环境公益诉讼起诉主体二元序位新论——基于对起诉主体序位主流观点的评判

余 彦，马竞遥

（1.广东外语外贸大学 广州绿色发展法治研究中心，广东 广州 510420；2.中山大学，广东 广州 510275）

环境公益诉讼具有起诉主体①由于环境行政机关和检察机关并不具有传统意义上的诉讼权利，而仅具有基于“公共利益守护人”而对应的“公益诉讼人”诉讼资格，使用可以包涵“原告”和“公益诉讼人”的“起诉主体”一词更为合适。多元化的显著特点。在各类起诉主体环境公益相关性和诉讼能力均有差异的情况下，起诉主体序位制度对于最优起诉主体的寻找、提高诉讼效率等方面均有重要作用。有基于此，2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称为《决定》）。《决定》对《民事诉讼法》第55条的修改，实际上形成了民事公益诉讼中“社会组织——检察机关”的起诉主体序位制度②《决定》对《民事诉讼法》第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”，《决定》对《行政诉讼法》第25条的修改，实际上使得检察机关成为了行政公益诉讼唯一的第一序位起诉主体③《决定》对《行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”。环境公益诉讼作为公益诉讼的重要具体类型之一，其起诉主体序位问题也是学界研究的热点问题之一。那么，两法修改后确立的起诉主体序位制度是否能够契合当下实践需要、促进环境公益诉讼长效发展？将既有研究成果与立法进行比较，进而做出综合评判无疑是回答上述问题的重要方法之一。通过对现有研究成果的收集、整理和归纳，笔者对以往环境公益诉讼起诉主体序位理论做了如下三种粗线条的分类：一是认为起诉主体序位应当在遵循公权主体优于私人主体基础上进行序位排列的各种观点，即“公权主体优位”说；二是在对“公权主体优位说”进行批判的基础上形成的“私人主体相对优位”说；三是认为应当根据不同类型公益诉讼对应的不同实体权利基础进行相应序位安排的“二元序位”说。本文试在对既有环境公益诉讼起诉主体序位研究各观点进行评判的基础上，对以上问题提出一定见解。

一、“公权主体优位”说

（一）“公权主体优位”说之理论沿革

由于环境问题的复杂性，使得其对各方利益的影响程度不一，加之各起诉主体诉讼能力确有差异，有学者据此认为，“由于各类潜在的环境公益诉讼主体均有其优势和不足，法律应该设立相应的程序，让最合适的主体有机会提起环境公益诉讼，从而使环境公益诉讼有效发挥其功能”[1]。为了达到这一目的，该学者进一步探讨了排列起诉主体序位应当考量的因素，这些因素主要有：1.政府职能部门在国家环境利益受到损害时应当作为第一顺序的原告；2.政府职能部门和检察机关的可诉范围应该由法律明确规定……公民个人和社会团体是作为后补主体而存在，只有当正选队员缺位时,替补队员才上场；3.行政机关不可以成为环境行政公益诉讼的原告；4.公民和环保团体在特定人群的环境利益受到侵害时应当作为第一顺序的原告。归纳起来，此种观点下的环境公益诉讼原告序位为：环境行政部门（涉及国家环境利益，法律有明确规定可作为原告且非环境行政公益诉讼）——检察机关（法律有明确规定可作为原告）——公民及环保社会组织。唯一例外的情况在于如果涉及特定人群环境利益的环境公益诉讼案件，公民及环保团体应当成为第一序位的原告。这一起诉主体序位安排有一明显特征，即公权主体（环保行政机关、检察机关）优位于私人主体（环保社会组织、个人）。这一序位安排也可以看作是“公权主体优位”说的最早表达。

在此之后，很多学者在进一步深入研究的基础上表达自己的观点。这些观点尽管在起诉主体范围和具体排序上均有差别，但是都遵循了公权主体优位于私人主体这一原则。如有的学者认为，从起诉主体的公私属性的比较出发，认为“环境公益诉讼原告范围的确定前提是明确环境公益诉讼的性质是一种专门公益诉讼，不应对其进行环境民事和行政公益诉讼的二元界分……环境公益诉讼原告应当根据公权主体优于私人主体的原则，按照政府环境管理机关、检察机关、环保团体和公民个人的先后顺位来行使环境公益诉权”。[2]在这一认识基础上，考虑到环境公益诉讼排除和救济环境公共利益的损害为基本诉求与政府环境职能的相对一致性，以及政府环境管理机关在提供证据、帮助认定案件事实以及保障诉讼效率、节省诉讼成本等方面所具有的明显优势，因此在公权主体中，政府环境管理机关优位于检察机关。在私人主体方面，由于公民个人提起环境公益诉讼在任何国家和地区都是“最后一根救命稻草”，在享有环境公益诉权的所有主体中处于最后顺位。因此，环保团体应当优位于公民个人。综上，该观点排列的起诉主体序位为：环境行政机关——检察机关——环保社会组织——公民个人。

也有学者认为检察机关不应当成为适格起诉主体，因而也就不在序位制度的考虑范围之内。其理由在于：1.检察机关作为起诉主体与《宪法》中对检察机关法律监督机关的角色定位产生冲突，进而存在违宪之虞。2.相较于国外检察机关的角色定位，我国检察机关在诸多方面有所不同，对国外既有做法的照搬照抄不符合我国实际。3.环境行政机关可以胜任对检察机关作为起诉主体的功能替代。因此，该学者认为“环境公益诉讼的原告应包括国家（环境保护行政机关）与公民、社会团体，其中国家（环境保护行政机关）处于第一顺位，公民与社会团体处于第二顺位”。[3]

还有学者主张，对起诉主体序位的安排应当基于客观标准，即在归纳出科学、合理的序位安排标准基础上，进行合理的起诉主体序位安排才有可能性。在认定起诉主体包括检察机关、环保社会组织和公民个人的基础上，该观点提炼出“最强公共利益代表性标准”和“诉讼经济标准”两项标准，并将其作为确定起诉主体序位不可或缺的核心标准。该观点通过将三类原告以前述两项标准进行对比，认为“检察机关无论是在主体性质抑或是自身职能方面都拥有着其他两个起诉主体所不具备的优势地位……（环保社会组织）由于组织管理上的随意性及其本身职能定位并非着重在于起诉主体，能够代表的环境公共利益范围较小，公民个人在提起诉讼时所能代表的环境公共利益范围远小于检察机关与环保社会组织”。[4]因此，该观点排列的起诉主体序位为：检察机关——环保社会组织——公民个人。尽管此类观点并没有将公权主体优位原则作为自身的立论基础，但是其最后结果也与“公权主体优位”说的典型特征保持一致，因此也将其纳入“公权主体优位”说的范畴之内。

（二）“公权主体优位”说之评判

在环境公益诉讼制度尚处学理探讨之时，“公权主体优位”论者敏锐察觉到环境公益诉讼两造的实质不平等，主张对传统诉讼规则进行一定改造，为诉讼能力更强的公权力机关提起诉讼扫清障碍，同时通过对私权利主体予以倾斜性保护，进而达致两造均衡，使得通过诉讼程序维护环境公益成为可能。尤其是新近研究成果中总结出的两项标准，是现有所有成果中虽未明确提出但均有涉及的共同标准，因而也是今后起诉主体序位研究都应当参考的重要标准。但是，“公权主体优位”说在不同发展阶段的不同观点中均存在一定瑕疵，受到持其他观点学者的质疑。这些质疑主要集中在以下方面。

1.对公益的认定存在争议。早期“公权主体优位”说将涉及特定人群环境利益的环境公益诉讼案件区分出来，作为环境公益诉讼中的一种特殊类型并为之设计了特殊的原告序位。这样就引起了环境公益诉讼中“公益”的认定混乱。根据通说，环境公益是不特定多数人利益的典型类型。在法学视野下，特定多数人的利益本质上是特定多数人“私益”的集合，这种利益如果能够通过环境公益诉讼加以保护，实际上就与环境私益诉讼产生了交叉甚至混同，不利于两类诉讼制度在各自的轨道上平稳运行。

2.在肯认公民个人作为环境公益诉讼适格原告的观点中，私人主体之间的序位安排及相应证成略显单薄。在论述环保社会组织优位于公民个人的问题上，“公权主体优位”说大多以国外立法通行做法为理由一笔带过。殊不知，这些国家也同样作出了以公民个人为原告提起环境公益诉讼的法律规定。在美国，最早规定环境公民诉讼制度的1970年《清洁空气法》第304条（a）款规定：“‘任何个人’可以对任何违反该法的人提起诉讼”。印度的民事诉讼法典特别规定对涉及公害的案件，可以由任何两个以上印度公民向法院提起。英国《污染控制法》也规定：“对公害，任何人均可起诉”。上述环境公益诉讼代表性国家的法律文本本身并不能直接推导出环保社会组织应当优位于公民个人。

3.用以证成公权主体优位性的基础理论存在缺陷。举公共信托理论为例，有学者指出，公共信托理论具有信托前提不存在、受托人疏于履行受托义务时的救济缺位等弊端。[5]公共信托理论的背后反映出对某一环境事项或某一环境要素的保护无助于对环境的整体性保护；传统的权利本位思维不利于环境问题的解决，单纯寄希望于公权主体保护环境并不具有现实可行性。以上理由，都说明构建符合我国国情的环境公益诉讼起诉主体序位制度不能直接照搬“公权主体优位”说的既有观点。

二、“私人主体相对优位”说

（一）“私人主体相对优位”说对“公权主体优位”说之批判

在“公权主体优位”说出现之后，有学者认为该观点在诸多方面存在可以商榷之处，认为理想的起诉主体序位制度应当在对“公权主体优位”说应当在全面批判的基础上进行重构，而否定公权主体优位于私人主体这一排列原则无疑是重构过程中的关键。笔者将这种观点归纳为“私人主体相对优位”说。“私人主体相对优位”论者着重在以下三个方面立论或对“公权主体优位”说进行批判。1.着重对环保社会组织作为适格原告及其第一优位性进行了证成。“私人主体相对优位”说认为，环保团体具有的社会公益性、中立性、专业性等优势，可以更好地维护环境公益，并对环保团体良莠不齐等现实问题可能影响环境公益诉讼的顺利开展提出了切实可行的筛选方式。2.将环境行政部门绝对排除在环境公益诉讼起诉主体范围之外。“私人主体相对优位”论者认为政府（环保行政部门）不应当成为起诉主体，原因有三：（1）政府已经拥有环境行政职能，再赋予政府环境公益诉讼起诉资格必然引起政府行政职权的过度扩张，进而打破立法、司法、行政三权之间的平衡；（2）相对于耗时耗力的诉讼程序，行政职权对效率的侧重往往能够使得环境纠纷更快解决，赋予其起诉资格实属多此一举；（3）不同于环境公益诉讼中“弱势起诉主体，强势被告”的一般印象，作为起诉主体的政府相对于被告具有明显的优势地位，违背了公平、公正的法律精神。3.对检察机关的角色定位和起诉主体序位进行了进一步讨论。“私人主体相对优位”论者认为应当将检察机关在环境公益诉讼案件中的角色定位于环境公诉人，由于其起诉资格存在争议，但是相对于公民个人而言具有人力、财力、专业等多方面的优势，因此在环保社会组织、检察机关以及公民个人之中应当居于第二序位的位置。综上，“私人主体相对优位”说认为在政府不宜作为起诉主体的前提下，环境公益诉讼起诉主体序位安排应当以“环保组织处于第一序位，检察机关处于第二序位，公民处于第三序位”。[6]

（二）对“私人主体相对优位”说之评判

“私人主体相对优位”说对“公权主体优位”说面对自身制定的诸多序位考量因素无所适从的问题进行了有力批判，在一定程度上对各类起诉主体的优劣性进行了进一步研究。但是该观点同样存在不足，这就是将政府（环境行政机关）绝对排除在适格原告及序位设计范围之外。从司法与行政的关系来看，无论出于司法权对行政权的尊重还是行政权对司法权的克制，禁止对环境行政机关原告资格的赋予似乎合情合理。但是通过考察我国现行环境保护有关立法并结合我国环境行政执法的实际情况，可以发现环境行政部门的执法权是非常有限的。多部法律中虽然都有专章规范法律责任，但是对环境行政部门在环境执法内容上的具体授权，均为警告、罚款、责令停产、限制生产、限期治理之类。真正具有强制力、足以令污染单位畏惧的处罚——责令停业和关闭——环境行政部门却只有请求作出的权力。在很多情况下，环境行政部门面对仍在发生的环境污染基本上无计可施。因此，一方面，环境行政机关绝对行政权能不足的问题客观存在；另一方面，政府内部的不同部门也由于职能定位的不同产生分歧，影响了环境执法权能的发挥。在此情况下，赋予环境行政机关环境民事公益诉讼的起诉资格无疑具有重大意义。但是，对环境行政机关提起公益诉讼并非完全没有限制。这一限制就是“用尽自身职权”规则，即环境行政机关只有在穷尽其行政权能尚不足以达到行政管理的目的情况下，才能提起环境公益诉讼。

三、“二元序位”说

（一）另辟蹊径——“二元序位”说的实体权利立论视角

由于环境法在过去很长一段时间也被称为“环境与资源保护”法，一些学者也就对环境法作了“环境”法与“资源保护”法的区分，这些学者视野下的环境法权利基础也相应为环境权和自然资源所有权。因此，作为实体权利在诉讼法上之体现，有学者认为环境公益诉讼起诉主体序位制度也应当呈现出二元结构，这就是“二元序位”说。“二元序位”说提出将环境公益区分为经济性环境公益以及生态性环境公益。其中前者又可进一步细分为资源性环境公益和容量性环境公益；后者也可进一步细分为人居性环境公益以及调节性环境公益。在此基础上，对经济性环境公益的维护主要是创设自然资源所有权这一新型权利，对生态型环境公益的维护主要通过对环境权这一概念的引入。因此，由于两项权利基础的不同，相应的为维护不同实体权利的不同类型的环境公益诉讼原告的序位也应当有所差别。正是在上述认识基础上，“二元序位”说给出了两套差异明显的环境公益诉讼原告序位安排：“以自然资源所有权为基础，环保机关为第一顺位，检察机关为第二顺位，公民和环保组织为第三顺位；以环境权为基础，公民和环保组织为第一顺位，环保机关为第二顺位，检察机关为第三顺位”。[7]

（二）对“二元序位”说之评判

相对于其他观点普遍存在的就原告而谈原告序位的研究方法，“二元序位”说首次从权利基础的角度探寻了环境公益诉讼原告的应然序位，这种尝试大大深化了对环境公益诉讼原告序位研究的理论基础，但是自产生伊始也面临着理论和实践的双重困境。1.自然资源所有权的私权性质与环境公益维护的公益性质存在难以调和的矛盾。“二元序位”说认为，自然资源物权的设立前提在于自然资源可以成为物权的对象而成立自然资源物权。在此基础上，自然资源物权具有同时包括自然资源所有权和自然资源他物权的特性。更为重要的是，自然资源物权可以通过自然资源用益权以及自然资源所有权两条途径维护环境公益。一旦将自然资源、环境要素等与物权联系起来，则意味着对环境公益的维护又落入了传统民法调整的窠臼。私权面对维护环境公益的无力暴露无遗。实际上，即使是“二元序位”论者自身也不得不承认这项制度的创设仍然存在适用范围的有限性、环境公益保护的滞后性、间接性以及附带性等不足。实体权利基础的薄弱必然影响到诉讼制度价值的发挥。2.环境权的概念模糊且存在解释困境。应当承认，环境权是环境法学界着力最深、研究最为集中的问题之一。然而，通过仔细考察目前环境法学界关于环境权的各种代表性观点，可以发现言人人殊的“环境权”均存在不同程度的自洽或他恰困境。正如有学者所指出的那样“环境权概念本身是不明确的。环境权通常有三种不同的表达方式，即对环境的权利（RighttoEnvironment）、环境方面的权利（EnvironmentalRights）以及环境的权利（RightofEnvironment）”。[8]对环境的权利存在与民法上的物权产生混同的天然倾向，环境方面的权利则更指向为程序意义上的权利，这种理解下的环境权近似于“公民环境权”，但是有学者已对这种意义上的环境权进行了批判。环境的权利，则更侧重于环境作为主体所应该享有的权利。但这种权利天然具有的权利主体以及权利内容泛化倾向是环境权制度化到目前为止难于逾越的障碍。3.观点立法确认难度较大。根据“二元序位”说的相关特点，将其研究成果在环境基本法中或者各有侧重地在环境单行法中分别规定是比较合适的做法。但是，目前我国环境公益诉讼立法模式采取的是以《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对民事公益诉讼和行政公益诉讼进行基本规定，在《环境保护法》中加以具体化的立法模式，如要吸收“二元序位”说的合理要素，需要对包括诉讼基本法和环境基本法在内的十数部法律进行修改，不符合立法效率原则和安定性原则的要求。

四、环境公益诉讼起诉主体序位之重构

诚如前文所述，学界对环境公益诉讼起诉主体序位的排列各执一词，莫衷一是。立法上对起诉主体序位的安排，尤其是环境行政公益诉讼中检察机关垄断起诉资格的规定也不尽合理。多元起诉主体序位的安排是各起诉主体诉权行使的前提性问题，其重构应当在对已有研究科学评判、合理借鉴的基础上加以确定。根据制度构建的逻辑线索，只有基于正确的前提，以科学的理念为指导，以正确的方法为遵循才能最大程度地保障其价值及可操作性。具体到起诉主体序位制度的重构，以下三方面或为重中之重。

（一）前提——科学、合理认定适格起诉主体

法谚有云：“无原告即无法官”，作为环境公益诉讼“动力”以及起诉主体序位制度“基础”之所在，适格起诉主体范围的重要性不言而喻。我国学界对环境公益诉讼的适格起诉主体仍有争论，但其观点无外乎以下三类：1.二主体说，即公益诉讼的适格起诉主体只有检察机关和社会组织；2.三主体说，即检察机关、社会组织、公民个人都可以作为公益诉讼的适格起诉主体；3.四主体说，认为公益诉讼的适格起诉主体包括检察机关、环境行政机关、公益组织、公民个人。笔者认为，上述四类主体都有作为环境公益诉讼适格起诉主体之理由，唯一的例外是环境行政部门不能作为环境行政公益诉讼的起诉主体。关于这一问题后有详述。

1.环境行政机关。我国《环境保护法》第10条第1款明确规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。由此可见，环境行政机关对环境保护工作居于主要领导地位。因此，在环境行政机关欲实现环境保护目的而不能时，赋予其环境在具备一定条件的前提下可以“环境公益代表人”的身份提起环境公益诉讼的诉讼资格，既有其必要性，也是环境保护机关履行职责的重要形式。

2.检察机关。检察机关作为国家法律监督机关，理应责无旁贷地担负起运用法律武器维护环境公益的重任。通过检察权的适度扩张，使得检察机关具有环境公益诉讼的起诉资格有其合理性和必要性。从各国法律实践来看，通过检察机关提起和参与环境公益诉讼，来加强对环境保护的司法保障也是成熟的通行做法。

3.环保社会组织。当前，环境利益主体范围最大化是解决环境利益冲突的必然趋势，而顺应这一趋势就需要建立一种将原本分散的主体最大程度地聚集到一起并将个体价值观上升到群体价值观的机制。[9]环保社会组织因其与社会成员个体的密切联系，使其彰显出超越“国家强制力量”和“个人利己主义”的“社会公益主义”的优势，因而也应当具有适格原告资格。

4.公民个人。作为个体的公民是良好环境的直接受益人和环境污染的直接受害人。环境公益诉讼制度出现的重要原因之一，就是传统的行政监管模式对环境义务的督促履行“失灵”现象日益明显。一方面，环境行政部门囿于自身权能的有限性，不可能对所有即将发生的环境污染进行科学预判，也不可能对所有正在发生的环境污染进行有效监控，抑或对所有已经发生的环境污染进行及时处理。因此，赋予公民相应的法律武器，尤其是原告资格就显得尤为必要。

（二）理念——两造结构相对均衡下的民事、行政公益诉讼二元并立

起诉主体序位的安排是为了更好地发挥环境公益诉讼的制度作用，这势必形成环境公益诉讼两造结构的倾斜性配置。但是，这种倾斜应当控制在一定程度内。严重打破两造均衡的“大起诉主体，小被告”或“小起诉主体，大被告”的结构模式固然不可取，但是仅仅追求形式上的“大起诉主体，大被告”或“小起诉主体，小被告”的两造结构模式也并非环境公益诉讼及其起诉主体序位制度作用最大化的充分条件，具有相似表象的两类两造结构模式在结合自身所处的具体法制体系后往往得出差别明显的实际结果。在《决定》对两法进行修改前，我国的环境公益诉讼实际上呈现出“小原告（法律明文规定的适格原告仅有符合一定条件的环保社会组织），小被告（仅有私人主体）”类型，这与德国的“小原告（环保社会组织），小被告（主要是公权主体）”的两造结构模式可谓貌合神离。后者是基于既有法律体系较为完善，环境私益诉讼较为发达的现实情况下对环境公益诉讼的作用范围进行了理性限制，我国的现实情况恰恰与之截然相反。《决定》在修改民事公益诉讼条款并增加行政公益诉讼条款后，我国的环境公益诉讼两造结构有向“大起诉主体（环保社会组织，检察机关），大被告（公权主体、私人主体）”转变的趋势，但是具体效果如何仍有待观察。有学者通过对域外主流国家环境公益诉讼的两造结构模式进行比较研究后发现，“大起诉主体，大被告”的两造结构模式与高效的环境公益诉讼制度之间并不能划等号。印度虽然穷尽了两造可能的最大范围，但效果并不理想。美国的环境公益诉讼两造结构模式虽然与印度类似，但是通过理性、有限的能动司法，起到了更为理想的制度效果。[10]但是，由于美国的制度是基于其独有的法律传统和文化背景，与我国的现实国情存在较大差异。我们也不能照搬照抄美国的既有做法。

有基于此，我国环境公益诉讼两造结构模式的构建需要立足于本国的现实情况之上，具体来说，就是根据我国的现实需要和既有法律进行综合考量，形成一个适合本国实际而非绝对意义上“大”或“小”的两造范围，起诉主体序位制度也只有在此理念的指导之下才能做到科学、合理。笔者提出，我国的环境公益诉讼起诉主体序位制度应当确立新型二元序位制度，不同于前文提到的基于实体权利而生成的“二元序位”说，本文主张的二元序位制度，是基于私人主体为环境污染行为直接施为者和公权主体环境保护主要责任者的实际情况，加之既有的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》已经分别明文规定民事公益诉讼和行政公益诉讼的客观情况而制定的新型序位安排，从而能够保证在坚持两造结构模式均衡的前提下，最大程度地保障与既有法律的兼容性。

（三）方法——基于公益代表性标准与诉讼经济标准的综合比较

前文已经提到，起诉主体序位的比较和安排应当遵循“公益代表性标准”和“诉讼经济标准”。新型二元序位也是以上述两个标准，根据民事公益诉讼和行政公益诉讼的各自特点，运用综合比较法加以确定最终的起诉主体序位。

1.环境民事公益诉讼的原告序位确定。一方面，依照公益代表性标准，起诉主体序位的比较思路如下。（1）个人应当居于公益代表性的最后一位。就其他三类适格起诉主体而言，无论是环境行政机关、检察机关还是环保社会组织的环境公益起诉权，其最终来源都是基于所有公民的信托。换言之，其他三类适格起诉主体因为公民的信托而具有了更强的公益代表性。（2）环境行政机关应当居于第一序位。环境行政机关本就具有公众环境保护权利之受托人和国家环境资源所有权代表人的角色定位，在各起诉主体之间具有最强的环境公益代表性。（3）检察机关作为起诉主体时的双重身份，使得其公益代表性有所保留，因而位列环保社会组织之后。检察机关作为国家的法律监督机关，理应责无旁贷地担负起运用法律武器维护环境公益的重任。《决定》对两法的修改也表明了立法者对我国检察机关作为环境公益诉讼起诉主体的肯定态度。但是，检察机关作为法律监督机关的角色定位，有可能在环境公益诉讼案件中出现检察机关集起诉主体身份与法律监督主体身份的合二为一的现象，作为被告的私人主体再强势，面对公权主体无疑常常处于下风，这就造成了两造结构的不均衡。为了尽量避免上述情况的发生，检察机关应当保持一定的克制。综上，在公益代表性标准下，四类适格起诉主体的序位依次是：环境行政机关——环保社会组织——检察机关——公民个人。

另一方面，依据诉讼经济标准，起诉主体序位的比较思路如下。（1）环境行政机关应当居于第一序位。由于环境行政权能客观存在绝对有限和相对有限的情况，而无论环境行政机关基于何种原因而导致的行政目的实现不能，都有可能成为行政诉讼的被告。如果环境行政机关能够居于第一序位提起环境公益诉讼，则使得大量由于其自身权能有限而无法实现的行政目标有了可供实现的途径，进而最大程度的减少了可能招致的行政诉讼数量，相应也最契合经济原则的根本追求。（2）检察机关和环保组织在诉讼能力上各有千秋，作为国家的法律监督机关，检察机关在诉讼和法律专业方面更具优势。但是环境公益诉讼案件往往案情复杂，进行相应的诉讼对环境科学的专业性有很高的要求。环保社会组织成员之所以加入，大多基于自身的专业兴趣和对环保事业的极大热爱，这使得其在环境科学等问题的专业性上更胜一筹。（3）个人仍应居于最后序位。相对于人力、物力、财力雄厚的环境行政机关，法律专业水平精湛的检察机关以及专业能力过硬的环保社会组织，作为个体的个人无疑相形见绌，而起诉主体和被告之间相差悬殊的实力无疑使得案件的败诉几率大大增加，使得司法资源被频繁使用而对环境公益的维护收效甚微，这与诉讼经济原则的要求不符。综上，在诉讼经济标准下，四类起诉主体的序位依次是：环境行政机关——环保社会组织、检察机关——公民个人。通过对两项标准下的序位进行综合考量,环境民事公益诉讼的起诉主体序位最终确定为环境行政机关——环保社会组织——检察机关——公民个人。

2.环境行政公益诉讼的起诉主体序位确定。环境行政公益诉讼的序位安排与环境民事诉讼有诸多相似之处，此处不再重复。现仅就环境行政公益诉讼的特殊因素及相应安排进行阐述。（1）环境行政机关不能作为环境行政公益诉讼的起诉主体。环境行政公益诉讼的被告为环境行政机关，即便环境行政机关不作为适格起诉主体，其诉求也能通过行政机关内部途径予以解决。把行政机关的内部事务丢给司法机关处理，只会在增加司法机关诉累的同时对司法权和行政权之间的关系产生消极影响。（2）检察机关在环境行政公益诉讼背景下的公益代表性和诉讼经济型均有所上升，使得其优位于环保社会组织。环境行政公益诉讼针对的是环境行政机关的违法渎职行为，面对强势的公权主体，环保社会组织和个人都必然面临资金难、取证难和胜诉难等问题，从而带来行政公益诉讼的便利性与实效性供给不足。相较之下，检察机关在调查取证，庭审对抗等方面比其他两类起诉主体都更加具有优势，，能以其更加精湛的法律专业水平更好地与被告抗衡，更好地发挥司法权对行政权的制约。综上，环境行政公益诉讼的起诉主体序位为检察机关——环保社会组织——公民个人。