探析社会组织民事公益诉讼主体资格的建构

雷苗苗

（安徽大学法学院 安徽 合肥 230601）

一、中国社会组织进行民事公益诉讼的实践经历

中华环保联合会诉贵阳乌当区定扒造纸厂环境污染案[1]，此次判决是我国法院机关做出的首例社团环境公益诉讼判决，具有开创性意义。民间环保组织首次就环境污染提起公益诉讼[2]，全国第一起由民间非政府组织提起的环境公益诉讼获得了立案；以及首例消协作为原告打赢三元钱公益官司的案例。[3]从以上公益诉讼案例可以看出，我国社会组织有提起民事公益诉讼的实践经验。

二、中国有关组织民事公益诉讼主体资格条件界定

《民事诉讼法》第55条中的“有关组织”，笔者认为就是我们所说的“社会组织”，这是首先要明确的大前提。社会组织的概念有广义和狭义之分，广义的社会组织指具有共同活动目标的群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、企业等；其狭义概念是为实现某个特定目标而有意识地组合在一起的社会群体，对应与西方传统意义上的非政府组织（NGO）或者非营利性组织（NPO）。此处所说的社会组织是从狭义角度来说的。在我国，社会组织概念的正式使用始于2006年10月的十六届六中全会，从此开始用“社会组织”代替“民间组织”，相对来说是一个比较宽泛的概念。

由于组织数量庞杂，各个组织在管理方式、活动规范、经济能力等方面多多少少都存在着差别，良莠不齐，其是否能真正承担民事公益诉讼的重任、切实维护公共利益，是一个值得深虑的问题。从《民事诉讼法》修订历经三次审议最终还是只确定“法律规定的有关组织”就可以看出立法者的审慎态度。因此，在具体的司法实践中，对相关组织的主体资格进行严格规范的审查与过滤也是十分必要的。从《民事诉讼法》第55条可以看出其对社会组织作为公益诉讼的主体有两方面的限制：一是法律规定的；二是要具备有关性。笔者从以下几个方面来分析《民事诉讼法》第55条中“法律规定的有关组织”的涵义所在。

（一）有关组织“法律规定”外延界定

1.配套的实体法律规定，即与规范公益诉讼主体相关的各单行法

《民事诉讼法》是程序法，其规定的是行为主体实施法律行为的相关程序，而真正要有效规范行为主体的相关法律行为则更依赖于实体法律的规定，尤其是在我国“基本法＋单行法”的模式下。这一点值得借鉴德国法律对社会团体民事公益诉讼主体资格的规定。在德国，社会团体民事公益诉讼并不是由《民事诉讼法》确立的一般性诉讼制度，而是通过特定实体法建立的专门性诉讼制度，如反不正当竞争之诉，其主要依据是《反不正当竞争法》和《反对限制竞争法》，规定允许行业协会和消费者团体可以针对不正当竞争行为提起团体诉讼，这种特定实体法的规定，为社会团体进行公益诉讼提供了明确的法律支持，有利于社会团体在保护公益方面发挥更积极的作用。那么，在我国亦应该如此，想要确保社会组织提起民事公益诉讼，就应该有配套的单行法来对其予以规定，从而更好地规范和支持其诉讼行为。就《民事诉讼法》第55条来看，目前我国涉及公益诉讼的案件范围主要集中在“环境污染”和“侵害众多消费者合法权益”两个大的方面，而与之相关的单行法律则主要应包括《环境保护法》和《消费者权益保护法》。

2.针对社会组织提起民事公益诉讼的司法解释

能有相关实体法来明确规定主体行为固然重要，但实体法律并不能将所有的主体都规定穷尽，其在一定程度上起引示作用，而且在考虑我国的法治状况和基本国情的情况下，现阶段这个向“依法治国”缓慢发展的过渡时期，进行分门别类的修法必然是一个庞大而又复杂的过程。因此，最高人民法院应该尽快出台针对公益诉讼制度的司法解释，对有关组织提起公益诉讼的司法解释，作为缓冲和中间力量，发挥其衔接和指导实践审判的重要作用，也能弥补实体法律规定的不足和空白。笔者认为，应对《民事诉讼法》第55条作以解释，明晰哪些组织能作为民事公益诉讼的主体。通过查阅资料，笔者发现在环境公益诉讼中存在司法解释——《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：社会组织的类型——依照法律法规的规定，在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，可以认定为民事诉讼法第五十五条规定的有关组织。[4]鉴于此，对于消费者公益诉讼也应该出台相关司法解释，如出台关于审理消费者公益诉讼案件适用法律若干问题的解释；或者直接出台针对《民事诉讼法》第55条的司法解释。

（二）有关组织“有关性”界定

据统计，现阶段在我国民政部门登记的社会组织有46.2万个。其中，约25万个名称为“社会团体”，20万为“民办非企业单位”以及2000多个“基金会”。全国人大常委会法制工作委员会副主任王任明认为，这46万多社会组织都可以作为提起公益诉讼的主体的话队伍太庞大，应划个杠杠。[3]当前我国存在46万多社会组织，但并不是所有的组织都适宜提起民事公益诉讼，考虑到各个组织的自身因素状况以及立法者的严谨态度，对能作为公益诉讼主体的组织应予以一定的限制，除了大前提法律的规定外，还应该强调此处的“有关性”。笔者认为，此处的“有关性”可以从以下几个方面来理解：

1.与组织的性质有关

也就是说根据组织的职能范围来确定与之相适应的公益诉讼。每一类组织都应该根据各自不同的性质而有条件地参与诉讼活动，有资格提起民事公益诉讼的社会组织应当是相关领域内的社会组织，如公益诉讼所涉及到的案件范围包括环境保护、食品安全、消费者维权、妇女儿童保护等等的问题，一旦发生某类问题引发公益诉讼的话，只有具有相关职能的社会组织才有资格提起，而非本领域的社会组织则不能直接提起，这样分清职能界限，也是为了明晰各类社会组织的诉权界限，从而防止诉讼重复和滥诉的现象。

2.与组织的地域范围有关

这里所讲的组织的地域范围主要是从组织的事业所辖范围方面来说，而这类组织主要包括全国性的组织和损害结果所在地的组织。全国性的组织是具有一定影响力和较强实力、各方面综合素质相对比较高、能够较好地协调各方资源来与侵权方对峙的组织；而损害结果所在地的组织则具有反应速度快、能更全面了解受害群体诉求的优势。因此，一旦发生了公益诉讼案件，也可以从这个角度来与其他因素衡平，比如让哪类组织优先提起公益诉讼更有利于维护受害方的合法权益，能更便于诉求的解决。

3.与组织的管理方式有关

这里所讲的组织的管理方式即对社会组织的管理方式，也就是说提起公益诉讼的社会组织是否必须具备合法登记这个条件，回答是肯定的。社会组织很庞大，也很庞杂，有合法的也有非法的；有正式的，也有非正式的。而我们在此讨论的社会组织首先必须是建立在合法基础上的，前面所提到的当前我国的三大类组织都是要经民政部门合法有效登记并由其业务主管机关负责管理的社会组织，也许这个“必须登记”的条件导致了大量民间组织面对公益诉讼主体资格的非法化，但结合我国的基本国情和司法实践经验，现阶段能跨入公益诉讼主体资格这道门槛的必然是已经取得合法登记的社会组织，因为只有经过严格审批程序的组织才能有更规范的行为，而且便于责任追究。通过查阅《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，对社会组织的管理方式总结如下：（1）必须经合法有效的登记；（2）有独立承担责任的能力；（3）具备其他相关要求。这也是为了防止那些名为组织实际却是假借公益之名实则保护本团体利益的行为发生。

4.与组织的规模、资金、人员素质有关

作为公益诉讼主体的社会组织，应当具有一定的资金保障，要有严格规范的活动章程和内部管理机构，如果有可能，还可以具备相关法律专业人士，或者虽然无法律专业人士但至少要保证其人员综合素质的质量。只有这样，才能发挥其优势，确保其提起民事公益诉讼行为的规范性，更好地维护公共利益。

三、中国有关组织民事公益诉讼主体资格重构设想

（一）环境公益诉讼案件

当前我国发生的环境污染案件绵绵不断，这期间进行过的环境公益诉讼也数不胜数。但我们可以发现，提起环境公益诉讼的主体一般都是机关团体，社会组织这样一种中坚力量却被拦在门外。它们尝试过多次，却总被“无适格主体资格”限制而未能成功进行。直到2012年新修订《民事诉讼法》第55条首次规定公益诉讼主体资格，这些组织才看到了希望。再加上新修订的《环境保护法》①以及（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》②也对社会组织提起环境公益诉讼又做了规定。据此，符合以上条件的环保组织可以列为环境公益诉讼的主体，如中华环保联合会。但同时我们需要注意，如果仅将环保联合会这类组织作为公益诉讼的主体其实是非常狭隘的，我们还应该看到其他类型比如“自然之友”、“绿家园”、“地球村”这类性质的组织。“自然之友”指出，“公益”从词源上来讲，一般指社会公众的普遍利益。能够代表公益诉讼的主体，毫无疑问也包含“从群众中来、到群众中去”这类自发形成的环保组织。[5]民间环保组织——达尔文自然求知社负责人曾表示，环保法无论怎样修订，如果不将一些环保志愿组织纳入到环境公益诉讼的主体范围，单方面依靠一些特定熟知的环保组织来提起公益诉讼，可能会导致这类主体负担过重而影响切实权利的发挥，同时也压抑了其他环保组织能够切实发挥公益诉讼主体优势的空间[5]。

因此，笔者认为，司法解释应当更为具体地扩大环境公益诉讼的主体类型，将上述提及的一些有过实践经历的这类环境保护组织民间组织也规定到公益诉讼的主体中。但并不是说只要是民间环境保护组织就能够成为公益诉讼主体，应当符合法律规定和其他四要件才可以。比如德国早期的社会团体诉讼中，只将把原告严格限定在直接利害关系人的范畴之内，但随着经济的发展和新型环境污染事件的发生，又将民间环保组织纳入公益诉讼主体范畴，并建立了公益诉讼制度。不过，德国也同样为这项权利的赋予制定了限制。③德国对社会组织提起公益诉讼虽然给予承认但也制定了诸多约束，并做了细致而具体的程序上、制度上的安排。意大利第265号法律规定了民间环保社团的公益诉讼主体资格，但并非所有的民间环保社团都具有诉讼资格，只有在环境部获得注册的全国性的民间环保社团或者至少代表五个大区的民间环保社团才具备。环境部也可以通过发布命令的形式将其他的民间环保社团加入到能够提起赔偿诉讼资格的名单中来。由此可以看出，域外大陆法系国家的做法也秉持尽量放宽公益诉讼主体范围但又明确限制条件的做法，值得我们借鉴。

因此，笔者认为，如果其他民间组织要作为环境公益诉讼主体，除了必须符合法律基本规定外，还需要符合其他四要件。具体包括：1.具备合法登记要件，形式上和实质上达到统一；2.具有相关法规和理论基础。如《民办非企业单位登记管理暂行条例》和“诉讼信托理论的支持”；3.具有实践经验。如北京的“自然之友”和重庆的“绿色志愿者联合会”这两个公益组织针对云南曲靖的铬渣污染而提起的民事公益诉讼，云南地方环保法庭也予以成功立案受理；4.有相关自制规范。2008年4月，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、南都公益基金会、NPO信息咨询中心、浦东非营利组织发展中心、友成企业家扶贫基金会、自然之友、地球村、农家女等一批非营利组织联合议定的“中国公益性NPO自律准则”发布。2009年7月，国内110余家非公募基金会参与的中国非公募基金会发展论坛在“中国公益性NPO自律准则”基础上，议定并发布“中国非公募基金会自律宣言”。[6]这些探索对完善中国社会组织自律机制提供了经验，可以此为基础，进一步支持与发展自律联盟，以多种方式，如通过倡导来自我规范、通过声誉来自我规范、通过标准来自我规范，从而提升社会组织的自我规范能力。

（二）消费者公益诉讼案件

在消费者公益诉讼中一直被提议多次的就是要求赋予消费者协会公益诉讼主体的资格。新修订的《消费者权益保护法》赋予消费者组织公益诉讼权④，这一规定明确赋予消费者协会消费类公益诉讼的主体地位，进一步充实了消协的维权职责，将民事诉讼法与消费者权益保护法在公益诉讼这块有效连接起来，具有重大的现实意义。新消保法规定消费者领域的公益诉讼主要针对众多且不特定的消费者受到侵害。比如不公平、不合理的格式条款、格式合同，侵害的就是众多且不特定的消费者的利益，再如某些虚假广告和虚假宣传侵害对象也是众多且不特定，这些都可由消费者协会依法提起公益诉讼。但随着愈来愈多复杂多变侵害侵犯消费者权益案件的产生，尤其是伴随着不断发展的科技手段和消费方式，从过去小规模的虚假产品侵权到现在大规模的垄断性消费以及各种食品安全、产品质量侵权，都使得消费者协会这一主体作为公益诉讼代表心有余而力不足。因此，仅仅单一的规定消费者协会作为维权主体，略显势单力薄，可能出现无暇顾及的状况而做不到切实保护消费者合法权益。

细细地分析《消费者权益保护法》后笔者又看到了希望。其对消费者组织的界定提到了两类：一是消费者协会，二是其他消费者组织，它们都是依法成立的保护消费者合法权益的社会组织。现在《消费者权益保护法》明确赋予消费者协会公益诉讼的主体资格，笔者认为，更应该做实其他消费者组织的作用，“其他”不是可有可无，不是随便提及，它既然被写入法律文本，就不能让它变成一个可有可无的陪衬，加之目前我国在规范社会组织方面已有多部法规，十八大提出了加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制的目标，明确了社会组织管理制度改革的主要任务，激发社会组织的活力已势不可挡。因此，笔者提议在今后的司法解释或《消费者权益保护法》修订中能更加具体明晰让“其他消费者组织”类型，在符合四要件的基础上成为消费者公益诉讼的主体，从而让它与消费者协会一起成为保护广大消费者合法权益、维护社会公共利益的坚强支撑！

结语

从2012年《民事诉讼法》修订规定了公益诉讼制度以来至现在，社会各界人士对其主体资格方面的研究也一直没有停止。诚然，社会组织成立目的及其在社会中发挥的作用决定了其在民事公益诉讼中有天然的优势。我国社会组织在民事诉讼中发挥作用才刚刚起步，任何点滴进步都应该值得肯定。从立法层面承认社会组织可以提起公益诉讼，至少为推动公益诉讼起到了破冰作用。但是，要想社会组织在民事公益诉讼中发挥其立法构想的作用，还需要在立法及司法实践中对其不断完善。

注释：

①《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

②《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：社会组织的类型——依照法律法规的规定，在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，可以认定为环境保护法第五十八条规定的有关组织。

③第一，只有具备诉讼权利能力和诉讼资金保障，并能代表一定范围内的普遍观念的民间组织才能提起诉讼；第二，为社会组织提起公益诉讼设置了诉讼前程序；另外，德国还对民间组织诉讼的案件范围进行了严格的限定，民间组织能够提起诉讼的事项仅仅限于法律规定的情形。并且规定，起诉必须是为了团体成员的利益，而且必须是团队成员中多数人的共同利益，起诉必须严格按照实体法的明文规定，如果团队没有得到授权就只能提起禁止令，而不能提起赔偿诉讼。

④《消费者权益保护法》第四十七条：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”

参考文献：

［1］中国法院网.http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1329674.shtml.

［2］第一财经网.http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_09/20/9332451_0.shtml.

［3］新华网.http://news.xinhuanet.com/legal/2012-03/16/c_122843657.htm.

［4］参见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条之规定.

［5］人民网时政报道：http://politics.people.com.cn/n/2013/0705/c99014-22097927-2.html.

［6］马庆钰，井峰岩.论社会组织多维性规范管理体系的构建［J］.国家行政学院学报，2014（3）.

［7］侯登华.试论社会组织提起民事公益诉讼［J］.政法论坛，2013（6）.

［8］张兴国.德国社会团体民事公益诉讼主体资格研究及借鉴［J］.河北青年管理干部学院学报，2012（5）.

［9］秦淮川.社会组织可提起公益诉讼的进步意义［N］.青岛日报，要闻，2012-9-4.

［10］谭新，吕晨辉.论我国消费者公益诉讼制度的构建［J］.法制与社会，2009（11）.