陕西省未成年人社会保护制度建设的现状、问题与对策

◎ 杨 潇 高 静

近年来，陕西省民政部门开展了未成年人保护工作试点，推进了农村留守儿童和困境儿童关爱保护工作，同时也遇到了管理体制、运行机制上的一些问题。本文通过对陕西省未成年人保护试点工作的调查研究，提出完善未成年人社会保护制度的对策建议。

一、陕西省未成年人社会保护工作基本情况

陕西省未成年人保护试点工作经过各方面的积极努力，取得了明显成效。

一是建立了未成年人社会保护体制构架和组织体系。目前，陕西省已经形成政府部门未成年人社会保护机构、协调性未成年人社会保护组织和非政府组织三大体系。

二是形成了政府行政部门主导的未成年人社会保护制度运行机制。在政府部门的主导下，陕西省明确了未成年人社会保护相关部门、基层组织、社会组织、专业机构、各类志愿者的工作职责和协作程序，形成政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与的未成年人社会保护工作机制。

三是建立了未成年人社会保护工作流程和体系。咸阳市民政局将未成年人社会保护相关政策及工作流程制成“未成年人保护工作框架图”，对流浪未成年人、农村留守儿童、困境儿童、孤儿（弃婴）、残疾儿童等基本情况和社会保护的机构数量、管理流程、工作思路、任务要求等进行了详尽的说明和规定。兴平市民政局结合本市实际情况制定了“接案—预估—计划—介入—评估—结案—跟进”的未成年人保护工作流程和体系，建立了发现、报告机制。

四是制度建设不断推进。2014年，陕西省民政厅出台了《陕西省民政厅关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》，以困境未成年人作为重点干预帮扶和救助保护对象。2017年，陕西省政府办公厅印发《陕西省人民政府关于加强困境儿童保障工作的实施意见》，提出对困境儿童要保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、强化监护责任、加强残疾儿童福利服务。2017年9月，陕西省民政厅、教育厅等部门在全国率先出台《关于进一步做好全省孤儿高等教育生活保障等有关工作的通知》，对孤儿大学生给予生活补助、学费资助、就业补助及其他资助。

五是完善了工作制度。建立了工作例会制度、工作协商协调制度、年度项目推进计划制度、情况告知单和效果反馈单制度、学校周边环境监督举报制度、工作评估和考核办法、年度专项工作报告等工作制度。

二、陕西省未成年人社会保护制度建设存在的问题

由于未成年人社会保护涉及的内容复杂，统筹协调难度大等，陕西省未成年人社会保护制度主要存在以下问题。

一是责任主体不明确。未成年人社会保护由各个组织、各个部门齐抓共管的工作格局，造成各组织、各部门依据各自职责分工设置机构，导致责任主体不明确，将本应作为整体的未成年人保护工作进行条块切割，在制度安排、服务供给、信息共享等方面呈现“碎片化”状态。

二是管、办不分。目前，各级民政部门集未成年人社会保护管理和服务功能于一身，不但承担着建立规章、部门协调、审批考核等行政职能，而且还为各类困境未成年人提供收养教、救助等具体服务，导致管、办都不能做到很专业。

三是运作机制不通畅。首先，综合协调机构一般由各单位、组织的分管领导作为代表组成，以联席会议形式运作。这种工作机制因不同时期的常规性或临时性的任务需求而处于不稳定状态，综合协调能力与具体运作实效难以保证。其次，受地区差异、经济条件、文化环境与社会关注等因素的影响，各地的未成年人社会保护服务递送还具有一定的临时性，缺乏长效机制。再次，政策的制定者或执行者同时充当政策的评估者，上级的监督与考核往往依赖下级的总结与汇报，导致工作评价沦为相关工作人员的“自评估”，缺乏科学合理的评价标准和评价指标体系。

四是制度内容不健全。《未成年人保护法》《民法》《婚姻法》等法律操作性不强，缺乏相应的具体制度和措施。专项政策不完善，没有给予执行机构以代表政府的公职身份，没有对机构工作人员进行赋权，存在约束力不大、强制性不够等问题。目前救助站能够提供的未成年人社会保护服务内容还以临时性照料为主，很难解决困境未成年人家庭关爱缺少、亲情缺失的问题。

五是未成年人社会保护专业人才缺乏。陕西省的未成年人社会保护中心都是在原有救助机构的基础上成立的，和救助机构是两块牌子、一套人员，存在人员编制不足的问题。由于未成年人社会保护工作分散在政府和党群团体的各个部门中，缺乏专门的未成年人社会保护组织机构，从事未成年人社会保护的工作人员的专业能力参差不齐。由于未成年人社会保护工作对象的特殊性、人才培养、保障机制不健全等原因，较难吸引专业人才从事未成年人社会保护工作。在基层单位，普遍存在未成年人社会保护工作由街道办（乡镇）主管文化教育的专员、团委干部或其他人员兼任，有的经常更换工作人员，对未成年人社会保护工作投入的精力及熟悉程度等颇为不足。

三、完善未成年人社会保护制度的对策建议

（一）建立独立的未成年人社会保护责任主体机构

一是成立未成年人社会保护领导小组。建议在国家成立由国务院秘书长为组长，民政部门牵头，教育、卫计、财政等部门参与的未成年人社会保护领导小组。与此对应，省级成立由陕西省政府秘书长为组长，民政厅，教育、卫计、财政等部门参与的未成年人社会保护领导小组。各层级领导小组的目标定位是具有主导性和协调、组织相关部门发挥职责的权力机构，而不是协商层面的协调、联络机构。

二是在民政部门成立未成年人社会保护局（科）。在国家层面，建议民政部成立未成年人社会保护局或儿童权益保障局。与此对应，省民政厅成立未成年人社会保护局或儿童权益保障处。各市及其下辖县（区）民政局在现有机构的基础上成立未成年人社会保护或儿童权益保障管理机构。依据未成年人社会保护的要求规定未成年人社会保护局或儿童权益保障局的职责：负责拟定未成年人社会保护发展规划、工作方针、政策，制定未成年人社会保护制度，指导、监督未成年人社会保护业务机构（含社会力量办业务机构）的运行、管理并拟订建设、服务标准及管理规范；开发未成年人保护和留守儿童信息系统；协调未成年人保护国际合作项目等。

三是在当前及未来一段时间，未成年人社会保护还将以困境未成年人等特殊群体为工作重点的情况下，以民政部门的各级未成年人社会保护机构或儿童权益保障机构作为未成年人社会保护领导小组的常设办公和决策执行机构，定位为责任性组织机构，负责领导小组重要会议议题的确定、有关未成年人社会保护制度文件的起草，指导、推动、督促各单位执行、落实未成年人社会保护有关政策措施等。

（二）探索管、办分离的运作模式和机制

按照党的十九大报告提出“推进政事分开、事企分开、管办分离”的要求，探索各级民政部门将未成年人社会保护行政职能与服务职能进行分离。两项职能分离的具体做法是：厅（局）保留未成年人社会保护行政职能，将未成年人救助服务职能归并给儿童福利院，或对未成年人救助、福利服务机构进行整合、合并，命名为“未成年人社会保护服务中心”。

一是管、办分离后，各级未成年人社会保护行政部门主要在未成年人社会保护领导小组和民政厅（局）的领导下，承担与教育、卫计、公安、妇联等机关、机构的协调、行政审批、单独或与其他机关联合发布相应工作指导意见、建立规章制度、对未成年人社会保护服务机构进行工作指导、协调、监督和考核等工作，对于运营不规范的未成年人社会保护服务机构可以行使停业、整顿等权利。

二是“未成年人社会保护服务中心”成为独立的、专门的服务机构，该机构定位为独立的公益性的法人组织，为未成年人提供生活照料、心理辅导、康复训练等多样化的服务项目。

三是管办分离后，未成年人社会保护行政部门还可行使对社会力量举办的未成年人社会保护机构的行政管理和监管权。在体制内的资源不能满足或不能更好满足未成年人社会保护需求的情况下，需要未成年人社会保护局（科）引导不同社会主体广泛参与，特别是吸纳社会志愿者或通过购买服务等方式引导各类专业社会组织的力量参与未成年人社会保护工作。社会力量参与未成年人社会保护工作需接受未成年人社会保护局（科）的业务指导和管理监督。

（三）完善、拓宽未成年人社会保护制度内容

一是完善未成年人社会保护法规和专项政策。从权责分工来看，现行未成年人社会保护法律、法规的制定者主要为中央或省级相关部门，县（区）级部门主要负责法律、法规的执行。各级政府部门都可根据当地实际情况制定未成年人社会保护专项政策。在未成年人社会保护实践层面，执行部门在工作中不仅做好法律、法规的执行工作，也要针对执行中碰到的新任务、新问题及时总结、反思，做好未成年人享有社会保护和社会福利方面的基础资料收集和分析工作，为本级政府部门出台相关专项政策和配套措施提供依据，为上级部门制定、修改和完善相关法律、法规提供参考资料，积极推动国家早日出台《儿童福利法》。

二是推动适度普惠型未成年人社会保护向普惠型未成年人社会保护转变。首先，未成年人社会保护制度的保护对象惠及全体儿童。我国未成年人社会保护制度的保护对象从面向部分儿童向面向全体儿童发展的特征比较明显。从未成年人社会保护需求和未成年人社会保护工作的角度看，惠及全体儿童和重点保障困境儿童并不矛盾，二者之间也不是完全的替代关系，可以同时推进，建议民政部门在保障重点未成年人群体的同时，为全体未成年人提供社会保护。其次，拓宽未成年人社会保护服务内容。《未成年人保护法》总则第三条规定未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权、受教育权等权利。国家对未成年人上述权利的维护可以通过未成年人社会保护服务内容体现出来。建议从生存权、发展权、受保护权、参与权、受教育权等方面，凝练工作内容，面向全社会，积极开展针对全体未成年人的社会保护宣传等活动。针对家庭开展监护指导工作，对问题家庭进行监护干预，提升家庭抚养和教育能力。

三是探索推广家庭寄养、模拟家庭制度。基于对儿童权益的考虑，建议对于孤儿或监护人无力抚养的未成年人优先考虑家庭寄养、模拟家庭模式。具体办法是：政府对寄养家庭（模拟家庭）提供家庭津贴；申请寄养的家庭必须接受审查，即由政府部门、专业社工实地审核申请家庭是否符合未成年人的需要，经相关专家、社工和儿童等各方同意后方可进行寄养；在寄养期间，政府部门和相关机构定期派专人探访。

（四）加强未成年人社会保护人才队伍建设

一是科学核定人员编制。各级政府编制部门要按照未成年人社会保护机构服务范围、未成年人社会保护需求量等因素，科学核定未成年人社会保护机构的人员编制。未成年人社会保护机构应按照专业特长、资格条件等合理配备人员，按照国家有关规定落实未成年人保护机构工作人员的工资倾斜政策。在基层，要充实未成年人社会保护工作的人力配置，最好有专职人员及专项经费，使未成年人社会保护工作能够专业化、长期化，防止短期化、业余化、兼职化，具体做法为村级设信息报送员，乡镇设信息录入员，县局设信息管理员。通过充实基层人力配置，从根本上解决“发现难”问题，实现动态管理常态化，确保事有人干，政策落地。

二是提高现有工作人员业务素质。选派工作能力强、责任心强的人员开展未成年人社会保护工作。选调具有社会工作、教育、心理、法律等专业学历的人员充实到未成年人社会保护工作一线。招聘社会工作专业的大学生。培训现有工作人员，提高其未成年人社会保护服务的素质和能力。

三是积极吸纳社会工作者。社会工作者可以依靠自身的专业知识和技术服务为身处困境、急需帮助的未成年人群体提供专业的帮助和服务，还可以在困境未成年人的价值观引导和心理疏导方面发挥积极作用。因此，在未成年人社会保护工作中，政府应积极宣传社会工作的理念，通过政府购买社工服务、设置社会工作岗位、开发公益岗位等方式引入专业社会工作人才，将社会工作者引进、吸纳到未成年人社会保护领域，优化未成年人社会保护人才队伍结构。