无讼边境乡村法治模式研究——以广西防城区那良镇为考察对象

黄 荷

(广西师范大学法学院，广西 桂林 541000)

将传统无讼思想运用到边境乡村法治中是创新的做法，不仅促进了跨境民族乡村的和谐，而且在很大程度上减轻了基层法院的诉讼压力。无讼不是厌讼，更不是息讼，而是一种多元化的法治手段，不仅反映了人们对法律的认同，还体现了人们对社会安稳的追求。农村法治建设是我国基层法治建设的关键一环，解读传统无讼思想，分析那良镇无讼边境的具体实践，总结乡村无讼法治的基本经验，有利于推动乡村法治的发展。无讼法治是当前乡村法治的有益探索，对乡村治理体系的构建有重要意义。

党的十九大提出了实施乡村振兴战略，是新时代做好“三农”工作的总抓手，也是党今后一段时期“三农”工作重中之重。那良镇无讼边境是党的十九大提出的“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的具体实践。那良镇是一个历史悠久的边陲小镇，位于广西防城港市防城区，隔着北仑河与越南相望。整个辖区处于大山南麓，分布着汉族、壮族、瑶族、京族等民族，呈现各民族杂居的景象。由于地处边疆，那良镇有很多跨境民族，有些甚至组成了跨国家庭。镇上边境两国的居民和睦相处，并且设置了滩散、里火2个边民互市点，方便中越两国的边民开展贸易活动，两国的边境乡村往来密切，友好相处，共同庆祝重要节日。不仅如此，那良镇还是个名镇，是刘永福、陈济棠等众多名人的故乡，还是著名的侨乡，是国外很多华人的祖籍地，镇上充满着历史人文气息。

那良镇在乡村法治方面开创了无讼边境的先河，不仅在解决辖区乡村的纠纷上实现无讼，而且力争在跨国纠纷上也实现无讼，力保边境的和谐稳定。

一、无讼乡村法治概述

无讼是一种兼具自治与法治的社会治理方式，其创新之处在于为公民与管理者搭建一个双向互动的平台，全方位发挥社会力量化解矛盾纠纷，从而减轻法院的诉讼压力。无讼法治旨在扭转司法职能被动的局面，法院主动将纠纷化解于庭前，主动承担社会责任，推动社会和谐。

(一)传统无讼思想的解读

无讼思想古来有之，其中最具代表性的当属孔子提出的“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”[1]。孔子觉得审理案子的目的在于平定争议，使诉讼不再产生。无讼思想的萌发与孔子所处的时代背景息息相关。孔子经历了当时的社会动荡与剧烈变革，目睹了自己推崇的西周宗法等级秩序和礼乐典章制度日趋解体的全过程[2]。礼崩乐坏导致和谐局面被打破，社会出现各种矛盾，诉讼数量增加，官府判案压力大。因此，以孔子为代表的儒家提出了“礼治”和“德治”的思想，希望通过礼教、宗法和道德来教化百姓和睦相处，息讼止争。随着儒家学派的进一步发展，西汉时期的董仲舒提出了“德主刑辅”主张，奠定了以中庸之道、讲求和谐为特点的儒家学说的封建正统法律思想的地位。此后，无讼思想得以继承和发扬。

我国的封建社会以血缘、宗法维系，强调家国一体化，国事与家事界限不清晰，这导致了国事从实质上而言仍是家事，国家法律是家规的放大化，国家内争或国民争讼是家庭不和睦的延伸表现[3]。在此观念的影响下，封建君主就是整个国家的大家长，在处理国内讼争上秉持以和为贵、家和万事兴的思想，多运用调解方法，并以刑罚为辅助。此外，儒家学派认为无讼的实现与君主对百姓的教化密切相关，为政在人、为政以德就是最好的例证。儒家主张通过道德教化和精神疏导来改善人际关系及其对利益的执着，通过提高社会公平度来降低纠纷的密度和强度，依靠清官之治和社区、宗教等共同体的自治自律机制形成有效的治理，尽可能减少诉讼和纠纷带来的风险和社会成本[4]。

然而，封建社会的无讼思想并不完全等同于当代的无讼思想。当代社会是多元化的，面临的矛盾纠纷也更为复杂，不能一概而论都当成家事来调解。另外，无讼的实现除了利用道德感化、贤明教化去引人向善之外，还应正视纠纷无法避免的现实，所以，除了借鉴教化的形式，现代社会还需健全非诉纠纷解决机制。

(二)无讼法治的内涵及本质

无讼即人与人之间和谐共处，冲突与摩擦通过各自的礼让来协商处理，而不是经由公权力，动用法律强制处理，由此引申为一个社会因没有纠纷和犯罪而不需要法律或虽有法律而放置不用[5]。由此可见，无讼主张通过礼让或协商的私力救济来解决矛盾，但这并不意味着没有任何法律适用的空间，事实上协商的过程仍然需要根据法律法规来定纷止争。趋利避害是人的本性，仅靠私力解决可能会使纠纷愈演愈烈，因此，公权力在纠纷萌芽时适当介入，以中立的立场协助双方协商也是可取的。

讼意为讼争、诉讼，讼因受不公引起，纠纷可以通过诉讼或非诉讼的方式解决，而司法是维护社会公正的最后一道防线，当纠纷无法处理时民众便会诉至法庭。无讼法治在本质上是法院司法职能的延伸。因此，无讼法治是在法院主导下，由行政机关等国家公权力机关、社会组织、当事人及其相关人员共同参与的一种创新社会治理模式。

二、那良镇无讼乡村法治模式的司法实践

那良镇的无讼乡村法治吸收了传统无讼思想的精髓，在无讼法治理念的指导下，创设了独特的无讼乡村法治司法实践，由基层法院派出法庭，即那良法庭负责统筹。那良法庭大胆尝试，充分调动人民调解员、村民委员会、驻点法官、中华全国妇女联合会、乡贤等力量，力求将纠纷解决在萌芽状态。虽然那良法庭在编人员很少，每个岗位都只有一个人，加起来不到10人，但并不影响无讼边境乡村法治模式的开展。无讼边境乡村法治倡导全民参与理念，以派出法庭为核心，整合社会力量参与治理，在这一过程中赋予人民群众极高的自主决定权。

(一)那良镇无讼边境模式

那良镇因地制宜，创造了多种无讼法治的具体实践方式，并取得了良好的社会效果。2018年1月，课题组在那良法庭调研期间了解到，法庭秉持司法为民的精神，以“五坚持”“二打造”为理念，为辖区解决纠纷，为中院分担案件。其中，“五坚持”是指坚持法官下访、坚持巡回审判、坚持四级联调、坚持法治教育、坚持司法建议；“二打造”是指打造辖区边境调解联络站、打造边境无讼村屯。目前，那良镇已经基本形成一套制度化的运行模式。

1.无讼法治教育。法治教育是落实“谁执法，谁普法”的重要方式。那良法庭的文化展厅就是一个很好的普法场所。文化展厅在那良法庭的院子里，展厅不仅介绍了法庭的概况、职能，还介绍了那良镇的人文历史地理概况。值得一提的是，全国极少派出法庭有展厅，那良法庭的展厅具有典型的意义，体现了那良法庭对维护边境和谐安宁的重视。不仅如此，那良法庭还创立了流动书架，配备有关民事、刑事、诉讼法等方面的法律书籍，订阅了《人民法院报》《广西法治日报》等报章杂志，提供了具有典型意义的审判案例、法院工作信息等供村民免费查阅[6]。此外，那良镇法庭的工作人员还提供相关法律法规的中越两国双语对照文本，送法入户；组织群众旁听庭审或到边境村屯、学校进行专项法律宣传。

2.诉前纠纷排查。为了及时了解乡村治安情况，法庭采取干警挂钩方式，定期排查矛盾纠纷，每个法庭干警挂1～2个点，挂钩干警每月下村屯1次，了解、排查社会矛盾。为了有效解决纠纷，庭长主动走出去，每月的月初、月中和月末分3次下访。在下访的过程中实地考察、排查纠纷隐患，为村民提供有效的法律意见。除此之外，如果涉及因辖区单位而产生的纠纷，法庭在处理完毕后都会针对辖区单位在社会管理过程中存在的漏洞提出整改的司法建议，避免相同问题再次出现。

3.就地化解矛盾纠纷。为了使矛盾纠纷化解在当地，那良法庭开启巡回审判模式。巡回法庭主要利用面包车协助开展，因此也被称为“面包车法庭”。法官将审判用的工具及设备装进面包车，开着面包车办公，就地立案，就地审理，延伸法庭的司法服务以及审判职能。快速化解矛盾纠纷，增进邻里关系和睦，民众将此举措誉为“家门口的法庭”。

4.协同乡贤力量治理纠纷。目前的四级联调是协同各方力量治理纠纷的具体机制之一，具体指由法院、司法局、派出所、村委会等部门或单位联合调解当事人纠纷，但不限于这4个部门或单位，纠纷涉及的具体单位也可以参与调解，如处理交通事故时，交警部门也可参与调解。另外，各个乡村的干部、乡贤也是纠纷治理的主力军。目前，在接近边境的民生村、里火村、滩散村、峒中村、板典村，分别设有一个法庭调解联络站，每村聘任1～2名村干部为调解联络员，并按期组织调解联络员到法庭或乡(镇)进行培训，学习相关法律知识和调解要领、技能[7]。当调解联络员所在村内部或所在村与越南村庄产生矛盾或纠纷时，由调解联络员先了解情况并尝试初步调解，当无法处理时就立即向法庭请示，申请法庭派员调解处理。此外，还与相邻的越南村屯建立了边境双语跨民族调解机制，共同化解双方边民纠纷，取得了良好的效果。

(二)促使无讼边境模式形成的因素

那良镇地处边远地区，山林众多，居民主要从事农业生产活动，部分居民也从事一些小额边贸生意，因此辖区的案件以相邻关系、婚姻家事、民间借贷、买卖合同、侵权纠纷等民商事案件为主，法庭人员配置较少，不审刑事案件，且主要以群众工作为主，判决比较少。据调查，近3年来，法庭每年的案件数量为120～190件，结案率一般在97%以上，调撤率一般在80%左右。

1.法治教育因素。法治教育是普法最简便的形式，也是预防矛盾和纠纷的基本形式。那良镇有着深厚悠久的书香传统，一个小镇就有五六家书院，而且人才辈出。那良镇文化氛围浓厚，民风纯朴，便于法治教育的开展，也提升了普法的质量。从保证边境安全的角度出发，更应该加强法治教育工作，教育民众防范跨国纠纷。

2.交通因素。那良镇地处山区，交通不便。交通成本成为村民寻求法律援助的一大障碍。为了方便群众参加诉讼，及时解决法律问题，法庭化被动为主动，坚持法官下访排查。法庭开着面包车进村审理案件，减轻了诉累，当场结案，实现小矛盾不出村口，大纠纷不出乡(镇)。

3.多民族聚合因素。多民族聚合是那良镇的特点，而民族聚居地一般盛行民族习惯法，在处理乡村矛盾方面村规民约的作用不可小觑。民族习惯法在民族地区具备一定的权威性，因此必须重视习惯法及村规民约，并且善于利用习惯法化解矛盾纠纷。一般而言，村干部、乡贤熟知当地的民俗习惯，而且他们在村民自治管理中往往处于主导地位，在村中有足够的话语权，因此在他们的协助下可快速、便捷地化解乡里纠纷。

4.边境因素。那良镇拥有狭长的边境线，两国边民通婚频繁、边贸互市发展迅速，在这些因素的作用下，边民纠纷的数量与日俱增，且这些纠纷大多数不符合立案要求。其中，较为典型的当属跨国婚姻纠纷。如果按照法定程序，跨国婚姻要办理公证、登记等很多繁琐的手续，但现实中为了方便，双方边民往往采取事实婚姻的形式。一旦双方关系破裂，一方提出“离婚”，如何处理两人之间的人身和财产纠纷就成了一大难题。按照我国《婚姻法》的规定，这种跨国事实婚姻不符合离婚诉讼的立案规定，无法通过涉外诉讼渠道处理。按照我国法律，对这类案件法庭应该不予立案、驳回起诉，但若不妥善解决跨国纠纷，势必会影响边境的和谐，因此，法庭采取庭外调解的方式处理问题。在中越两国目前尚未建立司法协助的情形下，跨国纠纷的处理主要还是依靠两国民间力量。可见，边境安宁是基层法官及边民共同努力的结果。

三、无讼边境乡村法治模式的经验借鉴

在防城港市中级人民法院的正确决策和那良法庭的努力之下，那良镇呈现出边境和谐、村屯和睦的景象，那良法庭也因此获得“全国法院先进集体”的殊荣。据调查，在“五坚持”“二打造”理念的指引下，2015年初至2017年8月底，该庭共受理案件428件，审结417件，结案率高达97.4%，没有一件案件发回重审和改判，连续多年保持办案数量和质量位居全院前列。那良镇的无讼边境是无讼社区建设的一个典型事例，为日后乡村法治的发展提供了以下宝贵经验。

(一)基层法院主导推动实施

法院应为无讼乡村法治的主导者。基层法院特别是派出法庭与乡(镇)群众联系最密切，熟悉乡村的基本情况，能在第一时间洞察纠纷萌芽。法院是行使司法职能的机关，在乡村矛盾纠纷的治理中能够通过审判平定纠纷，从而消除乡村社会的不稳定因素。基层法院或派出法庭通过巡回审判的方式将法庭的办公地点搬进乡村，能够就地审判、立即化解纠纷。此外，派出法庭的工作人员还可以通过下访的形式来排查纠纷，查找纠纷源头，及时发现争议事由并将其化解。经验证明，纠纷越早处理，难度越小，成本越小，同时还能避免当事人卷入诉累。

无讼乡村法治不管是进行法治教育，还是协商调解，都要求相关人员具备丰富的法律知识。基层法院的法官能够凭借自身在基层的生活及工作经验，将当地的习惯法及乡规民约的精神融合进国家的法律法规，并以地方群众熟悉的方式普及法律知识，增强法律的亲民性，让法律条文更贴近群众生活。相较于其他行政机关、社会团体、人民调解员，基层法院的法官经过系统的法律学习和训练，能够提供专业的法律指导、出具专业的法律意见，保证调解协议的合法性。可见，基层法院在无讼法治方面不仅有正当性，而且还有无可比拟的优越性。

(二)建立乡村调解联络站

除了依靠司法、行政机关的推动之外，在乡村内部还可组建调解联络站，负责处理村民之间的纠纷。调解联络员由本村村民担任，一般而言由村里德高望重的人担任，他们熟悉村内大小事及村规民约，具备基本的法律常识，是乡村自治、德治与法治的最佳人选。调解联络站是乡村纠纷解决的第一道关卡，如果在此阶段能顺利解决纠纷，就不需要司法以及行政机关的后续工作。调解联络员在处理纠纷的过程中要结合法律与地方风俗习惯，动之以情，晓之以理，将法治与德治有效融合。当调解联络员无法解决问题时，要立即告知有关部门处理。为了更好地发挥调解联络站就地化解纠纷的作用，调解联络员要定期参加基层法院或行政机关组织的培训，提升自身的法律素养，提高应对纠纷的能力。建设好乡村调解联络站，可以更好地维护乡村社会安定，进一步加快乡村建设法治社会的步伐。

(三)建立多元化纠纷解决机制

目前，我国乡村发展正处于转型期，各种矛盾交织在一起，社会呈现出多元、复杂的情况。单一的诉讼模式已经无法解决基层法院案多人少的难题，因此，建立多元化纠纷解决机制是当前无讼乡村法治模式的重要选择。

多元化纠纷解决机制既包括传统的诉讼机制，也包括诉讼外的替代性纠纷解决机制。替代性纠纷解决机制是指诉讼以外的机制，主要有和解、调解、仲裁、行政裁决等方式。诉讼机制体现司法的强制性，由国家作为后盾保证裁判的执行，但诉讼也存在程序复杂、耗时长、成本大等缺陷。而替代性纠纷解决机制具有程序简便快捷、花费少等优点，恰好与诉讼机制实现优势互补。多元化纠纷解决机制需整合社会各方力量，联动法院、行政机关、人民调解员、基层社会组织等部门或单位共同建设法治、德治与自治的综合机制。

基层法院的工作人员应发挥能动作用，每个月定期主动进入乡村考察群众的纠纷情况，掌握乡村矛盾动向。建立以法院为主体，多方社会力量参与的多级别调解机制，针对不同类别的纠纷，形成婚姻家事纠纷、买卖合同纠纷、相邻关系纠纷等各种纠纷的调解专业队伍。完善诉前调解机制，提出行之有效的争端解决建议，与当事人商议确定具体纠纷解决途径和参与调解的人员。此外，还应加强基层法院与行政机关的互动，及时交流各自在社会治理中掌握的信息，并提出整改建议。

基层行政机关除了参与法院主导的多级别调解机制参与相关纠纷的调解外，还要做好自身的行政调解工作。针对村民之间的土地、山林、劳动、交通等纠纷，由行政主管机关依职权主持，双方当事人根据自愿原则参与，行政人员负责将事实调查清楚，依据法律规定结合乡规民约进行说服教育，引导双方平等协商、互相谅解，最终对纠纷处理结果形成统一的意见，从而将矛盾纠纷彻底解决。

四、无讼乡村法治模式的展望

无讼边境实践是无讼社会法治的成功典范，如何进一步推进无讼乡村法治工作是当前那良镇面临的重要课题。近年来，在那良法庭、乡(镇)行政机关以及乡村调解联络员的共同努力下，无讼乡村法治模式已经普及到那良镇的各个乡村，但该模式仍存在一些弊端。如目前辖区还未明晰判决与调解的关系，对具体的和解或调解协议没有进行司法确认，尚未建立纠纷逐级处理机制等。因此，有必要将“五坚持”“二打造”的理念细化为具体的标准或机制，使之成为一种治理的常态。

(一)处理好判决与调解的关系

据调查，近几年来，那良法庭每年平均结案率为97%以上，调撤率在80%左右，说明真正需要法官裁判的案件为数不多，从结案方式上看，调解远高于判决。其原因主要有2个：(1)“调解优先、调判结合”的司法形势；(2)防城港市中级人民院顺势推出的无讼边境司法品牌。如今，调解已成为一种独特的司法潮流，但应辩证地看待判决与调解的关系，如果法院将过多的精力投入到调解工作中，致力于将每个案件都通过调解方式来处理，那么法院会因为调解结果的不确定性，以及达成结果原因的多元性、不可知性、不可复制性和不可预测性而丧失其独有的为其他纠纷解决方式提供参照标准的社会功能[8]。因此，不能陷入高调撤率即为无讼治理的思维定式中，而应该结合法律规定、当事人意愿、案件性质，以及案件处理的社会效果等因素来确定适合的裁判方式。

根据处分原则的含义，当事人有权处分自己的诉讼权利和实体权利，因此，法庭应该尊重民众的起诉行为，而不是通过做民众的思想工作来打消民众的诉讼念头。民事纠纷有很多类型，每个案件事实各不相同，并不是所有的民事案件都适合调解结案，因此，诉前审查尤为重要。诉前审查主要分三步走：(1)审查案件事实与法律关系，初步了解案件基本情况；(2)了解当事人的调解意愿，并且告知判决与调解的法律效果的差异；(3)综合衡量法律效益、当事人利益以及社会效果，与当事人共同协商以确定纠纷处理的方式。此外，如果在案件的审理过程中出现了不可预见的情形，当事人可以重新商议并选择更能维护自身权益的方式来解决纠纷。在法律容许的范围内，法庭不能干预当事人的选择。

(二)增加司法确认以保证调解协议的执行力

如前文所述，为了有效实现乡村调解联络站帮助村民解决小纠纷的功能，防止同一纠纷的反复出现，可对经调解而达成的协议进行司法确认。由司法机关审查调解协议，对其中与法律法规相符的协议内容进行确认，并制作相应的法律文书，赋予调解协议以强制执行力，保证纠纷解决结果能够得到最终落实。司法机关也可以司法确认为契机，对非诉讼纠纷解决进行监督及引导，肯定正当、合法的解决结果，纠正不符合规定的解决结果，引导非诉讼纠纷解决机构提升纠纷处理的品质[9]。

司法确认需经双方当事人一起申请，且内容不得违反国家法律与社会公序良俗。法庭的司法确认只是确认协议内容，使协议在双方之间产生一定的拘束力，其实质是使私法行为产生公法效力，而对当事人之间的权利义务如何处分并不干涉，因此，司法确认的目的在于肯定当事人纠纷处理的方式，并保障其执行。虽然法庭对调解协议的司法确认能够起到强制执行的效果，但司法确认只是一种纠纷解决的加强措施，而不是纠纷解决的方式。为了保证双方协议的真实有效性，乡村调解联络员的调解应当以当事人自愿为前提，双方所达成的协议应体现当事人的意思自治。因此，纠纷解决的关键在于当事人能否自觉地按照调解协议履行义务，而不是通过赋予协议执行力由国家强制执行。从另一个角度看，司法确认是对人民调解的监督与支持[10]，法庭在司法确认中应当主要审查2个方面：(1)程序上审查当事人调解是否自愿；(2)实质上审查协议的内容是否合法，当事人对权利是否有处分权。

(三)建立纠纷逐级处理机制

当前，那良镇的纠纷解决机制存在一定缺陷。参与纠纷处理的各方主体共处一个庞大的纠纷处理系统，各司其职、各展所长，虽然都在全力化解矛盾纠纷，但各方主体之间分工不够明确，纠纷处理的针对性不够，纠纷处理的效率和质量上也大打折扣。因此，当务之急是明确派出法庭、基层行政机关和调解联络站之间的分工与权限，以便更好地打造无讼边境。

为了解决这一问题，不妨建立纠纷逐级处理机制，建立具体的纠纷处理层级，列明调解联络站、基层行政机关以及派出法庭各自的纠纷处理权限。一般而言，调解联络站属于第一级别的纠纷处理机构，受业务水平的限制，只能处理简单的纠纷，如尚未造成严重后果的家庭、邻里等纠纷；基层行政机关是第二级别的纠纷处理机构，除了处理调解联络站无法解决的与其职权相关的纠纷外，还可处理传统农村的土地、山林、水利纠纷；派出法庭是第三级纠纷处理机构，主要处理第一、第二级别无法处理的纠纷，对于不在受案范围的纠纷，应及时上报相关部门处理。

此外，还需将纠纷处理层级的划分及其职能告知村民，引导村民按照相应的程序逐级上报处理。如此一来，纠纷处理就有了规范的机制，这不仅提高了纠纷解决的效率，而且也大大减轻了纠纷处理主体的工作重担。

五、结语

乡村法治是一个庞大而复杂的课题，防城区那良镇打造的无讼边境模式为无讼乡村建设提供了许多有益的经验。在无讼乡村法治建设过程中，需加强乡村法治教育，培养民众法治意识，以基层法院为主导，鼓励多方社会力量共同参与，构建多元化纠纷处理机制；同时，建立纠纷逐级处理机制，逐级化解矛盾纠纷。考虑到每个乡村的具体情况各不同，还要根据乡村自身的特点，打造适合本村的无讼法治模式，从而推动乡村社会的法治化进程。