地方人大选举制度的法律问题研究

连灿

【摘要】辽宁贿选案作为新中国成立以来查处的首个发生在省级层面严重破坏党内选举制度和人大选举制度的重大案件，对地方人大选举制度具有深刻意义。本文首先简述辽宁贿选案案情，继而分析该案折射出的选举制度问题，并分析其对地方人大选举制度影响的两面性。最后，立足上述分析，探究完善地方人大选举制度的具体路径。

【关键词】地方人大代表选举制度；辽宁贿选案；间接选举

一、辽宁贿选案简述

十八大后，中央巡视组首次巡视辽宁，并于随后发布的巡视整改报告中指出：“干部任用领导打招呼、拉票跑要之风较为突出”，要求辽宁省委吸取换届选举工作的教训，坚决查处拉票贿选，杜绝类似问题再次发生。2014年10月，辽宁省巡视整改报告中指出，全省排查出选人用人不正之风和拉票贿选等问题线索572件，并称“省人大常委会党组重点对在2013年1月省人代会选举全国人大代表中违反换届选举工作纪律等问题进行了认真整改自查”。2016年2月，辽宁成为首批中纪委“回头看”的省份。而这轮“回头看”，也循着“选举中拉票跑要”的线索循迹深入、一查到底。2016年9月13日，全国人大常委会第23次会议表决通过了关于辽宁人大选举产生的部分十二届全国人大代表当选无效的报告，确定45名全国人大代表因拉票贿选当选无效。此外，454名辽宁省第十二届人民代表大会代表的代表资格终止，其中108人的辽宁省第十二届人民代表大会常务委员会组成人员职务、辽宁省第十二届人民代表大会专门委员会组成人员职务相应终止。

辽宁贿选案是继湖南衡阳破坏选举案和四川南充拉票贿选案之后的又一重大贿选丑闻，也是新中国成立以来查处的首个发生在省级层面严重破坏党内选举制度和人大选举制度的重大案件。彻查严处这起案件，充分体现了党中央对拉票贿选“零容忍”的坚定决心，体现了党中央全面依法治国、全面从严治党的鲜明态度和坚定决心，决不允许以任何形式破坏社会主义民主法治。贿选不仅涉及到人大代表罢免与改选等制度性问题，而且涉及行贿、受贿者的责任直接问题。辽宁贿选案并不是一个孤立的、偶然的事件，部分地方不同程度的存在贿选行为。因此，人大代表贿选的相关法律问题研究应当予以探究。

二、辽宁贿选案折射的选举制度问题

拉票贿选现象不是孤立存在的，而是现行干部制度、权力机制等方面弊端和缺陷的一个折射。在此，我们将主要分析辽宁贿选案折射出的选举制度问题。

第一，选举程序缺乏竞争性。

毫无疑问，贿选是民主制度上午毒瘤，贿选现象是选举程序出现问题的反映之一。纵观我国选举制度的发展历程，从公开投票到秘密投票，从等额选举到差额选举的发展，选举制度是不断完善的。然而，选举如不是在严密的程序和监督下进行，那么选举结果就会有被操控的空间：如果贿选行为最终得到的利益大于行贿的成本，那么贿选行为就会屡禁不止。因此，完善人大代表选举程序以及加强对选举程序的监督势在必行。

此外，在选举过程中，人大代表选举方式不科学。一方面体现在对候选人的提名和介绍问题上，在选举实践中，候选人的提名基本上是由人大主席团控制，而选民自己推荐候选人的机会很小。另一方面，在差额选举的比例问题上，虽然选举法明确规定实行差额选举，但是在实际运行中差额比例往往较小。由于竞争性的降低，使得候选人对选举没有太大压力，与选民之间的减免沟通也就成为非必要程序。选民也会因此产生误解，认为选举就是走形式，进而磋商公民参与投票的积极性。

第二，大比例补选的选举机构出缺，临时筹备组成立的法律根据有待明晰。

《选举法》第8条规定，地市级以上人大代表选举由本级人大常委会主持，辽宁省人大常委会据此成为523个出缺的省人大代表席位补选的选举机构。然而，62名辽宁省人大常委会组成人员中，有38名因涉案代表资格终止、其常委会组成人员职务相应终止，不足半数的常委会已无法召开履行职责。这一情形暴露了《选举法》没有针对大比例补选专门规定选举机构的制度空白。鉴于既有的选举法、人大组织法等法律均不能予以应对，全国人大常委会召开临时会议，决定成立临时筹备组，以便应对贿选案造成的后果。

现行《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”自十八大以来，中国共产党反复强调任何改革必须于法有据，要用法治思维、法治方式来实现国家治理。法治原则作为宪法的基本原则之一，要求公权机关的权力必须有边界，其行为依法得到授权。毫无疑问，全国人大常委会决定设立临时筹备组的行为也应当得到授权。然而，根据现行《宪法》第67条规定了全国人大常委会的21项职权，全国人大常委会组织筹备组的行为到底符合《宪法》第67条规定的哪一项职权，确实需要全国人大常委会通过宪法解释或者通过制定、修改法律来加以明确，否则成立筹备组行为的法律依据就存在可斟酌的地方。

第三，选举信息不对称，竞选程序不透明。

为了保障人大代表的“结构”在选举后获得实现、落实“党和人民的意志”，便需要围绕选举的组织领导、候选人提名、投票选举等环节设计出一套党领导人大代表选举的有效机制。执政党对于人大代表间接选举的直接影响，是通过党在人大内部设立党组、党支部，并拥有一大批党员代表而占有实实在在的主导地位的。由于黨组织和国家机关、以及社会大众在具体人大代表选举信息上与具体执行的官员掌握的信息不对称，而且在人大代表候选人提名推荐上，执行的官员有过大的自由裁量空间，那么，执行的官员便可能存在寻租空间：不仅如此，执行的官员便可以利用信息不对称便利以及其他职务上的便利，为行贿者穿针引线，收取费用和其他不法利益（比如人脉关系之类）。

第四，人大代表选举制度的监督制度不完善。

我国人大代表选举的监督方式有党委纪委的监督，有选举组织机构的监督。但是这些监督方式却没有能够防止贿选的发生。现行法律规定地方人大常委会和大会主席团主持县级以上地方人大代表的选举，这是一种内部的自我监督机制。因为地方人大常委会和主席团其大多数成员也同时是人大代表，让人大代表自己监督自己，既不能保证其监督力度，也不能得到人民群众的信服。

此外，现行人大代表选举制度缺乏事前监督。前述的监督主体对投票前的行为很难监督到位，而贿选多数是发生在投票前的赠送钱财和拉票的行为之中，而监督主体对这些行为通常也只有通过事后的群众举报或其他途径获知。因此，加强事前监督的力度，从源头整治贿选之风十分必要。

三、辽宁贿选案影响的两面性

一方面，辽宁贿选案的发生对社会具有一定程度的不良影响，主要体现在以下两个方面。

第一，拉票贿选挑战了我国人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度安排。我国人民代表大会制度的基础是选举制度，同时，选举制度也是我国民主法治的有机组成部分。选举是否公正，直接关系到公民选举权和被选举权能否得到实现，直接关系到各级人大代表能否真正代表人民的利益。因此，这次事件不仅暴露了选举制度的相关问题，也对国家根本政治制度造成了冲击。

第二，拉票贿选挑战了党纪国法。它败坏了党风政纪，损害干部选任机制的公信力，也会影响党政系统组织纪律的严明度，在用人层面伤公共治理体系的“筋”动“政治生态”的骨。与衡阳、南充事件相比，因为辽宁贿选涉及的官员层级更高，直接关涉省级选举，所以其危害也就相对更严重。党中央多次强调，严肃选举纪律，严禁权钱交易，确保选举风清气正。选拉票贿选、买官鬻爵，向来是大忌。因此，辽宁贿选案是对党风政纪的公然挑衅，对干部选任机制的公信力造成了破坏。

然而，任何事情都具有两面性。辽宁贿选案在一定程度上也具有积极作用，它为党和国家提供了一个制度自我完善和自我改造的契机。作为一面镜子，我们可以通过法理分析进而认真总结发生的原因、引发的后果、防范的手段和处置的策略，不断地积累经验，以便健全和完善我国人民代表大会制度的改革目标。

四、完善地方人大选举制度的具体路径

综上所述，辽宁贿选案反映出了我国人大选举制度的不足之处。因此，我们应当在剖析地方人大选举制度缺陷后，积极寻求有效措施，以便推进地方人大选举制度的改革与完善，进而维护国家的长治久安。

（一）完善选举制度监督机制

最好的防腐剂就是阳光，权力的产生、运行最根本且最有效的规范措施是社会主义民主制度和法治。

首先，我们应坚持完善监督程序法律制度，并发挥社会监督的作用。在现有制度架构下，要使选举权力在阳光下运行，不仅从法律制度上完善选举程序，还有必要对人大制度本身进行优化和完善，发挥各级人大制度性监督平台的作用。要对选举时间、选民资格、候选人条件、违反选举程序、破坏选举等行为以及选举纠纷等重大事项，制定统一且具体的规定，也要提高选举过程的透明度，将选举行为暴露于阳光之下，让人民能够有效监督权力。

其次，建立独立的选举监督机构。我国间接选举组织机构缺乏独立性与稳定性的固有缺陷使建立独立的选举监督机构的必要性已无须多提。西方国家的立法机关制定了大量的法律为选举监察提供了完善的法律依据，有的设立独立的选举监督机构，有的国家赋予选举组织机构以监督权，都得到很好的治理效果。在我国，设立一个从属于人大的选举监督委员会专门负责对间接选举的监督，这样方能使得选举的负责机构与监督机构分开，更好的行使监督权。

最后，除建立独立的专门监督机构之外，对选举过程的监督也要综合运用多种方式。鉴于我国人口基数大，选举工作开展复杂，单靠监督机构无法全面处理所有工作。运用人民检察院监督、大众监督等方式，能充分调动各方面力量，保持监督的客观性与公正性，协同专门监督机构对选举进行监督。

（二）优化地方人大选举制度的内在设计

毫无疑问，不断加强地方人大选举制度的内在设计，提高地方人大选举制度的制度化、法治化水平，将是地方人大选举制度发展的首要突破口。

第一，完善候选人提名制度。提名候选人在地方人大选举中既处于首要阶段，也是关键阶段，人大代表候选人提名过程的民主程度将直接决定着整个选举过程的民主程度。因此，要消除像贿选此类有悖于民主的现象，我们就必须对选举过程进行阳光操作，确保正式候选人是广大选民的中意人选。

第二，提高人大代表选举机制的竞争性。竞选作为一种机制，与选举的民主性关系密切。通过相关立法，将竞争性选举原则合法化为政治选举活动的基本原则，并对竞选规则和程序进行细化，促使地方人大代表选举过程中的竞选走向常态化、制度化。实现人大选举竞选的常态化，有利于提升选民的民主技能，提高选民的积极性，增加选举的透明度，进而抵制贿选等不良现象的出现。

第三，加强地方人大选举监督体系的系统化建设。“作为对于自治的一種不恰当的背离，我们认为选举是我们民主政体的核心特质。”就人大选举实践而论，选举的权威性直接关系着代议机构的权威性。要真正实现人大选举过程中的廉洁选举，必须不断加强地方人大选举监督体系的系统化建设。实现选举机构和监督机构相分离，使监督机构真正成为人大选举过程的监督者，能独立受理人大选举中的各种投诉、揭发行为。

（三）培育公民政治信仰

贿选是对公民基本政治权利的侵犯。选举既是公民最宝贵的权利，也是公民最神圣的义务，政治冷漠不仅会滋生腐败的土壤，让选举成为不法分子的游戏，同样也会将优秀的选民阻挡在民主的大门之外。贿选的发生，一定程度上反映出的正是我国公民对选举不够重视，对自身政治权利不加珍惜，缺乏坚定的政治信仰的表现。