民办教育分类管理与一流民办高校建设

肖俊茹,王一涛

(1.山东英才学院，山东 济南 250104；　2. 浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

一、研究缘起

《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》指出，“建设世界一流大学和一流学科，是党中央、国务院作出的重大战略决策”，对于“增强国家核心竞争力”具有十分重要的意义。2015年10月中共十八届五中全会通过的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，要提高高校教学水平和创新能力，使若干所高校和一批学科达到或接近世界一流水平。“双一流”建设是我国继“985工程”和“211工程”之后，为加快实现高等教育强国梦而进行的又一次战略部署，将对我国高等教育发展产生深远影响。

世界上大多数国家的一流大学都是公办高校，但也不乏一些国家的私立高校成为一流大学的先例。在上海交通大学发布的2016年“世界大学学术排名”(以下简称“2016上海交大排行榜”)中，排名前10位的大学中有8所是美国的大学，其中7所是私立大学。日本的早稻田大学、庆应义塾大学，韩国的浦项科技大学作为私立大学的代表，也在世界上享有很高的知名度。一些国家的私立高校虽然算不上世界名校，但却代表了其国内最高的科学研究水准，如墨西哥的蒙特雷科技大学、智利的智利天主教大学等。

民国时期我国也有一批高水平私立高校，如燕京大学、南开大学、复旦大学、金陵大学、东吴大学等。南开大学、北京大学和清华大学在抗战时期组成西南联大，在我国教育史中具有重要地位。1949～1952年的院系调整以后，这些民办高校要么并入公办院校，要么终止办学。很多学者认为，这些高水平私立院校的消失是我国高等教育的重要损失[1]。

改革开放后我国民办高等教育开始复兴，30多年来，在增加高等教育服务供给、引领高等教育体制机制创新方面发挥了重要作用。我国很多民办高校的举办者怀着强烈的社会责任感，提出了“建设东方哈佛”“东方斯坦福”“百年名校”等办学目标。很多学者也从理论上对建设高水平民办高校给予了呼应和支持，如张应强、杨福家、钟秉林等。

《民办教育促进法》修正案及三个配套文件的出台，标志着我国民办高等教育即将进入营利性民办高校和非营利性民办高校分类管理的时代。目前，国家层面的顶层设计基本完成，各地方政府正在研究制定地方民办教育分类管理的新政，可以预见非营利性民办高校将获得更多优惠政策和财政资助。在“双一流”建设和“分类管理”的时代背景下，民办高校特别是非营利性民办高校应树立高度的历史使命感，坚持文化自信、道路自信、制度自信，借鉴中外私立高等教育的优秀经验，传承私立大学自强不息、奋勇争先的精神，审时度势，积极参与“双一流”建设。

二、民办高校参与一流大学建设的必要性

我国高校在世界主要大学排行榜中的地位越来越靠前，为建设高等教育强国奠定了较好的基础。在“2016年上海交大排行榜”中，清华大学和北京大学分别居于第58和71位。在2015～2016年QS“世界大学排行榜”中，清华、北大、复旦和上海交大分别位于第25、41、51和70位。在美国新闻(U.S News)发布的“2016年全球最佳大学排名”中，北大、清华和复旦分别位于第41、59和96位，其中清华跃居全球工程学科排名首位。在看到我国高等教育取得巨大进步的同时，也要清醒地看到我国与美国等高等教育强国之间的差距。从高水平大学数量来看，我国只有4所左右高校跻身全球前100强，而美国则有50余所；从高水平大学质量来看，美国高校在大部分学科领域的研究水平都高于我国高校[2]。因此，我国建设高等教育强国的任务依然艰巨。公办高校是当前提高我国高等教育强国地位的主要依靠力量，须继续加大对北大、清华等高水平公办高校的扶持力度，使其更上一层楼。但仅依靠公办高校冲击我国高等教育强国的建设目标，无论从国际经验还是从内驱动力来看，都是不够的。只有采取公办高校和民办高校两轮驱动的模式，才能进一步缩小我国和世界高等教育强国的差距，加快我国高等教育强国的建设进程。

(一)增加我国一流大学的建设经费

经费是建设高水平民办高校的必要条件。通过对上海交大排行榜中涉及的美国和欧洲大学的比较研究可以发现，开支水平是大学质量的决定因素之一。美国高等教育的开支(包括公共开支和私人开支)占GDP的3.3%，而EU25国家的高等教育支出占比只有1.3%[3]。我国财政性教育投入占GDP的比例是4%，其中高等教育占教育总投入的20%左右，所以高等教育占GDP的比例是4%×20%，约在0.8%左右，总体来看，我国的高等教育支出占比远远落后于欧美教育强国。笔者列举了2014年10所中外一流大学的生均成本，从表1可以看出，我国大学的生均成本和世界其他国家的一流大学相比，差距较大。

表1　10所中外一流大学2014年生均成本比较(单位：万美元)

数据来源：各高校数据均来自各高校官网，浏览时间为2016年1月。清华、北大的原数据单位是人民币，换算为美元的比例为6.5∶1；牛津大学的原数据单位是英镑，换算为美元的比例为1∶1.5。学校支出并不是全部用来培养学生，故本文可能略高估了各校的生均成本。

国家财政经费是我国建设高水平大学的主要经费来源，但是今后进一步增加建设高水平大学的财政经费会面临许多不确定因素。为促进教育公平，未来我国可能将更多的教育财政资金投入到基础教育领域。单纯依赖公共财政和公办高校来创办世界一流大学，可能会产生“创造了少数的获胜者，但是牺牲了大多数”的窘境。在这种情况下，如果优先支持一批民办大学发展，或许可以开辟出一条高水平大学建设的新渠道。

(二)推动我国公办高校体制改革

先进的办学体制是建设高水平大学的关键。仅仅向大学投资，或提高大学生源质量，均不足以使其成为世界一流大学。巴西是世界上第十大经济体，第六大汽车生产国，拥有一大批世界知名企业，但是没有一所大学进入全球100强，缺乏支撑一流大学建设的办学体制是巴西高等教育不具备国际竞争力的主要原因之一[4]。我国公办高校长期以来行政化色彩浓厚，被视为政府的附属机构，不是实际意义上的独立法人。政府主要依靠行政管理系统以行政命令的方式领导和管理大学。大学的目标、任务、经费投入、岗位设置等均由政府主管部门负责，大学的财务制度、人事制度、社会福利制度基本上与政府机构相同，公办大学均享受一定的行政级别。这种政校不分、管办不分的体制导致了高等教育改革难以取得实效的结果。改革开放以来，国家进行了一系列的体制改革。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1995年出台的《中华人民共和国教育法》和1998年出台的《中华人民共和国高等教育法》均明确了公办大学的法人地位。然而，严重的行政色彩并没有得到根本性改变。党的十八大以来，国家正在逐步解决大学存在的行政级别和行政化管理问题，大力培育第三方评估机构，推进政校分开、管办分离。但由于传统办学观念的根深蒂固，公办高校和政府间的关系依然面临许多不确定性，公办大学自主管理的局面仍未形成。从内部治理看，部分高校的党委与校长分工不明、权责不清[5]，少数高校甚至还存在党委书记和校长“互不买账”的现象[6]。

民办高校在办学体制改革中进行了有益的探索。从高校和政府的关系来看，民办高校享有更大的办学自主权，尤其是人事任命、资金分配等重大事务都由民办高校自主决定，政府对民办高校的干预较少。从内部治理来看，民办高校内部权力分配清晰透明，领导之间权力不清或者互相争夺权力的现象不多。民办高校实行董事会领导下的校长负责制。董事会是学校最高决策机构，校长在董事会的领导下开展工作，执行力强。总之，民办高校体制、机制灵活高效，决策快，成本低，效率高，其办学模式可为公办高校改革提供经验参考。

(三)促进我国高等教育的充分竞争

《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》指出，我国在重点建设一流大学的过程中存在“身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题，迫切需要加强资源整合”。良性竞争是提高一个国家高等教育发展水平的关键因素之一，而竞争不充分一直是我国建设一流高校的负面因素。从全球高等教育发展来看，美国的高等教育之所以是全球最好的，竞争充分是其成功的重要推动因素之一，而欧洲的高等教育在二战之后之所以由盛至衰，一个很重要的原因是欧洲大多数国家的高校“沉湎于官僚式的平均主义”之中，而不是以卓越为标准、以竞争为机制来分配资金[7]。

高校之间的竞争应该在公办高校与公办高校、公办高校与民办高校、民办高校与民办高校之间展开。目前我国高水平大学之间的竞争主要发生在公办高校之间。对于建设高等教育强国而言，仅有公办高校之间的竞争是不充分的，公办高校之间的竞争属于“体制内”竞争，其竞争方式、运行方式、资金来源、领导体制大抵相同。而民办高校和公办高校在资源获得渠道、领导体制等方面都存在着诸多不同，双方之间的良性竞争有利于丰富高等教育生态，提高彼此的办学效益，实现高等教育的多样性和多元化。

三、民办高校参与一流大学建设的可能性

根据竞争战略专家迈克尔·波特提出的竞争理论，当前我国民办高校具备一定的体制优势和利好环境，能够为建设一流民办高校提供支撑。我国民办高校的战略优势体现在以下几个方面。

(一)灵活高效的办学机制

美国拥有当今世界最为发达的高等教育体系，董事会制度被看作是促使其形成当今世界最为成功的高等教育体系的要素之一[8]。我国民办高校实行董事会领导下的校长负责制，这种办学机制和美国高校的内部治理结构较为接近。董事会可以由举办者、教师、校友、社会贤达等多方利益相关者组成，对重大事务发挥咨询、论证作用。在董事会的领导下，学校人事、财务等日常决策，都由董事长或校长做出。这种决策机制使得民办高校的决策效率高，较少存在“议而不决”的现象，能够对外部环境做出快速反应。

较长的校长任期对大学文化的形成具有重要意义。公办高校校长任期较短被视为制约我国一流大学发展的因素之一。民办高校的最高决策者是董事长，董事长可以终身担任，能够保证“一张蓝图绘到底”，学校的战略目标、发展愿景和和发展路径可以保持长期稳定。在校长的遴选方式上，部分民办高校开始尝试全球招聘校长，公开、透明的校长遴选程序为建设一流大学提供了领导体制的保障。我国一些学者也关注到了民办高校的优势所在。潘懋元先生曾指出，民办高校的突出优势是管理成本低，可以使有限的资源发挥最大的价值[9]。别敦荣认为：“民办机制为发展高水平教育提供了可能；建设高水平大学，民办高校比公办高校具有更大的优势。”[10]

(二)充足的办学资金

资金是建设高水平大学的第一要素。高水平大学需要巨大投入，没有充足的资金就不可能产生高水平的民办高校。20世纪初，洛克菲勒询问艾略特如何才能创办一所世界一流大学，艾略特说需要5亿美元和200年时间[11]。实际上，芝加哥大学在接受了洛克菲勒的巨额捐赠之后仅用了20多年时间就成为世界一流大学。香港科技大学(公办高校)和浦项科技大学的发展成就也证明了拥有雄厚资金的大学完全可以在短期内跻身世界一流大学。特别是成立于1984年的浦项科技大学是韩国的一所私立高校，它克服了远离首都、位置偏远、缺乏英语环境等困难，经过短短三十年多年的时间便跻身于全球知名高校之列。浦项制铁公司(目前是全球最大的钢铁企业)向其提供了雄厚资金并且实施“无为而治”，对学校内部事务干预较少，是其迅速崛起的关键因素之一[12]。

我国有相当数量民办高校是企业投资举办的，部分民办高校的举办方是知名私营企业，如吉利汽车集团、海南航空集团、东软控股等。一些企业投资的民办高校已取得了不俗成绩，但受企业规模、企业效益和我国当前捐赠制度的影响，这些企业向民办高校提供的资金有限，部分企业实际上还依赖于民办高校的“反哺”，需要从民办高校抽取部分资金。另外，这些企业举办的民办高校主要是培养企业所需要的技能型而非研究型人才。随着我国经济的持续发展，钢铁、汽车、机械、医药等重要行业会涌现出一大批世界排名靠前的企业。这些企业的技术一流、管理先进，对最新科研成果有强烈的需求并且资金雄厚。若这些公司投资办学或增加对已经创办的民办高校的资金投入，同时将人才培养的方向转变到研究型人才的培养上，若干年后，一批民办高校有可能跻身于世界一流大学行列。

(三)先进的合作理念

不断深化的中外合作和公私合作将为我国建设高水平民办高校提供契机。广义上看，中外合作高校也属于民办高校范畴，我国已有7所中外合作大学取得了不俗的成绩，一些中外合作大学在国内的高考录取分数已经超过很多办学历史较长的公办高校。独立设置的民办高校也通过国际合作极大地提高了办学质量和社会声誉。一些民办高校在国际合作方面积极性很高，敢于尝试，能够大胆引入国际上盛行的办学理念和教学方式，开展实质性交流与合作，效果显著，国际化程度甚至超过了一些公办院校。据2015年QS“世界大学学科排名”显示，上海视觉艺术学院的“艺术与设计”(art & design)学科位居全球大学第51至100名段，这是迄今为止我国民办高校在学科建设中取得的最佳成绩。该校与国际知名设计集团合作，开设了高水平人才培养实验班，教师全部由世界级行业大师兼任。正是中外合作为该校插上了腾飞的翅膀。

公私合作(Public-Private Parternership，PPP)是当今世界重要的经济和教育现象。巴黎经济学院作为私立高校重新组合了参与其建设的各高校的经济系。该校创办经费不仅来自国家和地方政府，而且还包括私人公司和美国的一家基金会[13]。这种公私合作方式将为我国民办高校跻身世界高水平大学提供先进的模式借鉴。杭州市政府正联合国内外相关企业筹建新型民办研究型大学——西湖大学。该校以探索与国际一流科研机构接轨的现代科研体制和创新人才培养模式为使命，致力于前沿基础科学研究和博士研究生的培养，力争短期内建成高起点、小而精、独具特色的新型研究院[14]。

四、民办高校参与一流大学建设的路径

(一)确立自身的战略目标和发展重点

林毅夫指出，在市场要求和政府政策中找到平衡并随之调整发展方向，是成功企业的共同经验[15]。民办高校要获得成功同样需要在市场要求(社会需求)和政府政策中找到平衡。我国的民办高校往往乐于跟踪政府决策，而缺乏对社会需求的准确判断。盲从政府容易被裹挟到决策失误的风险之中，顺应市场趋势并先政府而行才能抢占先机。民办高校只有清醒地认识到自身的实际情况和民办高等教育未来的发展趋势，对自身进行准确定位，才可以走小而精的发展路径，培养某些高层次研究型人才。

现有的民办高校整体上转变为高水平的研究型高校是不可能的，但是民办高校的某些学科完全可以利用后发优势，以超常规机制引进大师级人才，建设高水平学科。实际上，即使是世界上最优秀的大学也是坚持“有所为有所不为”的非均衡发展策略的。比如，哈佛大学在工程领域的表现一般；加州理工大学更关心自然科学；浦项科技大学在铁和铁合金技术领域具有国际声誉；印度理工学院只在软件工程领域全球领先；伦敦政治学院和俄罗斯高等经济学院在经济学领域具有较强竞争力。所以，只要民办高校能够敏锐把握和研判世界科技发展前沿和区域经济发展特点，确定自身发展方向，就具备建成国内一流甚至是世界一流的学科或大学的可能性[16]。.

(二)增强科研实力并提高师资水平

科研和教学可以互相促进。陆登庭说：“在任何杰出的大学，教学与研究都是紧密结合在一起的。在最优秀的研究和学术工作中获得的、在最佳的学术期刊和最优秀专著中发表的重要思想和发现，是教学内容和方法的源泉。”[17]而科研却是当前我国民办高校的一块短板，甚至从很大程度上制约了民办高校教学质量的提升。对于有志于创办一流大学的民办高校而言，应将科研置于学校发展战略的重要地位，加大科研投入，营造科研氛围，提高科研质量。尤其要根据学校愿景和发展重点，寻求某一方面的突破，以点带面，实现学校整体科研水平的提升。

师资与科研缺一不可，相互依存。一所大学只有拥有一批有名望、有实力的教授、学者，才能产出一流的科研成果，才能更好地为社会服务，吸引到优秀的学生，提高社会声誉。清华大学前校长梅贻琦说：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”有学者对后发新兴世界一流大学师资队伍的研究表明，这些大学都拥有一支达到世界一流水平的师资队伍，几乎所有教师都拥有博士学位，并且以世界一流大学的博士毕业生为主[18]。当前我国部分民办高校已经度过了创办初期的生存阶段，进入了以内涵竞争为主的发展阶段，要充分利用民办高校在人事聘任、资源分配等方面的自主权，建立良好的评估机制和激励制度，给予高水平教师优厚的待遇，为其创造良好的科研环境。

(三)进一步完善现代大学制度

个人办学是我国民办高校的主要类型之一。民办高校的举办者拥有人事、财务以及教学和科研方面的决策权，在民办高校中处于举足轻重的地位。权力集中使得民办高校管理成本低、决策效率高，能够“在激烈的高等教育市场上办出特色、获得旺盛生命力”[19]。但是，权力过于集中也会导致我国民办高校呈现出典型的“人治特征”，学校的发展严重依赖于举办者的办学动机和管理能力。当举办者具备卓越的管理能力和良好的办学意愿时，学校就会稳定、快速发展；若举办者管理能力不足或办学动机不良时，学校就会面临重大风险。

与2002年出台的《民办教育促进法》相比，2016年《民办教育促进法》修正案在民办学校的内部治理上新增了两条规定。第九条规定“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”，之前的《民办教育促进法》没有对民办学校的党组织作出要求。第十九条规定，“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制”，这是国家首次提出民办学校要设立监督机构。这些规定为民办高校完善内部治理提出了明确方向。今后民办高校必须自觉完善现代大学制度，充分发挥董事会、校长和党委的决策作用，实现决策主体多元化，限制举办者的权力，特别是限制举办者在财务和人事方面的个体决策权，最大限度地减少人治的负面影响，为实现建设高水平民办高校的宏伟目标提供坚实的制度基础[20]。

五、民办高校参与一流大学建设的政策设计

(一)做好民办高等教育的顶层设计

我国民办高校是在极其复杂且相互冲突的制度环境下取得如此巨大成就的。民办高校的创办者和管理者曾经面临着严苛的教育制度环境，其战略选择空间有限。因此，政府应充分认识到民办高等教育在建设高等教育强国进程中的重要作用，明确界定民办高等教育在国家高等教育发展中的战略地位，在分类管理新政落地之际，出台更加积极的民办高等教育发展政策，欢迎民办高等教育的投资者，特别是要鼓励资金雄厚的大财团、大企业投入民办高等教育建设之中，降低民办教育投资者所面临的政策不确定性风险，使民办高等教育获得充分的政治关照和公众支持，增加潜在投资者的信心[21]。

(二)健全对民办高等教育的经费扶持政策

《民办教育促进法》修正案第四十五条指出，“对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”予以鼓励。在国务院颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第四款“完善扶持制度”中，从加大财政投入力度、创新财政扶持方式、落实同等资助政策、落实税费优惠等方面给予了更加具体的规定。期盼国家层面建立新法、新政评估机制，地方层面出台更具可操作性的规定，保证政府扶持民办教育的责任能够落实到位。

应鼓励各地建立对民办高校的财政扶持机制。我国已有若干所教学质量好、社会声誉佳、公益属性明显的民办高校得到了经常性财政拨款。如，吉林华桥外国语学院被省政府遴选为省内10所重点高校之一，每年可获得3 000万元的财政经费；浙江树人大学享受省财政提供的“4 000元生均拨款”政策；宁波大红鹰学院的大宗商品实验室得到了宁波市财政一次性拨款4 000万元。但总体来看，能够建立民办高校财政扶持机制的地方政府偏少，且零星的财政补助相对于一流民办高校建设所需要的巨大资金来说还远远不够。今后国家层面需继续鼓励地方政府在财力允许的范围内，拓宽对民办高等教育的经费扶持渠道，建立起“不分公私，只求质量”的竞争性拨款机制，使教育质量卓越的民办高校能够借助于财政经费的支持脱颖而出。

我国民办高等教育的财政扶持政策既要立足当下，更要着眼未来，以财政支持引导民办高等教育的发展方向。中央财政可尝试实施“一流民办高校建设工程”，对于在一流大学建设进程中取得了巨大成绩或蕴含极大发展潜力的民办高校，给予大力支持，以此促进我国高等教育领域的良性竞争，优化我国一流大学发展的生态环境。

(三)赋予民办高校更大的办学自主权

高水平大学不是政府有意识地创造出来的，而是大学自主、学术自由、院校竞争的副产品，但创设这种环境却是政府的责任[22]。应允许各地区根据自身实际，创办符合区域特点的一流民办高校，特别要支持类似于西湖大学(筹)这类依靠经济发达区域地方财政和大型企业共同投资的“混合所有制型”民办高校，给予超常规政策，鼓励其向世界高水平大学冲击。政府要充分信任和尊重民办高校举办者，允许其根据民办高校实际情况确立学校的发展目标和建设路径，根据对当前和未来社会经济发展的研判，自主确定学校规模、专业设置和研究领域，提高人才培养质量。高质量的教育一定是高成本的教育，政府限定民办高校的学费标准，不仅达不到实现教育公平和社会公平的目的，反而会降低民办高校办学质量，应允许民办高校根据自身教育质量和社会承受能力自主确定学费。政府应允许民办高校适当提高办学层次，目前我国具备硕士学位授予资格的民办高校只有5所，极大地限制了民办高校的发展空间，今后应支持更多符合条件的民办高校开展研究生教育。

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