查系统，便于基层做好工作以及加强平时动态管理。

同时，建议建立低保对象社区定额义务服务机制。在对城乡低保对象进行分类施保救助后，老弱病残幼群体无疑将或被纳入到低保救助体系中。而对于有劳动能力的低保对象，一方面要进行教育宣传以及职业技术培训，让他们认识到要靠勤劳摆脱贫困，主动寻找就业机会；另一方面需要建立定额社区义务服务机制，如可以规定这类低保对象每月必须参加60—80小时的义务社区服务才能领取足额的低保金。

习近平总书记指出“全疆一盘棋，南疆是棋眼”，城乡低保是社会稳定的安全阀，其在南疆地区的社会意义和价值以及重要性是其他的省区所不能相比的，对于新疆的社会稳定发挥了巨大的作用。建议国家对南疆的城乡低保工作从战略和全局的高度来看待，从政策上以及资金上给予更大支持。目前南疆的低保保障标准太低，在执行中出现了一些问题，影响了社会稳定安全阀作用的充分发挥。建议国家继续加大对南疆城乡低保政策、资金的支持力度。

另外，对城乡低保政策及其所涉及的福利保障政策进行认真梳理，明确城乡低保的政策内容，削弱其他与低保有关的福利性或者优惠性政策。如教育救助、医疗救助、住房保障等政策不局限于低保人员，可以采取适当的比例制，让有确实需要的人员不需要通过低保身份也能够享受到国家的社会救助。

2.完善城乡医疗救助制度

进一步推进南疆医疗救助制度城乡统筹发展，除最低生活保障家庭成员和特困供养人员这些医疗救助的重点救助对象之外，要逐步将南疆低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等困难群众，以及其他特殊困难人员纳入救助范围。适当拓展重特大疾病医疗救助对象范围，积极探索对发生高额医疗费用、超过家庭承受能力、基本生活出现严重困难家庭中的重病患者实施救助。

随着扶贫兜底式低保提标扩面，医疗救助资金必须增加，而且现在看到，重大疾病是造成城乡居民、农民贫困的首要因素，因此医疗救助保障必须要跟上。医疗救助经费应该与每个地方低保人口的数量挂钩，并建立制度性的年度增长机制。建议自治区明确要求，各地、县也应该在本级预算中列支医疗救助资金。目前医疗救助方面的一个大问题是资金支付过程中的程序有严重问题，造成医疗救助资金严重不足。按照民政医疗救助的制度设计，享受医疗救助人员的医疗费用支出应该是按照以下顺序来负担：新农合→在病保险报销→商业保险→民政医疗救助。民政救助经费本应充当的是最后兜底的工作，但现状是由于经费报销程序不合理，民政经费被逼到了前面，造成经费严重不足。建议自治区协调民政、卫生、保监会，严格规范医疗救助经费报销程序以及各方应尽的责任。

与此同时，要进一步健全“一站式”即时结算机制，做到医疗救助与基本医疗保险、城乡居民大病保险、疾病应急救助、商业保险等信息管理平台互联互享、公开透明，实现“一站式”信息交换和即时结算，救助对象所发生的医疗费用可先由定点医疗机构垫付医疗救助基金支付的部分，救助对象只支付自付部分，切实实现医疗救助对象的权益能够最大程度地得以保障。

3.建立完善特困人员救助供养制度

按照《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》的要求，在南疆实施建立覆盖城乡的特困人员救助供养制度，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围。坚持托底供养，强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面的保障，做到应救尽救、应养尽养。

对于特困人员供养经费需要强化地方政府的主体意识和责任意识。目前下拨给各地的财政转移经费中已经包含有“五保”供养经费，但仍有不少地区将“五保”供养经费从低保金中挤占，推卸政府的主体责任。这也反映出一些地方政府的执政理念存在问题，对此需要高度重视。建议从顶层设计发力，强化地方政府的主体责任，严禁以办理低保的方式解决特困人员供养经费。

建议采取大集中、小分散的方式，将中心城市（县城）的集中供养机构建好，设施、人员配齐，主要用于供养城乡特困人员中的残疾人、重病人、生活不能自理者等。应当鼓励采取公建民营、民办公助等方式，支持供养服务机构建设。在乡一级按照片区建中心养护院，在村一级推行分散养老，建立小型日间照料中心，加大政府购买服务和项目支持力度，提供经费进行监督。鼓励群众团体、公益慈善等社会组织、社会工作服务机构和企事业单位、志愿者等社会力量参与特困人员救助供养工作。例如墨玉县建的村级社会互助院，除老人外，外出打工人员的留守儿童也收纳进来，农民反映很好，很受欢迎，村里的富裕户对此也愿意出钱做些公益。

4.建立村级社会救助协理员制度

为全面落实自治区党委赋予民政的重点任务，助力打赢脱贫攻坚战，使各项惠民政策落地生根，完成兜底脱贫任务，提升基层民政服务能力，民政厅与自治区“访惠聚”领导小组办公室联合在37个村开展了村级民政协理员试点工作。

全疆共有行政村9155个，其中南疆四地州5579个，占全区的60%以上，村级民政协理员多由村委会干部兼任。从实践情况看，现兼职民政协理员坚持走访入户、核查家庭收入、发放救助资金，并积极开展各项惠民政策的宣传教育，在激发困难群众感党恩、听党话、跟党走等方面发挥了一定作用。但是，随着近年来各级党政新出台的惠民政策越来越多，民政各项工作信息化、规范化程度越来越高，特别是兜底脱贫攻坚任务重，精准核查、精准认定、精准兜底要求高，需要村级民政协理员同时具备多方面的知识储备和较强的工作责任心，而现兼任村级民政协理员的人员文化程度和能力素质有限，与当前兜底脱贫、精准救助等工作任务不相适应。在打赢脱贫攻坚战、落实兜底脱贫一批的重要任务中，急需充实基层民政力量，提高经办能力。

“访惠聚”驻村工作队是党和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带，是当前农村工作的一支重要力量，与群众的联系最为紧密，也最了解困难群众的生活状况和救助需求。工作队成员都是各单位精心选派的优秀干部，政治素养强、文化程度高、落实能力好。现阶段由“访惠聚”驻村工作队队长兼任村级民政协理员，同时由“访惠聚”驻村工作队选拨培养大专毕业生，建立稳定的基层民政队伍，作为确保顺利完成兜底脱贫攻坚任务的过渡性措施，是切实可行的，可以全面推进兜底脱贫工作在基层扎实开展，并为夯实基层基础、加强村“两委”干部队伍建设提供重要支撑。

（二）做好工作规划，稳步推进

中央和国务院做出了“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的重大决定。自治区也提出“全面加大南疆深度贫困地区扶贫开发力度，确保到2020年现行标准下162万贫困人口全面实现脱贫”目标。扶贫开发是南疆工作的重要任务，也是新疆全面建成小康社会的重点和难点。

从目前南疆发展的现实来看，扶贫攻坚越往后，南疆深度贫困地区的扶贫工作依靠民政社会救助兜底的任务越重。事实上，在中央关于2020年全部实现脱贫的决定做出后，特别是2018年以来，全国各省市均将农村低保线提高到了国家贫困线以上。国家扶贫工作的新目标对南疆的社会救助工作提出了新挑战。近年来，自治区指导南疆四地州和22个深度贫困县不断提高农村低保标准，实现了与国家扶贫标准“两线合一”，并将自治区党委明确的321759名兜底脱贫对象纳入了低保范围，实现应保尽保、应兜尽兜。但南疆地区低保标准与全国相比，仍位于倒数第一。根据民政部最新公布的统计数据（2018年4月），自治区农村低保标准为不低于3200元/人·年，位于全国最后，低于全国平均水平（4437元）1237元，低于西部省份平均水平（3711元）511元。下一步，要依据当地现行农村低保标准和自治区确定的年度扶贫标准，结合当地经济社会发展和农村居民收入增长等情况，合理确定新的农村低保标准，确保脱贫县（市）农村低保标准不低于当年扶贫标准。

要坚持精准扶贫与稳疆固边紧密结合。南疆的边民是稳疆固边的重要力量，也是脱贫攻坚的重点对象。守边群众不能易地搬迁，因此需要将守边群众中的贫困人员率先纳入低保保障，确保边民不流失、守边不弱化。

（三）切实加强基层能力建设

当前基层救助工作任务繁重和人手不够的矛盾造成社会保障兜底脱贫工作的许多环节无人管、无人抓、抓不到位。对此，要高度重视基层民政的机构建设。落实已下达的民政干部编制，落实民政岗位人员，切实做到有人办事。督促各地建立完善“一门受理、协同办理”机制，依托乡镇（街道）政务大厅、办事大厅等，设立统一的救助申请受理窗口，规范窗口服务内容、服务流程等，统一申请审核程序、强化规范管理，确保困难群众求助有门、受助及时。同时，落实国家《关于积极推行政府购买服务加强基层经办服务能力的意见》（民发〔2017〕153号）文件精神，进一步细化政府购买服务的措施，加大对各地购买服务的资金支持，支持各地通过购买服务应对工作能力不足，不断提升服务管理水平。同时，加强业务培训，确保救助政策和兜底工作的精准实施。在培训的方式上可以采取地区培训县、县培训乡镇、乡镇培训村的逐级培训方式，也可以采取集中办班、送学上门的方式。在培训内容上，既要侧重民政法律法规、民政政策，又要加强与兜底脱贫相关的各项业务水平的培训提高，民政干事也可安排向其他兜底脱贫工作开展得好的兄弟省市学习，不断满足知识更新和法制化建设的需要。

（四）加强部门间协调配合

充分利用已有资源，加快建设社会救助管理信息系统，实现民政与卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源和社会保障等部门的信息共享。建立救助对象人数、基本情况、享受待遇等基础数据的互认机制，形成整体合力。理顺基层审核管辖权限，实行以“户籍所在地管辖为主、经常居住地管辖为辅”的管辖模式，方便群众就近申请救助。要依法完善跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，提高审核甄别能力。建议加强自治区居民家庭经济状况核对机构。为自治区本级核对中心增编7人达到10人，确保机构能够正常开展工作。同时，要建立部门联动、社会参与的多边救助机制，加强相关部门、单位之间及其与社会的沟通与合作，定期交流信息，协商救助行动，逐步形成信息共享、相互配合、协调运作的长效工作机制。建立救助对象需求与公益慈善组织、社会工作服务机构的救助资源对接机制，实现政府救助与社会帮扶的有机结合，做到因情施救、各有侧重、相互补充。

（五）完善社会救助资金筹措机制

近年来，为了提高资金的使用效益，自治区民政厅自2017年起在拨付中央补助资金时，将社会救助资金区分为医疗救助补助资金、基本生活保障资金（含最低生活保障、临时救助、特困人员救助、孤儿基本生活保障、流浪乞讨人员救助五项资金），由各地统筹使用，这一举措进一步提高了资金的使用效益。但是由于最低生活保障和特困人员救助实施的动态管理，临时救助人数又存在不确定性，每年会有不同程度的节余，长时间累积的资金量会很大，导致大量成为沉睡的资金。从调研的情况看，南疆各地州在低保、临时救助方面都有不同程度的节余，这些节余资金都是多年来的滚存节余。普遍存在有些救助资金严重缺乏，有些救助的资金又存在节余的问题。建议进一步加强城乡低保、医疗救助、临时救助等社会救助资金的统筹使用，切实唤醒沉睡的资金，提高资金使用效益。