论基层消防安全管理的驱动体系建构——以上海市奉贤区为例

上海市公安局奉贤分局课题组

（上海市公安局奉贤分局， 上海 210499）

制约消防安全管理水平的因素，不仅包含拥有精湛技术能力的消防队伍和布控完备的消防基础设施，还应具备成熟的联动配合机制、可操作性强的制度体系作保障，更取决于在此基础上形成的工作相互推进力，即内在驱动。因此，提高消防安全管理水平，不仅要致力于消防基础设施保障、消防队伍配备等硬件方面的建设，还要正确处理好发展经济和消防安全管理两者之间互相依存、相互制约的辩证关系，更应关注监管主体自身的职责定位、体系内在驱动力激发等核心层面的问题解决。我们通过对奉贤区13个街镇消防安全管理体系的走访调研，拟从理顺部门工作关系、激发体系内在驱动力的角度，在分析基层消防安全管理工作现状、客观成因的基础上，提出几点驱动体系建构的思考和建议。

一、相关概念及背景介绍

在我国历史上，一般将同火灾作斗争和对火的管理称之为“火政”或“火禁”。20世纪初，“消防”一词从日本引进。从公共管理的范畴分析，广义的消防泛指消灭和防止灾害事故。目前，人们所常说和本文所指消防系狭义上的理解，即单指防火和灭火的各项活动。

驱动（drive）即驱使行动、使动起来的意思，最早源自《三国志·魏志·王昶传》：“近济魏讽、山阳曹伟皆以倾邪败没，荧惑当世，挟持姦慝，驱动后生”①http://baike.baidu.com/link url=OY6aIxOg5sMuTMPn8m53LVA3d9QIr1mLDQCgTH2CCuBtxor NDlCy8E1dfHbS_e2hgkx0Unrd6gYL2lPU8P_VWK.。驱动体系即是在消防安全管理的过程中，起理顺工作关系、推动其不断发展的相互作用因素。驱动体系的形成取决于法律规章的健全情况、从业者自身素质、能力水平，以及工作措施落实程度等诸多方面。

本文从基层公共管理的角度，认为驱动力是推动从业者有效作为的主要因素；驱动体系的科学建构对提高消防安全管理水平、保证各行业主管部门在联动管控中主动履职，保障消防安全、保障经济和社会的有序发展环境意义重大。

二、消防安全管理驱动力的现状分析

现行消防安全管理体制下，基层从业者付出了辛勤努力，消防火灾形势也处于可控状态，但火灾起数仍处于高位。据奉贤区消防支队统计，2017年奉贤全区共发生火灾263起，死亡1人，受伤2人，直接财产损失207万余元，火灾数、财产损失均处于平稳可控状态。从数据进行分析，消防安全管理是卓有成效的，不过失火事故仍然屡有发生，伤亡现象一直存在；或有一定的偶然因素，甚至属于概率性事件，但偶然中隐含着必然，消防安全管理部门履职成效仍有待于进一步提高。结合工作实际，笔者从立法规定、专职部门履职情况等方面，对基层消防安全管理驱动力现状进行梳理和概括。

（一）法律规定

《中华人民共和国消防法》（以下简称“消防法”）第二条规定，消防工作按照“政府统一领导、部门依法监督、单位全面负责、群众积极参与的原则，实行消防安全责任制”。本条规定在法律层面确认了各级政府及相关行业部门负有消防安全管理的责任和义务，也强调了政府、部门、单位和普通群众的消防安全责任问题①郑端文：《消防安全管理》，北京化学工业出版社2009年版，第9页。。执行法律规定是实施消防安全管理的职责来源之一，但存在如下问题：

1.“活”主体执行“死”法条的困境。有学者曾指出：“如果法律是猩猩眼中的一根香蕉，那么它就不是豺狼心中的一支猎枪”②崔永东：《中西法律文化比较》，北京大学出版社2004年版，第41页。。在法律的执行过程中，基层管理者往往基于自身利益考量，追求有利于自身利益的效果。以奉贤区某镇为例，同样基于改善基层管理的需要，因管理成效易于显现，在交通硬件建设方面的投入（比如抓拍探头），比消防硬件设施的阶段性投入力度要大。

2. 执行过程中的惰性和随意性。行政指令具有无偿性、即时性等特征，指令下达后，下级机关应当立即展开执行；在其它新指令下达后，旧指令在人员、财力等保障和推进力度会逐步减弱，形成不能执行持久的困境。从实践需求来看，消防等类似指令应保持稳定而非频繁变动。

（二）公安消防部门业务支撑

现行消防安全管理体制中，日常工作推进是由公安、消防部门具体承担。与国外职业消防队伍职能类似，公安消防部门工作具有专业性、职能性、强制性等特征。然而，就目前公安消防部门职能的发挥效果来看，还存在警力不足、专业水平受限等诸多弊端。

1. 警力不足现状。警力不足是当下全市普遍现状，消防警力配置也不例外。全区常住人口103万人，专职消防人员的配备中，派出所专（兼）职消防民警28人，专职防、灭火队员369人，除此之外，只有人数极少的辅警协助消防工作；在国外这一数据的统计中，德国的职业消防队员数按总人口的千分之一配备，日本甚至达到了每八百六十人中就有一个职业消防队员，还有人数数倍于专职消防队的志愿消防队和义务消防队，在防火、灭火方面能够发挥重要的作用。

2. 专业程度低。派出所消防专兼职民警是最基层的消防事务执行者，因其自身学历背景、经历、年龄等参差不齐，往往出现法律价值理解的偏差。首先，执行者专业不对口。据统计，派出所消防专（兼）职人员中，真正持证上岗的不超过5%。其次，消防业务技能培训不足。每年3天的集中培训时间，难以系统化地掌握消防专业技能。再次，没有专业人才招录渠道。虽然设定了消防专职岗位，并没有对口的招聘录用专业来引进人才，现行消防民警招录大多是先上岗后培训，没有专业基础。

（三）火患形势与要求

科学技术的发展，促进了经济建设的发展，使得国家的物资财富不断增长和集中。石油化工、天然气等易燃易爆物资的使用范围越来越广，生产和生活中的用火用电现象越来越多，可能引起火灾的因素也越来越多。综合现状，严峻的火灾形势督促着基层行政机关在消防安全管理方面有所作为，但存在如下瓶颈：

1. 基层行政机关权、责不符。在日常的消防安全管理中，由于许多企业是以盈利为目标，存在不重视或应付行政机关检查的现象，造成消防安全隐患无法有效消除。究其原因，基层行政机关没有处罚权是一个重要因素。依现行法规，对违规企业进行处罚，需要移交有执法权的公安（消防）部门处理。例如在走访调研中，奉城镇基层干部面对辖区内繁荣的木器行业，表现出在消防安全方面的忧虑，虽有自己的管理设想，但很多木器企业主不配合，对进一步管理缺少行之有效的手段。

2. 存在滞后驱动。在调研走访过程中，发现金汇镇的各项消防设施建设明显较其他街镇要好，究其原因，系该镇在几年前曾发生过较大火灾，物损严重，影响较大。镇领导自此之后非常重视，下决心力推消防安全建设。经过几年努力，该镇各项建设情况走在全区的前列。由此可以看出，辖区严峻的火灾形势可以推动消防安全管理的发展，但目前仍明显有滞后性。

“千里之堤溃于蚁穴”。消防安全管理现状在总体形势看起来较为稳定的情形之下，依然存在一些不可忽视的问题，对此我们必须给予足够的重视。

三、驱动力不足的原因剖析

近年来，奉贤区在消防器材和设施等硬件建设方面取得长足进步的同时，消防系统的软件建设也取得了一定的进展，这些都离不开广大基层行政管理人员“安不忘危”的忧患意识和“在其位谋其政”的有效作为。随着经济社会的快速发展，消防安全管理的方法、体系等仍然落后于消防安全管理需求的变化，这是不容置疑的，也是对消防安全管理工作的挑战。具体来看，在基层的消防安全管理中，驱动力不足的原因主要有三个方面：

（一）基层行政部门履职中的“定位难题”

在现行行政职能分工体系下，基层街镇的消防安全管理人员都是兼职的，有的还身兼“数职”，其履职情况缺乏有效监督，容易出现定位模糊的问题。一般而言，基层管控力量（包括属地镇政府、村一级自治组织机构）都有消防安全监管的责任，在消防工作中发挥着桥梁和纽带作用。同样因为负责条线多，管控事项杂，工作精力受到限制。就消防条线来讲，有些做得较好，有些则不够重视，造成了职责缺位。另外，基层工作关系还没有理顺，隐患整治工作没有推进力，导致火灾高发，归根结底还是责任不落实的问题。

（二）人情社会中存在“应付现象”

在我国，基层的“人情社会”现象比较典型，在平常行事过程中讲求“交情”，存在各种各样的“潜规则”。在消防管理方面，个别人认为，消防工作做到位倒不如把人情关系搞好，这在某种程度上造成了对具体工作的应付。在消防安全检查的过程中，如果没有完善的制度来制约，容易产生权钱交易，滋生腐败。长此以往就会造成：首先，养成消极的工作作风。在消极的工作作风下，推诿扯皮、没有担当、不敢作为的现象较为突出。其次，危害党和国家的形象。基层人民政府是以国家的名义执行法律、履行职责的，产生歪风邪气损害的是党和国家的形象，也侵犯了人民的根本利益。再次，加剧社会矛盾。时下公众对基层行政主体存在诸多不满，具体表现在消防工作上，会加剧企业主体与基层监管者之间的矛盾，产生拒绝抵触、欺瞒应付等现象。

此外，标准执行中因照顾人情往来而不能坚持原则、做到公平公正，容易形成“人管人”的一言堂制度。概言之，这种“人管人”而不是“制度管人”的管理方式，容易挫伤基层办事人员的工作积极性，造成工作成效降低。

（三）政策执行中存在“偏差”

面对不同形式和不同效力的法律规定、政策文件，如何转化成为本地区切实有效的执行力，需要基层政府认真落实研究。实践表明，政策文件的执行是一个十分复杂的动态过程，在这个过程中由于受多种因素的影响，时常会出现执行结果偏离目标要求的现象，有些部门存在象征性地执行消防安全管理政策的现象。表面上，政策宣传得热热闹闹，执行得轰轰烈烈，而实际上政策并没有转化为可操作性的具体措施，或者象征性地选择其中某些部分进行执行，而在人员、资金等保障方面并没有真正落实到位，从而使政策成了“空架子”①冯安菲：《试论我国公共政策执行中的问题与偏差》，2009年。。

消防安全管理的政策制定、队伍体系建设与属地实际情况是密切相关的，不能有效处理好上级行政指令和基层实际困难之间的矛盾，欲理顺消防安全管理中的各种关系，无异于缘木求鱼。

四、消防安全管理驱动体系建构的若干建议

工欲善其事，必先利其器。在认识到维护城市消防安全所面临新情况、新问题的同时，如何做到消防安全管理的有效推动，确保城市消防安全管理水平更上一层楼，探索发现加强基层消防工作的新思路、新举措，显得尤为重要。对此，笔者认为，在基层消防安全管理工作中，思想是行动的先导、问责是绩效的保障、制度是有效作为的基础，找准合适履职载体则是做好消防安全管理工作、完善消防安全管理驱动体系的重要抓手。

（一）牢固树立消防意识

“安全、可持续”必须是“发展”的限定词，没有安全，发展就会失去保障，变得毫无意义。但是，当基层政府以追求经济效益最大化为目标的时候，企业往往会忽略“安全发展”的重要性，甚至会不惜铤而走险。因此，树立正确的安全发展观念，将消防安全作为经济发展过程中的一个重要环节和重要内容，是消防安全管理水平不断适应城市公共安全、有效应对消防安全风险的基础。

1. 树立城市安全运行高于一切的观念。在城市运行中，安全事故容易形成大的影响和破坏，一些已经取得的成果可能会因此毁于一旦，并在一定程度上又影响发展的进程。“天津滨海爆炸事件”就是非常典型的案例，我们必须从中吸取教训。

2. 协调发展是包括安全在内的发展。我们强调政治、经济、社会、文化、生态等领域的协调发展，虽然并没有把安全问题明确提出，但是在上述各个领域的发展中，都包含着安全在其中。离开了安全，任何发展都将不是全面的；没有了安全，发展就可能成为一句空话。

3. 全民都应该牢固树立消防安全意识。消防不只是消防部门的事情，而应该是全民的事情。为此，需要加大消防宣传和消防演练，以推动全民消防意识的形成。换句话说，消防是一场人民战争，只有人人都有了消防意识，那么消防问题就可以迎刃而解了。

（二）找准合适的履职“载体”

工作最重要的是人做，具体到如何进行机构设置、由哪些人来做，其效果可能大不相同。

1. 处理好“一套人马、几个招牌”问题。基层乡镇政府中设置的“消防安全委员会”是联动处理的部门，身份上属于“兼职”，需要明确一个正式部门为日常业务的牵头机关。

2. 招录消防专业对口工作人员。在设立派出所专兼职民警岗位的基础上，通过招录的形式引进专业对口人员；同样在设立街镇专职消防工作人员的同时，招录有相关专业背景或者消防专业干部来具体负责消防工作，从而提高从业人员的专业化程度。

3. 探索专职消防队伍的综合应用。在基层的消防安全管理工作中，要合理规划专职消防队伍的职责范围，最大限度地发挥队伍工作效能。因为平时灭火工作很少，要让消防队伍真正动起来，在做好灭火工作的同时兼顾防火工作，甚至为企业提供专业服务，还可分担用工成本，是值得推广尝试的。

（三）建立切实可行的消防管控运行制度

消防工作的推动不能完全依靠人的主观意识来完成，而应当依靠制度来约束、督促，形成常态长效机制。制度的制定应遵从地域实际、符合专业要求，要敢于破旧碰硬，切实发挥制度的工作支撑作用。

1. 建立完善消防委主任单位联席会议制度。要定期研究、通报消防安全工作，加强部门联动和消防安全行业管理。要针对成员单位履职情况制定考核细则，做到奖惩严明。

2. 细化消防安全职责分工。在现有街（镇）一级消防安全委员会的基础上，要进一步明确街（镇）承担消防管理职能的组织机构，厘清街（镇）一级、公安派出所以及居（村）委消防工作的职责和责任分工；将政府专职消防队和消防工作站装备、宣传、人员以及其他消防事务的经费，纳入镇级政府年度预算。

3. 完善消防工作逐级考评机制。要持续将消防工作成效纳入政府目标责任、综合治理等考核刚性内容，各镇级单位要细化制定对居（村）一级消防工作的考核细则内容，从火灾指标、工作站运行情况以及基层基础工作建设等三个方面，全面考核居（村）级消防工作标准化运行成效，并加大考核结果的运用以助力推动。

4. 探索引入社会单位消防监督检查第三方服务模式。推行消防监督检查社会化，以购买服务的方式引入第三方专业服务机构，可以有效解决人力不足的短板，丰富社会单位消防监督检查手段，从而达到让专业的人做专业事的目的。

五、结语

消防安全管理存在基于执行命令要求、火患问责等原因而被动履职的困境，造成这种困境的原因既有体制机制方面的缺陷，又是经济与社会发展不协调等原因导致。综上，理顺经济发展和消防管控关系，将有助于清除消防安全管理的基础性障碍，地域特色鲜明的消防工作体系则能为消防安全管理插上腾飞的羽翼，抓好问责会为基层消防安全管理提供不竭动力，而明确合适的履职载体更掌控着消防工作前进的方向。这几方面是有机统一的整体，也是构建基层消防安全管理最有用、最简单的一套组合。