论检察机关提起环境民事公益诉讼

孙思

摘要：環境问题现在已成为世界各国发展进程中急需解决的问题，中国作为发展中国家所面临的环境问题比发达国家所面临的环境问题更要复杂和严峻，在众多解决环境问题的路径中，环境公益诉讼是一条不错的法律救济路径，我国司法实践中出现过许多以环境保护为目的的案件，并且其中有相当一部分是由检察机关作为原告提起的，经过两年的试点期，新《民事诉讼法》明确承认了检察机关作为民事环境公益诉讼的主体资格，并对环境行政机关、社会团体和检察机关三者之间顺位关系作出了明确的规定，但仍存在一些问题。

关键词：环境民事诉讼；检察机关；起诉条件；环境利益

一、环境公益诉讼概念的界定及特性

（一）环境公益诉讼的概念

我国现行的立法中都没有准确、完整地定义环境公益诉讼这个概念，所以理论界对此多有争议，主要存在三种不同的观点：第一种观点站在权利的角度对环境公益诉讼进行定义，即环境公益诉讼是为了保护社会公共的环境权利和其他相关的权利而进行的诉讼活动；第二种是站在环境公益诉讼启动主体限制的角度来定义的，即“环境公益诉讼是环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或破坏生态的企业提起的诉讼。”从这个定义中可以看出，不仅限制提起环境公益诉讼的主体，而且其所讨论的环境公益诉讼仅指环境民事公益诉讼而不包括环境行政公益诉讼。第三种是广义的环境公益诉讼，它的定义是“任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或者侵害之虞时，任何组织、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。”这种定义是以环境遭受侵害或可能遭受侵害为核心构建的，囊括了一切可能侵害环境的主体以及任何可以集体名义提起环境公益诉讼的主体，内容方面既涵盖了环境民事公益诉讼又涵盖了环境行政公益诉讼。

（二）环境公益诉讼的特性

1.环境公益诉讼所保护利益的特殊性

与传统的民事诉讼保护私人利益不同，提起环境公益诉讼的原告资格不以“直接利害关系”为起诉的条件，换言之，提起环境公益诉讼不要求原告为环境侵害案件的直接受害人，凡是与被污染环境和生态破坏有关的个人、单位和组织均有权向人民法院提起环境民事公益诉讼，如果环境侵害案件损害的是特定当事人的利益，那么它仍属于一般侵权案件，通过正常的受损害的个人提起即可，无须通过环境民事公益诉讼的途径加以解决。

2.主体的广泛性

就当事人是否适格的判断问题，传统民事诉讼当事人理论认为只有实体权利的享有者和实体义务的承担者才是民事诉讼适格的当事人，表现在我国的《民事诉讼法》中就是第119条，该条文规定了原告起诉的条件之一是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”可见我国在民事诉讼中采用的还是传统的当事人理论。不同于私益诉讼，公益诉讼的一大显著特点就是当事人具有不确定性，公益诉讼的起诉主体不要求“直接利害关系人”，环境公益诉讼也是如此。

3.救济功能的特殊性

环境民事公益诉讼的目标既然是以保护生态环境为主要目标，那么其救济功能应当限定在制止环境损害行为，消除因环境污染和生态损害而造成的消极影响，换言之，对于环境民事公益诉讼而言，其最终任务不是通过使污染企业承担一定的损害赔偿以达到惩戒的目的，而是应当将环境污染等生态问扼杀在萌芽状态。所以环境民事公益诉讼与一般的环境民事侵权诉讼相比具有预防环境污染或者生态损害发生的功能，而不仅仅只是强调环境污染或者生态破坏后对损害后果的补偿。

二、检察机关提起环境民事公益诉讼的法律依据和理论依据

（一）检察机关提起环境民事公益诉讼的法律依据

我国环境民事公益诉讼的发展大约可以《民事诉讼法》的两次修订作为时间节点，其一是2012年8月31日，其二是2017年7月1日。在2012年8月31日之前，《民事诉讼法》中并未规定有关环境民事环境公益诉讼的条文，各地法院对待环境公益诉讼的态度大致可以分为两类，一类是以法律无明文规定为由不予受理，一类是在根据以往所受理的环保案件在积累的实践经验的基础上，对环境民事公益诉讼案件进行审理，其主要依据的法律要件一般是地方法院自己制订的解释和规则。

2012年8月31日《民事诉讼法》被修订了，其中出现了有关环境民事公益诉讼的内容，《民事诉讼法》第55条对环境民事公益诉讼进行了原则性的规定，但并没有明确规定检察机关可以提起环境民事公益诉讼，为了弥补这一缺陷，最高人民检察院作出《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，决定在全国13个省、自治区和直辖市开展为期两年的公益诉讼试点，试点工作自2015年7月3日始至2017年7月2日止。检察机关作为环境民事公益诉讼的主体参加到环境民事公益诉讼中有了初步的规定。

2017年7月1日《民事诉讼法》经过又一轮的修改，其中第55条规定分为两款，第一款是对2012年修改的《民事诉讼法》第55条的继承，第二款对有权提起环境民事诉讼的主体范围进行了限定，并对各主体之间提起环境民事公益诉讼的顺序进行了规定，可以明确的是，作为法律监督机关的检察院只有在环保行政机关和环保组织不履行职责和提起环境公益诉讼的情况下，其才可以作为主体向人民法院提起环境民事公益诉讼。该法条第二款体现了检察机关在我国现阶段环境民事公益诉讼中的定位，其作为法律实施的监督者不能超越自己现有的职权，去干预原本属于行政机关及环保组织职能范围内的事情。

（二）检察机关提起环境民事公益诉讼的理论依据

1.现代诉权理论

传统的诉权理论认为诉权主要包括程序意义上的诉权和实体意义上诉权，诉权的实体内涵对应的是民事纠纷，是有关民事权益的争议，即“原告行使诉权或提起诉讼所欲获得的实体法上的具体法律地位或具体法律效果。”诉权的程序内涵是指在程序上请求法院行使审判权，为的是启动诉讼程序，二者统一存在、不可分离。传统诉权理论认为，只有实体权利主体才能就诉讼标的所涉及的权利义务行使诉权，才能成为诉讼的当事人，考虑到环境侵权案件的特殊性，传统的诉权理论已经难以满足现实的需求。现代诉权理论是对传统诉权理论的适当扩张。现代诉权理论认为，在一定条件下，程序诉权和实体诉权是可分离的，从而使其逐渐超越个人之利害关系，所以诉讼当事人不限于与案件处理结果有直接利害关系的当事人，也可以是为了维护他人权益，即现代诉讼理论将利益代表主体与利益归属主体区分开来。基于现代诉权理论，检察机关在环境公益诉讼中虽然与案件的实体处理结果无直接利害关系，也可以成为案件的正当当事人。

2.当事人理论

民事诉讼一直以来都是强调对私人利益的维护，所以传统的当事人理论认为，能够成为案件的正当当事人的必须是实体法上的权利义务主体，按照传统的当事人适格理论，检察机关无法成为民事诉讼案件的当事人，随着20世纪60年代民权运动的发展，人们将目光更多地投向了公共利益问题，公益诉讼设立的目的是为了保护公共利益，所以公益诉讼的程序设计及运行必须围绕这个核心来进行。一般认为当事人适格理论经历了四个阶段，即“直接利害关系人”理论、“一般利害关系人”理论、“程序与实体上双重适格当事人”理论和“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论。当事人适格理论的发展体现出实体法上的当事人与程序法上的当事人相分离的趋势，一定程度上体现出程序法独立的价值，着重强调“程序当事人”，是否具有诉讼的利益是判断程序当事人能否成为适格当事人的重要标准。当诉讼的利益成为司法救济的对象时，为保护和救济因违法行为受到侵害的威胁性损害的普遍公众利益，法律有必要在一些特殊的领域赋予较为广泛的市场主体以“诉讼的利益”以及为维护公益而享有的独立诉权，允许国家机关、社会团体或者无利害关系的其他公民依法向法院提出公益诉讼。而为了保护公共利益代表国家提起公益诉讼的只能是检察机关。

3.社会正义理论

《正义论》的作者罗尔斯认为：“因某一个巨大利益去牺牲个人之利益，这是不正义的，当处于弱势的受害者独自去寻求权利救济时，法律之形式正义就会在某种程度上限制实体正义之实现，从而使法律权威和公众对审判之信任受到挑战。”解决环境污染问题也可以通过个人提起私益诉讼或者由满足条件的环保组织提起公益诉讼，但是在大多数情况下，前者需要面对的是有较强经济实力的排污企业，达不到民事私益诉讼所要求的双方当事人地位平等的要求。诉讼是一场长期的拉锯战，尤其是复杂的环境公益诉讼更是如此，检察机关作为国家进行社会管理的部门，不存在诉讼能力不足的问题，因为其背后依靠的是强大的国家机器。

4.诉讼信托理论

诉讼信托理论是以公共信托理论为基础，它强调将保护公共财产的诉权委托给国家，如果说公民环境权理论确认的是实体权利的委托，那么诉讼信托理论确立的则是程序性权利的委托。诉讼信托的成立须以实体性权利和程序性权利同时转移为前提，受托人即在此语境下的国家或者政府以当事人的身份为实现实体利益进行诉讼，产生的利益归于受益人，如果政府不履行自己的信托义务，那么基于信托关系，任何公民或者有关组织有权利向法院提起环境公益诉讼来监督政府职责的履行。

三、对新《民事诉讼法》第五十五条的评价

（一）优点

首先应当肯定的是第五十五条的修改注意到了对检察机关提起环境民事公益诉讼的前置程序的设计，明确规定：“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”虽然条文中没有进一步对前置程序进行细致地设计，但相比较于之前条文粗放型的规定无疑是巨大的进步。具体来说，该条文的修改明确了检察机关在环境公益民事公益诉讼中法律监督者的地位，对应了我国《宪法》中有关检察机关职能的规定，再者从诉讼经济和效率方面来讲，由法律规定的机关和社会组织优先提起环境民事公益诉讼减轻了检察机关的诉讼负担，这样的处理能够在很大程度上節约有限的司法资源，降低诉讼成本，能够使环境问题得到尽快地解决，避免环境事件进一步酝酿发酵。

（二）缺点

1.剥夺了公民提起环境民事公益诉讼的权利

新《民事诉讼法》第五十五条中并没有规定公民有提起环境民事公益诉讼的权利，能够提起环境民事公益诉讼的只有法律规定的行政机关、人民检察院和环保组织。环境污染的直接受害者是公民，他们受伤害最深、最直接，却没有赋予其提起环境民事公益诉讼的资格。

我国《宪法》第二条第三款明确了公民有义务参与到国家的建设中。《环境保护法》中也规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，该条明确指出公民享有保护环境的基本权利。相应地在作为程序法的《民事诉讼法》中也应当规定公民个人有权提起环境公益诉讼。

2.环境行政主管机关作为提起环境民事公益诉讼主体的非必要性

新《民事诉讼法》第五十五条表明“法律规定的机关可以向人民法院提起诉讼”，结合第五十五条的第二款规定可知，此处法律规定的机关特指环境行政主管机关。民事诉讼制度的重要功能之一是要实现对已遭受损害或将要遭受损害的民事权利的司法救济，是实现社会各方利益平衡的重要途径。

在我国行政权力往往是最有效率的，我们需要担心的是环境行政机关的行政不作为，从我国的政府职能部门的设置情况来看，环境行政主管机关隶属于地方政府，其人、财、物等均受制于地方，环境污染大部分是由地方企业造成的，地方企业的发展关乎该地区每年的财政收入，当环境利益与地方经济利益相冲突时，很多地方政府会倾向于保护地方经济发展，而牺牲环境利益，这直接导致了地方环境行政主管机关的行政不作为，我们没有必要再通过民事诉讼补强行政机关处理环境事件的能力，可以考虑将环境行政主管部门纳入环境行政公益诉讼的调整范畴。