上海公安人口管理条线民警分层分类培训模式研究

王 锋，朱 亮，马 腾

（上海市公安局人口管理办公室， 上海 200002）

一、研究背景

（一）依法治国提出新要求

习近平总书记在十九大报告中，对全面依法治国做出了重要部署，提出了一系列法治新判断、新思想，明确建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法，努力让人民群众感受到公平正义。这对如何全面深化公安改革，规范化执法，打造专业化、职业化、正规化执法队伍，提出了更高的要求。

（二）本市发展规划提供新机遇

《上海市城市总体规划（2016-2040）》中明确，要守住人口底线，严控人口规模，持续优化人口结构和人口布局，力争2020年常住人口规模控制在2500万人左右，并作为2040年常住人口规模的动态调控目标。同时，建立适应人口动态变化的监测机制，考虑人口的动态变化性，通过监测人口增速、人口结构变化等关键指标，对可能超出规划预期目标的人口规模、结构、分布等变化做出评估和预判。评估建设用地供应、住房供应、公共设施配置、市政交通保障等方面的匹配度，及时进行政策调控。这对人口管理和综合调控划出了底线，对如何做好实有人口信息采集、做好户政管理，提出了具体要求。

（三）“智慧公安”建设指明新方向

“智慧公安”建设战略指出，要依托信息化、智慧化建设，树立卓越、统筹、服务、开放、共享、众筹的理念。“智慧公安”建设为上海公安人口管理工作提出了新任务，指明了新方向，树立了新理念、新思路，这也意味着对创新上海公安人口管理条线民警培训形式提出了新要求。

（四）培训有效性揭示新需要

“培训有效性”也称“培训效果”，表明培训结果与培训预期之间的契合程度。美国著名学者雷蒙德·诺伊将“培训效果”定义为单位和受训者从培训中获取的收益。对上海公安人口管理条线民警而言，收益意味着学到了新知识、新技能，理论和实务操作工作水平得到提升；对单位来说，收益包括机构运行更加高效、队伍整体素质提高、人民群众满意度和获得感提升等。当前上海公安人口管理条线培训有效性对建立科学完善的分层分类培训体系提出了新需要。

二、当前培训现状和存在的不足

（一）当前培训现状

目前，上海公安人口管理条线初步形成了以岗位为基础分类，依托开设培训班和课程、微课程教育平台，开展条线培训，基本情况如下：

1．培训内容

结合上海公安人口管理条线培训实际情况，按照岗位分类，开设了思想政治建设、党风廉政教育、人口服务管理和综合调控、实有人口信息采集、户口管理、居民身份证管理、居住证管理、门弄牌管理、系统操作和相关政策解读等10大类41门课程。

2．培训师资

以教官聘任制为抓手，坚持办院合作、内外联动，充分调动各方资源。以上海公安人口管理条线兼职教官为主体，邀请上海公安学院等有关单位优秀讲师和业务骨干，进行业务培训。同时，邀请复旦大学、上海大学等专家学者，开展理论讲座，拓宽培训知识的广度和深度。

3．培训形式

形成集中培训、以会代训、内网培训和岗位练兵、师徒带教等“五位一体”的培训形式。针对不同层次，分别开设了领导干部业务培训班、业务骨干培训班，进行住读集中式培训；针对能力短板，开展重点能力提升活动，评选岗位能手；围绕“出师资、出教材、出标准”要求，开展上海公安人口管理条线培育点建设；利用平台发布人口管理相关政策文件、网络课程等，满足更多学习主体的需求，缩短培训半径。

（二）存在的不足

现有的培训模式，为人口管理工作培养了一批业务骨干和岗位能手，但随着新形势发展，上海公安人口管理条线培训工作亟待形成科学完善的培训体系，一些问题亟待改进和优化。

1．培训实际与培训需求不匹配

现有培训班培训课程设置中，主要以培训班、召开工作会等形式，进行集中培训，培训过程中多以“灌输式”教学为主，侧重于单纯的理论和政策解读，忽视受训者处理具体事件能力的培养，缺乏生动鲜活的实战案例，师生互动性不强，难以调动受训者积极性和主观能动性；培训内容的针对性、实效性有待加强，重数量轻质量和效果，未能根据不同岗位具体需求开展个性化的课程设置，对提高领导干部和业务骨干工作实效作用有限。在开设的41门课程中，“灌输式”课程占比达75%，专题讲座占10%，外出调研占15%。比如领导干部业务培训班中，课程涵盖实有人口管理和户政管理两大类，但实际培训过程中，参训领导干部大多是分管一类业务的，这在造成资源浪费的同时，也削弱了培训效果。

2．标准不完善，缺乏系统性

尽管培训课程内容丰富，形式多样，涵盖上海人口管理工作各个方面，但缺乏系统性梳理和分类，未形成培训需求明确、课程安排精准、效果评估多样、培训成果丰富的培训体系；从资源角度看，尚未形成系统性的课程分类和教材体系，教官队伍建设机制不健全；从制度层面看，尚未建立系统的培养体系和自我学习机制，主动学习的积极性不高，阶梯式纵向培养的深度发展不够。

3．培训缺乏导向性

一方面，实际培训中较少对基层工作实践中存在的问题开展专题研讨，不能“解剖麻雀”，问题导向性不够强，不能深入分析原因，导致学习兴趣不高，参与度不强；另一方面，缺乏与之相适应的培训方法，未能根据培训对象个性采取启发性、研讨式、案例式教学，缺乏生动鲜活实战案例作支撑。

4．培训迁移效果不好

培训迁移是指培训对象通过培训后学到的新知识、新技能，获取解决问题的新方法和行为态度等，并能有效地运用到实际工作中去。由于培训目标和结果应用的缺失，导致现行培训出现培训所学效果不佳，难以转化为工作实绩。

5．培训周期过长

尽管现行培训模式以集中培训与网络培训相结合，但由于集中培训班培训人员数量有限，参训人员占上海公安人口管理条线民警总量的比重较低，培训机会较少，培训周期长，加之政策变化更新快，导致民警政策掌握与工作需要存在一定程度脱节。如以目前平均每年培训领导干部90人的速度计算，培训周期约为6年。网络培训仅局限于课程、微课程，未做系统分类，视频制作可观赏性不强，缺乏有效激励机制，学习成果不能进行有效转化，民警参与率不高。

三、探索构建科学完善的分层分类培训模式

要从上海公安人口管理条线培训工作实际出发，以“夯实基础、明确导向、分层分类、供需结合”为指导，依托信息化手段，构建计划明确、形式丰富、分类清晰、评估科学、应用广泛的分层分类培训体系，形成闭环，并不断完善，实现培训体系内部“良性循环”，全面提升人口管理条线民警的能力素质和工作水平，促进队伍正规化、专业化和职业化建设。

（一）加强顶层设计，制定层级清晰、科学合理的培训体系

1．明确三层级培训责任主体

建立市、区、所三级分层培训模式，明确职责分工，实现上海公安人口管理条线民警理论和实务操作培训全覆盖。市级人口管理部门负责岗位领导干部和业务骨干培训，注重政策解读、工作指导、破解难题和创新突破；区级人口管理部门负责本辖区人口管理岗位民警培训，注重业务解读和实务操作；公安派出所负责定期对本所人口管理岗位民警开展业务培训，确保民警对有关政策规定全面知晓、熟练掌握。

2．完善两种岗位分类

根据人口管理业务不同，可将人口管理岗位分为实有人口管理岗位、户政管理岗位和警务辅助工作岗位。在此基础上，分别构建相应的能力等级体系，建设人口管理队伍正规化、职业化发展框架。

3．划分五个层级培训对象

从上海公安人口管理岗位培训对象来看，主要有初任民警和警务辅助人员、业务骨干、带教民警、领导干部等，根据能力等级不同，可以分为初任、基本级、中级、高级、特级等5个层级。初任主要针对尚未取得岗位任职资格和有意向从事人口管理工作的人员，采取自学形式，熟悉人口管理相关岗位的法律法规、政策规定等，并通过资格认证考试。基本级是在初任的基础上，在实训点经过2周的岗前培训和1年的岗位实习后，能够熟练掌握系统应用操作，按照评定标准，考核合格的民警和警务辅助人员，获取基本级资格后，即可上岗工作。中级主要针对人口管理岗位领导干部和带教民警、小教员，全面掌握人口管理理论体系，熟练操作系统，具有带教资质，有一定政策制定和扩展能力，且经评定认证获得相应资质。高级注重研发能力，能够承担业务拓展、解决问题短板、进行教育培训、开发新课程，获得一定科研成果的人员。特级为最高层级，在高级的基础上，注重理论研究能力，具有领域内领先地位和重要影响力，对人口管理工作进步具有重要推动作用的民警。

4．紧扣六个能力模块

人口管理岗位培训应紧紧围绕理论知识、实务操作、带教培训、业务拓展、研发创新、影响力等六个能力模块，根据不同层级和不同对象，加入相应模块，形成模块合理、能力要求适当的等级能力模块。理论知识中既要含有党的政治理论、纪律规定等，又要包括法律法规、政策规定、操作规范等，还要注重实际操作能力和群众工作能力等的培养；带教培训侧重考察带教、授课、培训学员能力和重点课程开发能力；业务拓展从科研能力、政策制定水平、解决热点难点问题能力等方面进行培养；研发创新旨在寻求人口管理工作新路径、新理念、新构想，助推人口管理工作与时代相融合；影响力着重考察人口管理工作贡献率，领域内和国内外的知名度和影响度，充分凸显上海人口管理工作在全国人口管理工作中“排头兵”和“先行者”的作用。

5．增强针对性，形成个性化课程规划

坚持问题导向，以培训对象的整体特性和需求为依据，结合不同时期工作重点，有针对性地制定课程规划，合理配置课程内容、培训方式、时间安排和师资配备，形成个性化的课程方案和安排表。

（二）依托信息化，建立分类合理、类型齐全的课程体系

推进培训资源“供给侧改革”，优化课程设置，完善教官队伍建设，加强培育点、示范点、实训点的建设。坚持以需求为导向，加强课程开发力度。建立集中培训和网络培训相结合的培训形式。综合运用信息化手段，构建分类合理、类型齐全的课程体系。

1．优化课程设置

一是建立课程类目清单。梳理现有已开发课程，并按照业务条线进行合理分类，建立课程类目清单，为个性化课程规划提供“菜单式”服务。根据课程类目，设置清单内同一类型课程数目上限，形成课程开发、淘汰、优化、补足的动态循环，避免同一课题过度开发，做到结构合理，实现资源优化配置。二是优化课程设计。坚持以培训对象实际需求为导向，依托微课程、课程建设，优化课程设计，丰富课程内容，提高课程实用度，增强界面可视性、观赏性、技术性，切实激发培训对象的学习兴趣，实现培训有效性。三是加强教辅材料开发。根据岗位分类，开发人口管理岗位教辅材料，包含教学大纲、教科书、操作手册、法律汇编、案例评析等，更新、健全题库，形成内容全面、类型完备的教辅材料体系。

2．完善教官队伍建设

人口管理条线教官队伍建设坚持专兼结合、以兼为主、内外联动的建设模式。开展教官队伍摸底排查，摸清教官底数、人员结构和胜任能力；完善教官选用机制，根据课程分类，建立与之相适应的教官人才数据库，优化教官结构，合理配置初、中、高级教官数量；实行教官聘任制，严格按照聘任标准和程序进行聘任，建立聘任教官进出流动和激励机制；注重分类培养，搭建展示平台，如“岗位能手”评选活动等；加强内外联动，邀请知名专家学者、其他条线优秀教官，纳入教官人才数据库。

3．探索建立培育点、示范点、实训点

根据培训对象、工作任务和辐射范围不同，在市、区建设培育点、示范点和实训点，形成多层次、广辐射、全覆盖的实务培训、课程开发和理论研究的场所。依托课程开发中心，建立市级培育点，做好理论研究和政策制定评估，探索创新工作思路和工作模式；在各区分别建立1个区级培育点，负责培育中高级人口管理岗位人才、开发新课程、解决人口管理工作中难点和热点问题。开展示范点创建活动，实行总量控制，在各区设置2-3个示范点，建立“挂牌”和“摘牌”制度，切实提高窗口服务水平，发挥模范窗口带头示范作用。在各区设置3-4个实训点，以新警带教的方式，培训初任岗位民警。

4．优化培训形式

以“智慧公安”建设为契机，运用信息化手段，建立集中培训和网络培训结合的培训方式。一是增强集中培训的针对性和问题导向性，增加参与体验、论坛讲座、案例分析、角色互动、实战操作和拓展训练等培训方法，形成基础业务培训班、业务骨干培训班和领导干部业务培训班的集中培训形式。基础业务培训班侧重政策理论解读和实务操作等，在面对面授课基础上，增加实战操作和案例分析培训方法；业务骨干培训班侧重能力突破和政策研究，以案例解剖、拓展训练和角色互动培训方式为主，增加培训研讨性和学术性；领导干部业务培训班侧重宏观人口管理政策把握，开展以论坛讲座、参与体验、拓展训练为主的培训方式。二是依托微课程、课程建设，开发建设网络“e”班，满足更多主体学习需要，缩短培训半径，为培训对象提供全天候、全覆盖的培训方式。同时，努力运用微信等交流平台，实现多种方式同步学习。

四、强化培训效果，建构客观、全面、有效的评估体系

培训评估体系的建立有利于及时、充分地了解培训对象对知识、技能的掌握程度，也是检验培训成果的重要体现。建立形成性评价与总结性评价相结合，涵盖反应评估、学习评估和行为评估的培训评估体系，全面、有效、客观地对培训对象和培训成果进行评估。形成性评估是对培训的阶段性评价，总结性评估是事后评价。

（一）成立评估工作机构

成立由教育训练主管部门、人口管理部门、公安学院（培训基地）、培训对象所在单位政工部门联合组成的评估工作小组，负责对培训对象培训中、培训后进行综合评估。

（二）优化评价方式

建立人口管理岗位能力认证中心，制定由准入资格、岗位等级、专项资格构成的岗位资格认证制度，组织开展初任上岗考试、能力等级资格认证考试，评定人口管理岗位民警能力等级。集中培训结束后，组织开展结业考试或成果展示，通过理论测试、演说自身成果，全面客观地检验学习成果。开展岗位比武练兵活动，从中发现人口管理条线优秀人才。同时，建立培训数据档案库，及时跟踪、评价培训前、培训中和培训后相关情况，做到全面评估。

五、注重结果应用，建立配套应用体制机制

建立培训结果与工资、评优、考核、任职、定级、晋升相挂钩的应用机制，将培训评估结果作为奖励和惩罚的重要参考，制定一套系统完善的民警职业发展规划，切实增强培训的权威性和严肃性，提高民警对职业发展的认同感、使命感和光荣感，切实增强人口管理工作队伍整体实力。

一是建立与能级相挂钩的工资体系，将民警个人等级能力纳入工资结构中，将能级与工资档次相对应，作为民警工资指标体系之一，加入岗位能级津贴奖励。原则上，能级越高、工作年限越长的民警，享受的津贴奖励就越多。二是建立以培训结果为依据的晋升机制。将培训结果作为民警晋升的重要参考因素，设置培训结果情况转化为晋升参考依据的工作标准。三是实现培训结果与工作权限相挂钩。根据不同岗位的不同级别，赋予相应等级的工作权限。所有从事相关能力等级的工作人员必须取得相应的能力资格认证，做到持证上岗。不具备任职资格证书的人员一律不得从事超越权限的行政执法行为。四是完善岗位流动机制。将培训结果和民警能力等级纳入岗位流动考核指标体系中，记录培训结果和民警能力等级，完善岗位流动机制，实现资源最优配置。

六、结语

本文从培训工作实践出发，结合新形势下人口管理工作培训的新要求，在对现行培训模式进行分析和思考的基础上，对分层分类培训模式框架进行了梳理、重构与探索。构建科学完善的分层分类培训模式是一个系统工程，本文仅对框架进行了初步设计，理论层面及精细化程度还需强化，还应在此基础上作深入研究，明确标准，细化分类，详实内容。