旅游精准扶贫的理论溯源、发展演变及实践路径

钟学进

（广西师范学院 旅游学院，广西 南宁 530001）

贫困问题是人类社会发展进程中面临的共同挑战，无论哪个国家、是否发达，都无法回避这一问题。1998年，联合国将贫困界定为“贫困是指人们失去选择与机会，人格遭受侵害，缺乏参与到社会生活基本能力，缺少足够的食物和衣物，享受不到教育资源和医疗资源，没有劳动土地、基本工作，存在信任危机，在社会群体中受到排斥，生活环境极度恶劣。”[1]可见，联合国将贫困定义为一个综合的问题。从中可以看出，贫困问题是一个综合的、复杂的社会经济现象，其概念或内涵的界定经历从单一到多维，从狭义到广义，从绝对到相对，从静态到动态，从客观扩展到主观的发展过程。[2]

一、贫困与反贫困的理论溯源

早期人们对贫困的理解局限于物质缺乏，在他们的研究中特别强调物质和收入的绝对数量。1901年，英国学者朗特利（B.S.Rowntree）在《贫困：城镇生活研究》一书中提出绝对贫困的概念，认为收入不足以维持其诸如衣服、食物、住房、取暖等基本生理功能的最低需要的家庭或个人处于贫困状态。[3]20世纪60年代，学者们提出相对贫困的概念，认为在收入水平能满足基本生存所需的情况下，如果与社会平均生活水平有一定的差距，生活水平只能维持在低于社会平均水平的情况时被认定为相对贫困。[4]20世纪中叶以来，随着对贫困问题认识的不断深入，主观贫困、能力贫困和权力贫困等含义也相继提出，扩展对贫困内涵的认识。目前对贫困问题内涵界定的视角主要有收入贫困、能力贫困、福利贫困、主观贫困、权力贫困、心理贫困、信息贫困、生态贫困、人类贫困等，这些概念从贫困的表现、形成原因等角度对贫困进行了界定。

（一）贫困识别与测度

贫困的识别与测度主要是找出“谁是穷人？”和回答“穷人有多穷？”这两个基本问题，包含两个基本步骤：识别贫困人口和将贫困人口加总成为一个测度贫困的指标。[5]绝对贫困采用收入或消费支出来识别贫困人口或家庭，目前世界银行和我国统计局等机构均采用这一方法。世界银行2015年公布的贫困线为每天1.9美元，我国目前执行的贫困线为以2011年的2300元不变价为基准，2016年约为3000元。相对贫困则采用全国人口收入分布的中值或平均值进行计算，其划线标准也在40-50%之间。而从福利贫困的角度来讲，非货币福利水平因素也同样重要，能力的视角将知识、教育、健康、寿命等基本要素纳入到识别要素之中。

在贫困识别的测度上，多维贫困测度和动态瞄准成为目前研究和实践的重要发展趋势。多维贫困测度中，联合国开发计划署建立的人类贫困指数（HPI）和多维贫困指数（MPI）得到国际社会的认同。其中包含预期寿命、成人识字率、健康、教育和生活标准等识别指标。其他识别指数或方法包括：恩格尔系数法、收入比例法、基础贫困指标、Sen贫困指数、FGT贫困指数、Watts系数法、社会福利函数贫困指数和多维度的贫困度量指标等。我国学者王小林、郭建宇等也利用多维贫困指标对贫困问题进行测度，发现贫困状况远远高于国家统计局以收入为标准测量的贫困发生率。而在动态瞄准研究中，提出贫困地图、小区域估计法、加权多变量基本需求指数、外推法、家庭调查数据直接测量法、普查数据直接测量法等。我国在2013年开始的精准扶贫中，则采用普查数据精准识别和建立大数据云平台实现动态管理的方式，以最大程度保证贫困识别的靶向性。

（二）致贫原因和贫困形成机制

致贫原因的分析主要从经济、社会、文化、制度、地理环境和个体等视角进行，[6]分析的学科包括经济学、社会学、文化学、发展学、政治学和地理学等，[7]形成“恶性循环理论”、“低水平陷进理论”、“循环累积”理论、“分工-交易说”、“马尔萨斯人口论”、“权力贫困理论”等贫困问题原因的解释。而在具体的致贫因素分析中，研究者们建立一个纳入社会、经济、自然等多要素多视角的多元分析系统。一种贫困问题是多种因素共同作用产生的，依赖于一个单一的理论来解释所有贫困问题是不完整的，其理论必将有一定的现实依据，[8]其主要因素包括资源缺乏、缺乏有效市场、经济增长与收入分配失衡、不合理的政治与社会制度、全球化和贸易自由化等。

（三）反贫困与反贫困政策

反贫困的学术术语最早由缪尔达尔（Myrdal G.）提出，主要包含减少贫困发生因素、减轻或缓和贫困、扶贫、根除或消灭贫困等含义。早期的反贫困实践主要以生活救助为主，如我国古代的“荒政”的救助政策和英国17世纪建立的《济贫法》实践等。随着对贫困问题认识的不断深入，对反贫困政策也逐渐趋向多元、系统和专业化。1879年，美国学者乔治·亨利（George H.）从公共政策角度出发，提倡提高政府效率，完善扶贫制度，为穷人创造教育机会、培养工作习惯，发挥工会或协会作用，加强扶贫协作，推进土地改革。西奥多·舒尔茨（Theodore W.Schultz）主张实施加大社会公共投资，实行最低工资标准，对农产品实行保护价格。盖哈（Ra.Gaih）提倡政府计划干预和信贷干预。保罗·罗森斯坦·罗丹（W R.A.Rodin）提出“大推进”理论，莱本斯坦（H.Leibonstein）提出“临界最小努力”理论。1990年，世界银行提出政府为贫困人口提供生存机会，增加人力资本投入。1995年，哥本哈根《宣言和行动纲领》呼吁通过充分就业和社会整合以消除贫困。2000年，联合国千年峰会构建贫困评价指标体系并其衡量实施进展。《2000／2001年世界发展报告》认为解决贫困问题不能单一依靠经济增长。2003年，千年发展全球公约构建扶贫框架，强化国家发展战略与国际支持的联系互动。从目前的反贫困实践来看，形成区域、制度、文化、性别、生态、特殊群体、人口等视角，[9]并且从经济增长、不平等与贫困的三角模型，政府救助性政策，社会资本、权利等角度提出相应的反贫困策略。在发展实践过程中，各国根据自身的实际情况采取不同的做法，逐渐形成增长极、满足基本需求、社会保障、金融支持、产业开发、对口帮扶、旅游扶贫、生态建设和移民搬迁等扶贫模式。

二、我国扶贫方式发展演变与产业扶贫模式选择

（一）我国扶贫方式的发展演变

自新中国成立60多年来，我国在政治、经济、社会等方面均取得较为显著的成绩，但贫困问题仍然严峻，经过大力度、大面积的扶贫开发历程，我国贫困人口大幅减少，人均收入水平稳步提高，社会事业不断进步，保障制度逐步建立，探索出了一条中国特色扶贫开发道路。到目前为止，我国扶贫方式的发展演变经历了1949-1977年的救济扶贫阶段、1978-1985年的体制改革阶段、1986-1993年的规模开发阶段、1994-2000年的扶贫攻坚阶段、2001-2010年的综合开发阶段、2011-2013年的稳定巩固阶段、2013年至今的精准扶贫阶段，共七个重要时期。至此，我国扶贫开发工作发生重大改变，开始实施精准扶贫方略，不断加大扶贫投入，出台系列优惠政策，注重六个精准、五个一批，坚持因人、因地、分类施策，集结全社会共同力量参与扶贫工作。精准扶贫方略强调，根据不同贫困地区的区域环境、不同贫困人口的生活状况，经过科学高效程序，对帮扶对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的精准化扶贫工作。

（二）产业扶贫模式的实施及精准化方向

2008年10月，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定加快扶贫体制机制创新，推进扶贫开发工作进程。2008年11月，国务院扶贫开发领导小组将开发扶贫与救助扶贫制度整合，实现两轮驱动共同扶贫的新局面。至此，开发式扶贫成为我国解决贫困问题的全新手段。2011年12月，中共中央、国务院制定的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》将产业化扶贫纳入“一体两翼”的扶贫模式，首次提出“产业扶贫”内容。目前，产业扶贫已经成为我国农村发展生产脱贫的重要举措，产业扶贫也成为精准扶贫中“五个一批”中“通过产业发展一批”的第一批。2015年12月，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出制定贫困地区特色产业发展规划，通过大力发展特色产业解决贫困问题。2016年5月，由国家农业部等部门联合制定《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，对产业扶贫进行更为详尽的布局。对产业扶贫效果影响的分析中，学界认为产业化扶贫存在产业形式单一、教育培训不配套、发展方式粗放型等问题，[10]同时还伴随着产业化扶贫过程中产生的资金、管理、人才及市场化等问题。[11]为解决这系列问题，产业扶贫需要解决树立精准扶贫理念、选准特色产业、培育新型主体、完善利益机制、编制科学规划、加大投入力度和强化保险（金融）支持等方面的问题。[12]随着精准扶贫在各领域的深入发展，需要实行精准化的技能培训、金融扶持、绩效考核，提升产业扶贫的精准化效率。[13]产业扶贫精准到户，是产业扶贫的具体要求，需要从顶层设计、基础设施建设、一村一企、资金支持、发挥贫困人口主体性作用以及创新机制等方面入手。[14]实现产业扶贫的精准施策，需要在特色产业选择、经营方式、支持方式和贫困人口受益等方面实现精准；并处理好目标精准与措施精准、目标一致与资金多渠道、长与短、中央与地方、财政手段与其他手段、经济社会与生态的六个关系。

三、旅游产业、旅游扶贫与精准扶贫的中国实践路径

（一）旅游产业思想的萌生和发展

自新中国成立初期至改革开放初期，我国的旅游经济思想处于孕育阶段，政府对于旅游业的思想主要是从宏观的角度理解旅游业发展问题，特别是注重旅游业的政治功能、外交功能，旅游业尚未形成独立产业发展的条件，但这个时期的旅游业发展为之后旅游经济发展奠定良好的基础。随着改革开放的深入，邓小平同志首先提出将旅游业和经济发展联系，并且确立旅游业的产业属性，将旅游业发展与轻工业、手工业、补偿贸易等行业并列，作为国民经济的重要产业来发展。1986年，国务院制定的“七五年计划”再次明确旅游产业在国民经济发展中的地位。原国务院副总理谷牧同志率先提出中国旅游产业发展最早的路线图，明确旅游产业作为经济产业的属性，明确综合性发展旅游产业的观点，是我国旅游发展思路的重要突破。原国务院发展研究中心主任孙尚清提出旅游产业的发展对于促进我国规模经济发展具有重要作用，必须提高全民族旅游产业发展意识。1992年，党的十四大报告提出现代化经济的一个重要特征是第三产业的发展，旅游业等第三产业有利于市场的发展，社会服务的提高，经济效益和效率的提高以及经济结构的调整等。1992年6月，中共中央、国务院制定并发布《关于加快第三产业的决定》，将旅游业放在与商业、金融业、保险业、房地产业、对外贸易业等重点发展产业同一系列中。可见，政府将旅游业的发展列为工作重点，积极为旅游业发展创造良好的政策环境；社会各界对于旅游业的经济功能和作用取得广泛的认同。

（二）旅游扶贫思想的孕育和推进

1984年，随着改革开放的成效逐渐体现，居民生活水平的提高，国内旅游业发展迅速，这对促进贫困地区的发展起到一定的作用。旅游扶贫在一定程度上解决贫困地区的基础设施薄弱、政策支持力度低、经济基础差的问题。1988年，国家旅游局组织联系各地区旅游局，由时任国家旅游局副局长的孙刚主编《旅游促进发展70例》一书，描述了我国旅游业经过十年改革发展所取得的成绩，总结旅游发展取得的经验，强调社会各界对旅游发展意义的认识。该书整理搜集我国二十四个省市（分为华北、东北、华东、中南、西南、西北六个地区）旅游也促进地区发展的典型案例，实例展示旅游业发展的综合性功效，[15]重要凸显旅游在扶贫方面起到的作用，该书的问世坚定政府以及社会各界对于旅游扶贫的信心。1986年，“中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划”正式将旅游业纳入国民经济和社会发展计划中，我国部分拥有旅游资源的贫困地区得到政府资金支持，开始有计划地开展旅游资源开发工作，在旅游产业支持扶贫方面取得大面积的成效。1991年，我国在广东中山举办第一次全国旅游局长会议，会议期间开设旅游局长培训班，以贵州省旅游局为代表，联合多个省级旅游局，在总结前期经验的基础上，首次提出“旅游扶贫”的思想，旅游扶贫思想的提出是旅游经济发展理论及政策的重要突破。自1996年10月起，国务院扶贫办和国家旅游局相继召开关于旅游扶贫工作的重要会议，对深化旅游扶贫开发工作进行专题研究和工作总结。1998年，国务院发行长期建设国债，其中一部分是针对贫困地区的旅游国债，旅游国债的实行对于贫困地区的基础设施建设、招商引资、经济增长产生显著的成效。[16]2000年1月，国家为解决东西区域发展差异，提高西部地区经济发展水平，改变西部地区贫困落后状态，特成立西部地区开发领导小组，制定“西部大开发”发展战略，借力东部沿海地区的剩余经济发展能力，提高西部地区经济和社会发展水平。至此，旅游扶贫开发进入一个全新发展阶段，而旅游扶贫开发将面临更大的挑战。2000年8月8日，“旅游扶贫试验区”在宁夏六盘山正式建立，这是全国首个国家级“旅游扶贫试验区”，[17]这标志着旅游扶贫作为扶贫开发方式的真正实施，也意味着国家对旅游扶贫开发方式的肯定。

（三）旅游精准扶贫与绿色减贫

旅游扶贫和精准扶贫两者之间存在相辅相成的关系，精准扶贫需要产业化扶贫，产业化扶贫是精准扶贫的重要抓手，旅游扶贫是精准扶贫中产业扶贫的重要方式之一，分析两者关系有利于旅游精准扶贫战略的实施。在我国扶贫攻坚工作实施精准扶贫的方略中，提出通过发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批的“五个一批”精准扶贫方式。其中，“发展生产脱贫一批”强调产业扶贫，以市场为导向，将贫困村和贫困人口作为重点，创新发展机制，大力发展特色农业、旅游业、现代服务业等产业，通过发挥人们劳动能力和经营能力实现脱贫。可见，产业扶贫是精准扶贫的重要手段，是“发展生产脱贫一批”的重要内容，旅游扶贫作为一种典型的产业扶贫模式，属于“造血式”的扶贫方式，更加强调贫困人口自身能力的提升，通过旅游产业强大的吸引带动能力，帮助贫困人口脱贫致富。

我国传统的粗放式扶贫方式注重面上的整体推进，但忽视贫困对象的特殊困难，导致扶贫之后贫困人口依然贫困。实施精准扶贫，精准调查、精准分析，将旅游扶贫建立在精准的基础上，避免旅游扶贫资源的浪费。2014年8月，国务院出台的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》文件第七条首次提出“旅游精准扶贫”的概念。旅游精准扶贫强调“精准”，针对不同贫困地区的资源、条件、现状实施旅游开发，并对旅游扶贫目标对象进行科学的精准识别、精准帮扶和精准管理，相较于旅游扶贫更具有指向性、针对性和时效性。旅游精准扶贫是旅游扶贫的提升和深化，传统旅游扶贫对于贫困人口的参与度关注不够，旅游精准扶贫更加强调扶贫对象的精准识别，注重分析旅游扶贫项目的选择、运行、优势及障碍。旅游精准扶贫将聚焦于旅游资源丰富的贫困地区，因地制宜确立旅游开发项目，采取切实可行的帮扶措施，帮扶真正需要帮扶的人，增加贫困人口发展机会，提升贫困人口的自身脱贫能力。因此，旅游精准扶贫是旅游扶贫的必然要求。

“十三五”时期，是实现“两个一百年”奋斗目标的第一个关键时期，是全面建成小康社会的决战决胜时期，事关中国经济社会持续健康发展，事关社会主义现代化建设大局。在经济新常态下，围绕全面建成小康社会奋斗目标和“四个全面”战略布局，紧密结合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，大力推进生态文明建设、绿色发展、低碳发展与贫困减少的有机融合，积极探索实现旅游精准扶贫的实现路径，是着力增进人民福祉、保障基本民生、实现全体人民共同迈入全面小康社会的重要途径。生态文明建设实质就是通过资源保护和环境改善，实现包容性经济发展、可持续发展；而绿色减贫是生态文明建设中减贫方式的创新，它将生态文明建设与扶贫工作进行有机结合，是一种符合生态文明发展、实现绿色增长的扶贫全新理念。[18]旅游精准扶贫工作注重绿色发展理念，政府政策予以正确观念导向，旅游企业和贫困人口及时更新观念，社会集体行动和个人自我参与相协调。[19]旅游精准扶贫坚持包容性、绿色两个发展理念，建立包容性绿色旅游精准扶贫路径，提高生态环境质量，通过以旅游产业的快速发展，发挥旅游产业的带动作用、辐射作用以及福利效应，促进区域经济增长，改善贫困地区生活面貌，大幅度提高贫困人口收入，消除普遍贫困，瞄准贫困人口内源发展能力，为贫困人口创造、提供更多地参与旅游发展均等机会。[20]

四、结语

贫困问题的研究由来已久，我国高度重视现阶段的扶贫工作，并采取了积极的应对措施，文章选取旅游精准扶贫为研究对象，分析贫困和反贫困、产业扶贫、旅游扶贫、精准扶贫和旅游精准扶贫等相关理论演化过程和主要观点，系统掌握旅游扶贫的历史沿革、承继、演化和衍生。研究得知：贫困和反贫困治理问题上，理论界从贫困内涵、贫困识别和测度、致贫原因和贫困形成机制、反贫困与反贫困政策等角度展开；我国扶贫方式演变经历了从1949年的救济扶贫到2013年的精准扶贫，至此我国扶贫开发工作发生重大改变，开始实施精准扶贫方略；产业扶贫为贫困地区、贫困人口发挥了“造血”、“输血”的功能，随着产业扶贫的发展，其模式发生了变化，呈现多样化、多渠道的特点，产业扶贫也朝着精准化方向发展；旅游扶贫是产业扶贫的重要方式之一，随着旅游扶贫和精准扶贫战略思想的不断发展和深入，旅游精准扶贫是当前扶贫开发工作的必然要求。