环境保护执法的法律困境和权力配置

童 彬

（重庆行政学院 法学院，重庆 300387）

环境保护执法和改善环境质量已成为政府依法行政和行政执法的重要组成部分，然而环境保护执法存在诸多现实问题。环境保护立法呈现较为完备的法律体系，但环境保护法律实施仍然是环境保护执法的难点工作，尤其是有效配置环境保护执法权。“在市场失灵的情况下，环境保护必须通过国家干预。国家负有积极的保护环境的义务，即制定环境法律、执行环境法律以及为环境侵权提供救济。”[1]环境保护执法与环境监察之间的法律关系需要进一步合理设计，如联合执法、跨区域执法和协调机制，尤其是基层政府环境保护执法面临执法权与经济发展的制度窘境。“加之，由于环境保护技术水平、环境执法人员短缺以及政府主管部门的利益考量，导致在基层政府环境保护执法中出现制度困境。”[2]

一、环境保护执法的现状分析

（一）环境危机加剧

在发展经济和环境保护之间，容易出现忽视环境保护工作和环境保护执法工作的情形，进而出现环境污染行为和环境危机。就实质而言，环境保护问题和环境危机的出现根源于人类价值观和社会生产活动。工业文明快速发展形成了“人类中心主义”的价值观，但工业文明同时意味着对自然生态环境的掠夺和破坏。“自然界的生物和无机界也都有尊严性。大地、空气、水、岩石、泉、河流、海，这一切都有尊严性。如果人侵犯了它的尊严性，就等于侵犯了我们本身的尊严性。”[3]环境危机问题不仅仅是经济问题、社会问题和法律问题，更可能引发社会危机和政治危机。在各种环境污染中，大气污染已经成为许多城市环境治理和环境保护执法的首要难题。以雾霾天气为例，国家减灾办和民政部已经将雾霾天气纳入自然灾情通报。习近平总书记指出：“应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化权力、联防联控、依法治理等方面采取重大举措，聚焦重点领域，严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。”[4]由此可见，粗放式发展、经济结构不平衡和执法行为不规范等因素导致大气污染、土壤污染、水污染、化学品污染、生物多样性减少等环境危机日益严重。

（二）环境保护执法和监管不规范

面临复杂而严峻的环境保护问题，环境保护执法监督机构需要严厉打击和制止环境违法行为和环境污染行为。在行政执法规范化尚不完善的情况下，环境保护执法监管不规范的问题时有出现，环境保护执法监管不规范主要体现为：第一，环境监督检查不全面。环境监督检查存在例行公事而不全面严格检查，部分行政处罚现场取证存在证据缺失、证据无效或者非法证据等情形。第二，现场验证记录不规范。《调查询问笔录》等案卷材料缺少企业相关材料和执法人员执法证号码，甚至出现询问时间与询问内容相冲突情形。第三，环境执法程序不完善。在做出环境执法行政处罚时，未告知行政相对人事实、理由和依据以及听证权利。第四，环境违法行为行政处罚不当。在企业违法排污情形下，行政罚款应当与违法情节、获利情况以及危害程度等因素相结合。事实上，当下企业环境违法成本低导致诸多企业违法所得远超违法成本。“在环境执法方面，中国早就存在‘两高一低’的现象，即执法成本高、守法成本高、违法成本低，现在依然没有改变。”[5]第五，环境执法主体责任推诿。环境保护执法法律关系复杂需要各个执法部门通力合作，然而基层环境保护执法部门涉及环境执法职能交叉时存在违法行为难以及时处理。第六，环境保护执法合法性审查机制仍不健全。在环境保护执法和行政处罚中，环境保护机构内设法制机构和政府法制机构合法性审查未受到应有重视，以致出现大量行政复议和行政诉讼。因此，环境执法规范化应当成为环境保护重立法转向立法与执法并重中。

（三）环境保护执法地方保护主义

现行环境保护管理体制具有明显的地方性特点，从而容易出现环境保护执法的地方保护主义。一般而言，地方保护和山头主义往往容易成为环境保护执法监管的重要障碍。部分政府招商引资重点企业容易出现环境违法行为和造成恶劣环境污染。长期以来，环境执法的主要压力来自于地方政府的行政指令或个别领导的干预。当环境保护执法影响当地企业或经济发展时，当地政府将可能对违法行为或污染行为进行适度容忍。在改革以前，环境保护执法部门在行政管理上直接隶属于当地政府，即当地政府职能部门。地方环保部门受当地政府和上级环保部门的双重领导，但地方环保部门的主要领导主要由当地政府任命以及环保部门的运行经费也由当地政府提供。在处罚重大环境违法行为时，环境保护部门将不得不向相关领导汇报或取得其肯定意见。因此，当地政府对企业的“父爱主义”保护方式直接影响着环境保护执法活动的开展。在跨区域环境保护执法中，各地联合执法的组织、指挥以及协调难度较大。“环境执法活动中经济利益和环境利益，环保部门利益与其他政府部门利益，区域之间利益，上下级政府之间的利益存在冲突。”[6]即使针对某一污染行为采取了各地联合执法，但也仅仅针对一时段或重大污染行为，而不能形成制度性或者体系化的联合环境执法。“单个地方政府或部门在本行政区划范围内所采取的环境规制措施已难以实现有效的防控。‘传统行政区行政’的功能局限，催生了跨界污染中政府合作治理。”[7]

（四）环境保护执法公众参与不足

由于环境污染日益加剧，社会公众对环境保护参与度日益增长。唯有将所有污染源暴露在公众视野当中，困扰环境保护执法的诸多难题将会迎刃而解。《环境保护法》第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境监督管理职责的部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”在实践中，社会公众无法参与到环境影响评价听证以及环境行政处罚中，尤其是在环境污染中社会公众没有取证权。社会公众参与环境影响评价徒具形式，而地方政府对部分企业在建项目以污染较小或无污染而忽略举办公众参与的听证会。部分政府官员对社会公众参与环境执法持有戒备心理，比如担心社会公众参与环境执法将影响当地经济发展和企业经济利益。当社会公众依赖的生态环境受到破坏和污染，社会公众无机会参与环境执法来维护良好的生存权利。社会公众参与环境执法的方式、途径等程序问题尚无制度性规定导致环境执法中的公众参与不够充分，如环境保护NGO。“面临独立性危机，即环保NGO过度依赖于企业或政府，缺乏对问题的独立判断和自主参与能力；面临信任危机，即环保NGO难以得到政府、企业和社会公众的普遍认同，影响了环保NGO组织动员能力。”[8]尽管新修订的《环境保护法》已规定环境保护公益诉讼，但真正愿意提起公益诉讼的组织为数不多。此外，“环境公益诉讼的受害范围除了民事纠纷还应包括行政纠纷，但现有立法并未对环境行政公益诉讼予以明确规定。”[9]此外，许多公民不具有环境保护的专业知识和相关的法律知识，因而欠缺相应的参与环境保护执法的能力。

二、环境保护执法的主要法律问题

（一）环境执法管理体制问题

在统一领导和分级负责的行政管理体制下，上级环保部门对下级环保部门的指导关系大于领导关系。环境监管执法中，中央环境监管对地方环境监管缺乏有效手段。地方党委和政府对当地环境保护部门的干部任免、财政拨款等方面具有决定权。在此等情形下，环境保护部门面对当地企业环境违法行为和污染行为缺乏行政执法的主动性和积极性。环境保护部门与其他政府职能部门存在职能交叉和权力混同的情况，并且未建立制度化和法治化的执法协调机制。在中央层面已建立环境保护部联系会议机制，但该机制并不具备环保协调沟通和决策的法定权力。在地方层面，新修订《环保法》规定国家建立跨区联合防治协调机制，但该机制仍处于探索阶段。尽管《环境保护法》第57条规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”但社会公众参与环境执法的保障机制和多元共治的现代环境治理体系尚不完善。政府、企业、个人和社会之间良好的共治机制关键需要政府树立共治理念和落实信息公开机制。基层政府环境保护执法难和层级低更是环境保护执法工作亟须解决的现实困境。以环境监察机构为例，《环境监察办法》规定，省市县执法机构分别为省总队（局）、市支队、县大队，乡镇执法机构便是县大队的分支机构，因而存在环境监察层级不高的问题。

（二）环境保护执法权限问题

在处理环境违法行为和污染行为时，环境保护执法需慎重处理诸多难题。环境保护执法的首要难题便是取证问题。在环境执法中，相关执法证据必须具有真实性、合法性以及关联性。由于环境执法专业性较强，部分执法证据需要专业监测机构的监测结果和鉴定结论方能做出行政处罚，然而基层环境保护部门具有专业环境污染监测机构的为数不多。此外，许多环境污染行为在环境执法中无法取证或难以取证，如噪音污染在执法人员到场时已无法取证。《环保法》第25条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”尽管新修订的《环保法》等法律已赋予环境保护部门较大执法权，但环境执法面临法律适用和处罚的两难困境。环境保护执法中认定多次违法和多次处罚存在自由裁量权的合理限定问题。在环境执法处罚认定中存在不规范的情形，如违法主体或法律文书错误。新环保法赋予环境保护机关查封、扣押和移送公安机关实施拘留的权力，即行政强制执法权。但是环境行政处罚手段仍然不能解决环境污染时，社会公众便通过上访和集体请愿等方式来要求解决环境污染问题。环境保护权力清单和责任清单制度是环境保护执法工作的主要依据，但是尚未得到梳理和落实以致党委、政府以及环境保护部门对权力行使和责任承担不明确。

（三）环境保护监察问题

《环境保护法》并未专门规定环境监察制度。环境监察机构的法律权限、人员编制等问题仅仅通过中央机构编制委员会的文件和环境保护的规章等进行规定。传统上负责环境监管执法的环保机构被称为“环境监察总队”、“环境监察支队”、“环境监察大队”、“环境监察中队或环境监察所”，因而环境监察和环境执法往往被称为环境监察执法。环境监察机构并不属于行政序列和环保部门的内设机构，而是环保部门的下属事业单位。在全国各地环境监察机构被编制部门划归公益一类事业单位，造成各地环境监察机构属于行政机关委托执法。由于缺乏执法资格和执法证件，环境监察机构存在无法执法和处罚的问题。依照《环境监察办法》的相关规定，环境监察机构的主要任务是监督环保法律法规的执行、现场监督监察污染排放情况、排放污染物申报登记、排污费核定和征收、查处环境违法行为、查办、转办、督办投诉和举报、突发环境事件的应急处置；工业企业现场检查、信访投诉现场调查、排污费申报和收费工作、行政处罚的调查取证、在线监控数据的现场核查、现场检查、自然保护区检查等环境监察工作。从法律属性上看，环境监察工作属于政府监管职能之一，但权力配置问题制约着环境监察工作的展开。《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》明确环境监察和环境执法职能分置。环境管理体制的探索需要合理确定环境监察机构和环境执法机构的权限，尤其是法律地位问题。

（四）环境保护执法人员法治素养问题

经济快速发展带来大量的环境违法行为和环境污染行为，因而需要越来越多的具有高素质的环境执法人员。环境保护执法人员数量和法治素养不足问题导致地方政府环境保护执法能力不强，并制约着环境保护执法工作的开展。环境保护执法人员专业水平、执法人员法治素养、环境保护执法装备、环境保护执法经费等因素导致环境保护执法工作水平不高。在处理环境违法行为和环境污染行为时，环境保护执法工作人员需要能够依照法律程序和法律规则进行执法以实现依法行政。环境保护执法工作的制度化和法治化需要环境保护执法工作人员具备法治思维和采取法治方式，尤其是基层环境保护部门需要直接面对环境污染行为和处理环境违法行为。大量环境保护执法工作在基层一线，而非省市一级环境保护机构。由于缺乏执法证件和执法服装，环境执法人员在执法检查中常常遭遇抗拒执法。“命不好，干环保”等提法说明了环境保护执法人员的工作窘境。环境保护执法工作面临人情关系和以“红头文件”代替法律法规等现实难题。环境违法行为的瞬间性和隐蔽性以及环境污染后果的专业性导致部分环境执法人员无法有效监管和处罚。部分环境保护执法人员法治意识比较淡薄，存在有法不依、执法不严和徇私枉法等问题，部分领导干部的法律意识不强，把法律当摆设。因此，有法不依、违法不究情况依旧存在；钓鱼执法、人情执法、裁量权滥用问题突出。

三、环境保护执法的域外法借鉴

（一）美国环境保护执法工作

美国环境保护工作不仅仅是社会问题和政治问题，更是法律问题。美国环境保护立法分为联邦立法和州立法。在整个联邦，美国环境保护总署（EPA）是最主要的环境执法机构，其主要宗旨在于改善环境质量和保护公民健康。环保总署不仅有执行机构（绿色警察）和法庭，还在全国设有10个巡回机构。“在发现违反法律法规、标准或排污许可证的行为时，联邦环境保护总署可以下达违法通知书、行政命令，或在内部的审理庭举行聆讯。联邦环境保护总署可以处以罚款，要求消除环境损害，永久或暂时关闭设施，增加监测∕报告频次，修改或收回排污许可证。”[10]除环保总署以外，内政部和农业部也参与到环境保护执法中。与联邦环境保护职能相比较，美国各州对环境保护执法拥有较大的自主权，如《清洁水法》和《清洁空气法》授权各州排放许可证的发放。与此同时，各州还可制定比联邦法律更严格的州法律。在环境保护方面，非政府组织（包括行业团体和环保团体）积极参与环境保护执法。以环保团体为例，自然资源保护委员会聘请专门律师和各行专家来督促政府在环境保护中严格环保标准。在制度体系上，环保团体还可以通过环境质量评价和公民诉讼制度监督环境执法和环境违法行为。除诉讼方式外，美国公民可采用其他方式监督环境法律的实施工作。“公民通常可以对环保机关的行为或许可提请司法审查，可以请求联邦环境保护总署出台某些规定并在联邦环境保护总署拒绝时提请司法审查，也可以在联邦环境保护总署拟发新规的公众意见征求期或公开听证会上发表意见。”[11]因此，美国环境保护执法综合运用各种方式以确保环境保护执法的规范化。

（二）法国环境保护执法工作

在环境保护方面，法国环境保护执法有着成功的经验。1810年，法国法律便对环境保护设施申报进行了规定，即建设工程开工需要取得行政许可。“在法国，环境政策的基本出发点首先体现在通过法律手段禁止和限制污染行为，而近年来环境经济的发展使得环保措施更加多样化。此外，信息公布和公众参与的原则在20世纪90年代在法律体系中已予以确定。”[12]作为环境保护的先行者，法国早已专门制定了成文的环境法典。1970年法国成立环境部，该部的主要职能在于依据法律授权进行环境保护。在制定了大量单行法典（如大气与气味污染法和水资源法）后，法国在2000年制定了首部《环境法典》。《环境法典》规定了环境保护的诸多领域，如大气、水体、危险化学品、固体废弃物，并规定了环境影响评价、公众参与、许可证管理等环境管理制度。《环境法典》、《矿业法典》、《林业法典》等专门法律共同组成环境法，但是行政法规、部门规章等行政立法构成了环境保护和环境执法的法律主体。环境保护执法往往只是事后对环境污染和环境违法进行处置，因而法国环境保护注重污染预防和清洁生产的环境保护理念。《环境法典》对公众参与环境保护和环境保护执法的权利进行了充分保障。流域委员会主要负责水环境的管理，其中普通公众代表在委员会中占据相当比例。2004年法国制定《环境宪章》，其中规定公众参与原则、生态修复原则、防止风险发生原则、可持续发展原则。在环境保护方面，欧盟法对法国环境保护法有重大影响，如生物多样性和基因转变。行政权力在环境保护领域的强大力量推动了环境保护工作；行政相对人可通过“个案省令”和司法程序监督行政权力，同时，社会公众借助信息公开以及特别行政诉讼制约行政机关和行政相对人。与其他国家不同，环境保护行政责任的承担需要行政法院做出相应的裁决。

（三）日本环境保护执法工作

二战后，日本致力于重新恢复产业发展，然而高度产业化带来严重环境污染。环境污染造成了生态环境恶化和公众身体健康威胁。“先污染再治理”给日本环境治理带来了昂贵的代价，即污染、健康损害、公害运动、政府治理的环境保护路径。“此后，日本政府和社会加大了环境的保护力度，逐渐建立一整套较为完善的立法和执法机制，走上了环保大国的发展道路。”[13]1972年日本政府设立环境厅，专司环境保护政策和环境保护执法。2001年环境厅变格为环境省。环境省设废弃物再生利用对策本部、综合环境政策局、地球环境局、水大气环境局、自然环境局等工作机构。除中央环境保护机构外，地方政府设置了专门环境行政和环境执法机构，如东京都的环境局。独立于政府的环境保护机构协助政府环境保护和环境执法，如独立行政法人绿色资源机构。早期环境法主要针对公害预防和治理，如《公害对策基本法》。在公害问题上，日本地方政府制定了许多环保条例，并严格贯彻和实施法律法规。都、道、府、县制定了比国家法律更为严格的地方法规并设定污染防治的计划和标准。1990年《环境影响评价法》、1993年《环境基本法》、《循环型社会形成推进基本法》和1994年《环境基本计划》的出台代替了《公害对策基本法》。《环境基本法》秉承可持续发展的理念引导日本经济发展和环境保护工作。地方政府对环境质量负责，即对环境违法行为和环境污染行为进行环境监管和环境执法。日本环境法体系：环境基本法、公害控制法、自然环境保全法、生活环境整治法。《臭氧层保护法》、《节能法》、《新能源法》、《濒临灭绝的野生动植物保护法》等法律法规体系的完备为环境执法有法可依提供了保障。日本环保机构对污染物排放标准制定非常具体，并长期对污染物进行定点和实时监测。为解决环境污染问题，地方政府往往领先于中央政府，如东京都曾提出“从东京改变日本”。此外，公众全面参与环境保护为环境保护和环境保护执法提供了良好的社会基础。

四、环境保护执法的改革路径

（一）环境保护执法的顶层设计和法律改革

环境保护体制改革首先需要在环境保护执法的权力配置上进行。在环境保护工作中，国家环境保护部对全国环境保护执法工作进行管理和监督。环境保护执法需要构建全国统一和上下联动的执法权体系。在法律改革上，在中央层面可授权中央环保督察组以环境执法监督权，以便监督管理全国环境执法工作。此外，应当清晰界定环境保护执法的行使部门以避免地方保护主义和部门间权限不明。建设、质监、工商、食药监、市政、交管等职能部门的相关执法权统一到环境保护局或者通过联合执法（如综合执法局）来规范环境保护执法，如《四川省城乡环境综合治理条例》。在环境保护执法中可设立环境保护警察以增强环境保护执法的强制力和威慑力。在法国、美国等发达国家的环境执法中，环境保护警察对环境污染行为具有较大的管理权限和强制性权力。针对基层环境执法，法律改革中应当构建完善的环境监察机构和明确的执法权限。在法律规则制定中应当细化环境执法自由裁量权，并尽可能减少环境执法自由裁量权的运行空间，如《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》（2016）。在环境保护执法运行中采用信息化、网络化和互联化等方式来严格控制执法权行使。

（二）完善环境保护监测监察执法垂直管理机制

为规范地方环境保护执法体制需要建立独立公正、权责明确和权威高效的环境保护执法管理体制。环境保护执法工作涉及环境保护部门与政府、其他政府职能部门之间职能与职责的问题。对省以下环保机构监测监察垂直管理制度改革，即“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担起人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。”环境治理采取垂直管理的管理体制有助于确保中央对环境保护执法工作的领导和监督。在改革中，市级环保局以省级环保厅（局）主要领导，并且局长和副局长由省级环保厅（局）提名。改革后，县级环保部门成为为市级环保部门的派出机构。作为环境保护监管执法机构，市、县（市、区）环境监察支队、大队将与同级环境保护部门成为环境保护执法的平行单位。因而，环保监测监察执法机构的机构编制需要重新构建，尤其是在基层环境执法工作中。因此，环境监察机构垂直管理后，环境保护行政处罚、环境保护信访受理和处理、环境投诉等环境保护执法工作需要更好的制度设计以便更好及时执法和明确责任。

（三）创新环境保护执法的协调运行和市场化机制

环境保护执法需要构建相应的协调运行机制以保障环境保护执法的科学性和有效性。第一，探索跨区域和跨流域环境保护执法协调运行机制。依据改革意见，探索流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构，从而有效实现环境监管的力量整合。第二，环境保护议事协调机制。在党委政府的领导下，建立环境保护联席会议以便统筹协调相关部门职责分工、加强联合执法和监督管理。环境保护联席会议需要落实党委政府环境保护的重大决策和举措，促进政府部门之间建立长效工作机制，预防和打击环境违法行为。第三，环境监测执法信息共享机制。环保部门需要会同水利、国土、农业、气象等部门在重点监管区域、生态保护区等需要重点保护或者具有重要地位的区域布局生态环境监察网络。在生态环境监测数据实现互联后，可以实现科学管理环境监测数据、预防环境违法行为和提高环境应急能力。第四，环境监测的市场化机制。环境监测市场化可以提高环境监测数据的可靠性，而环境监测数据是环境执法的重要依据。环境监测能力建设需要环境监测市场化改革，如可采用第三方托管运营机制。企业可以依法自行监测或者委托第三方监测；环境监测市场化需要通过政府购买服务的方式委托第三方专业公司托管运营。

（四）创建环境保护执法人员的培养机制

环境保护执法首先需要具有相应法律素养和专业素养的执法人员。第一，环境保护执法人员需要具备相应执法证件。《环境监察执法证件管理办法》第3条规定：“环境监察执法证件是环境监察执法人员依法开展监察执法活动资格和身份的证明。”此外，依照《行政处罚法》第38条第3款的规定，行政处罚应当由从事行政处罚决定审核的人员审查，该人员应当具备相应的法律资格。第二，环境执法人员需要规范执法。环境保护部已经制定《环境执法人员行为规范》以保证环境执法人员严格、规范、公正、文明、廉洁执法。环境执法人员在现场检查、案件调查、排污征收和督查时严格依照法律法规和法定程序进行。“行政主体实施行政行为的程序不仅应当合法，而且应当合理。行政主体不得滥用行政程序权力，且自由裁量行为应当有正当且充分的理由。”[14]坚持程序和实体公正统一的精神，严格控制环境保护执法自由裁量权。第三，加强环境执法人员法治能力培训。在集中讲解法律法规的基础上，需要采取案例教学、视频教学、现场教学等培训方式，同时安排环境保护执法人员观摩行政复议和行政审判等活动。通过集中学习和自我学习，环境执法人员需要掌握《环境保护法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《政府信息公开条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律法规以及相关的司法解释。第四，在环境保护执法中，环境保护执法人员可听取法律顾问和法律专家的法律意见和法律论证。

（五）建立环境保护执法的行政问责机制

第一，地方政府环境质量政绩考核体系。构建环境保护责任清单并完善环境保护责任主体的法律责任。在政府考核中，环境保护责任清单应当成为社会公众和公益组织监督政府部门和环保部门的依据。第二，建立环境保护执法案卷评查制度。“应定期对执法案卷进行评查，找出行政执法过程中存在的问题，及时总结经验，并定期对外公布评查结果”[15]。第三，建立环境保护执法监督机制。在制度设计上，构建主要领导干部环境保护离任审计制度和重大环境污染问题一票否决制度。《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》要求：“环保部及省级环保部门将组织开展对地方党委、政府环境保护督察以及严禁地方党政领导干部违法干预环境执法。”第四，社会公众参与环境保护执法行政问责机制。“完善环境公开制度，使环境保护的国情教育和公众参与具有知情权基础；完善环境社会监督、行政监督和司法监督的机制，使公民和社会组织维护自己和公众的环境权益具有制度可能。”[16]

五、结语

没有科学的环境保护立法，环境保护执法工作便缺少法律根据；没有有效的环境保护执法，环境保护法律便无法有效实施。“从各国经验来看，在环境保护领域，行政公权力的介入都是全面解决环境问题不可或缺的重要甚至主要手段。”[17]在环境污染日益严重的情形下，环境保护执法问题不仅是国家治理体系的重要方面，更是全面推进依法治国的重要内容。对环境保护执法人员和行政相对人而言，环境保护执法工作都是利益的博弈过程。环境保护执法监督机制和问责机制应更为公开和透明，如环境保护执法第三方评估和公众参与环境保护执法全过程。在环境保护执法过程中，环境保护执法工作人员的法治思维和法治能力更是环境保护法治化的核心因素。同时，地方政府建立符合实际的政绩观和考核机制，才能从根本上支持环境保护部门的行政执法工作。因此，环境保护执法工作直接关系到环境保护法的实施，更关系到人民群众的生活环境。