国土资源管理与农村建设用地合理流转探析

黄海

摘要：作为我国国土资源管理的重要组成部分，农村建设用地流转管理成为了三农目标实现的重要保障。文章结合当前农村建设用地管理目标，以及土地流转中存在的主要问题，开展了土地流转规范化、市场化、规划化、保障化、科学化研究，进而在根本上确保我国农业与土地经济的良性发展。

关键词：国土资源管理；农村建设用地；土地流转；合理化

随着我国农村经济不断发展以及农村土地使用中土地流失现象的不断严重，如何做好农村土地资源管理工作，确保我国耕地面积与农民经济利益，就成为了我国国土资源管理与农村建设中重要的研究内容。在这一研究中，我们发现当前土地流转中存在的部分问题，是造成农村土地管理混乱的主要原因。因此研究者围绕如何做好农村用地合理流转，实现流转管理的有效性与科学性，开展了相关研究。

一、建设用地合理流转管理目标

（一）以国家农保政策为基础，确保农村耕地面积

在我国农村土地管理中，国家针对我国土地特征以及农业发展需求，提出了数量保护与质量保护两个主要保护方向。一是耕地的数量保护。耕地的数量保护是在国家保护政策中具有较为清晰的数据要求，既国家18亿亩耕地的保护“红线”，并以此为基础对各级地方提出了耕地数量的保护要求。二是耕地的质量保护。随着我国农业普查工作的开展，耕地的质量保护要求越来越受到农保管理者重视。这里所指的耕地质量一方面是指耕地等级保护，另一方面也包括了耕地周边环境保护，进而避免因环境问题造成的耕地盐碱化、沙漠化等问题的出现。

（二）结合环保经济发展，做好地方环境保护

农业用地流转管理的目的在于发展农村与地方经济，但是这种经济的发展不应是以破坏地方环境为代价。因此在未来的土地流转过程中，环保经济应是土地流转的主要方向。一是确实符合环保要求。在流转过程中，我们需要切实做好土地开发与使用的前期调研工作，进而了解土地开发使用不会对土地以及周边环境造成破坏。二是提高土地使用中的环保要求。在土地使用中，管理部门应加强对土地使用中的环保监测与管理作用，确保土地使用者不会违反相关规定与法规，造成严重的环境破坏问题。

（三）支持三农政策，保障农民经济利益

三农政策是我国当前农业发展的基础政策，也是我国土地管理的基础政策。特别是对于农村与农民收入而言，土地流转产生的收入已经成为了目前其收入的主要来源之一。特别是在2012～2016间我国在确保土地20亿亩的前提下，全国土地出让收入总额突破16万亿元，年均3.35万亿元，为农村经济发展提供了重要支持。同时在土地流转收入提升的情况下，大量农村闲置劳动力进入城市、厂矿等工作，进而为农民自身收入的增加提供了支持。因此在确保农民自身经济利益与权益的情况下，做好土地流转管理工作，是我们研究的重要内容。

二、当前流转管理中存在的主要问题

（一）流转合同及主体不规范

在我国土地流转管理法规《农村土地承包经营权流转管理办法》第四章第23条中，明确的规定了土地流转合同中的一般内容，但是在实际的土地流转合同使用中，这些法规条文难以起到实践性规范指导作用。为此我国土地管理部门针对土地转让、转包以及互换等土地方式也出台了相应的合同范本，用于规范流转合同的签订工作，但是这类范本合同难以针对流转中的具体问题起到保护农民与环境利益的作用。这一问题最为明显的是合同主体的不明确。特别在当前的合同签订过程中由村委会、大队等代替土地所有者签订的非法流转合同数量较多。这类问题会严重破坏农民的经济利益，并造成后期法律纠纷的增加。

（二）流转过程市场化与规模化较低

目前的土地流转，特别是经济落后地区的土地流转过程中，以户、大队、村为单位的流转规模极为常见，缺乏正规的流转市场体系与规模。这就会造成以下问题：一是难以有效的融入市场管理。由于小规模的土地流转难以形成有效的经营市场，因此管理者难以通过市场规律与方法对这类流转进行有效管理，进而影响了土地流转建设进程。特别是在我国土地管理部门提出股份制、“土地银行”模式、信托模式等新型市场化管理方式的推进中，这种小规模土地流转都会造成严重影响。二是难以建立规范化管理模式。由于小规模土地流转中，土地使用主体与土地使用者（如转包方、租用者等）一般采用的是单独协商模式，因此缺乏严格的前期土地使用調研、合同监管等管理流程，进而难以建立规范化土地流转管理模式，造成后期各种管理问题的出现。

（三）农民与集体利益难以得到保障

在土地流转过程中，农民与集体的利益保障是由三个主要保障因素组成的，即规范的土地流转合同、严格的流转监管工作以及严格的法律法规。其中合同部分我们已经进行了分析，下面我们主要针对后两项进行分析。一是监管部门管理不力。在我国农村土地管理中，一般是由政府农业行政主管或农村经营管理部门，对辖区内的土地流转使用进行监管工作。但是这类政府部门往往缺乏市场监管工作经验，进而造成了土地流转管理中监管不到位的情况。二是法规滞后性严重。我国的《农村土地承包经营权流转管理办法》是在2005年颁布使用，因此具有严重的滞后性，其对于我国当前的土地使用与经营工作难以起到有效的管理作用。如这一法规中对于违反流转合同争议与纠纷解决条文过于简单就是其滞后性的主要表现。

（四）流转方式科学性差

在当前的土地流转过程中，用于经营目的的流转方式包括了转包、出租、互换、转让、入股等方式。但是这些流转方式中大多数是承包户或大队、村集体性的行为，缺乏科学的指导与管理，造成了各种流转问题的出现。一是土地流转缺乏规划性，难以适应大型土地建设（如开发区、旅游经济等）使用要求；二是流转科学性差会造成监管困难的提升，影响了流转整体工作难度。

三、农村建设用地合理流转措施研究

（一）结合农村实际情况，规范流转合同与主体

在未来的流转管理立法与实践管理过程中，管理者应结合农村实际情况，严格规范流转合同内容与合同主体，进而确保合同的规范性。一是从立法角度严格土地流转的合同主体与必要内容；二是地方土地流转管理部门必须结合地方实际情况，制定符合地方土地管理特点的合同范本，用于实践工作；三是利用制度模式加强对地方各项流转合同签订的监督工作；四是在加强农民自身的土地主体意识与维权意识宣传，将保障农民利益与流转合同主体规范统一起来。

（二）以调研数据为基础，开展流转市场化与规模化建设

在土地流转整体化管理中，地方管理部门应做好以下几点工作。一是做好地方土地调研工作，并形成数据化的调研报告。这一报告内容应与地方未来规划结合，使其成为地方发展规划的重要组成部分。二是在地方规划指导下，土地管理部门应建立市场化的管理模式。这一模式的特点是以市场规律为出发点，利用市场化经营手段（如拍卖、竞标等），确实提高流转中经济与社会利益。三是将传统的单一农户、集体土地流转，逐步转变为地方管理部门协调下的整体使用流转，或由股份制经营模式的整体土地流转方式，逐步提高土地流转的整体规模。

（三）利用第三方监督核算模式，确保集体与农民利益

在土地流转过程中，为了解决地方管理部门市场经营与法律管理部分的缺陷，管理部门可以利用第三方监督与核算模式，保障集体与农民在土地流转中的利益。一是聘请专业的法律与公证事务所人员，对流转合同范本、正在签署的流转合同等进行审阅，进而保障流转合同使用符合法规要求，同时确保集体与农民利益在合同中得到体现。二是在土地流转过程中，管理部门与土地流转集体应聘请第三方土地评估部门，对土地现有价值与未来升值空间进行全面评估，确保流转中集体与农民利益得到保障。三是在流转股份制经营中，管理部门与土地所有集体可以聘请专业的会计事务所对股份经营过程定期进行财务核算与审计，避免股份制经营中的集体财产流失。

（四）建立科学化的流转工作体系

与传统的流转方式相比较，新型土地流转方式应是符合市场规律与相关法律制度，可以确保土地价值升值的科学的方式。这类方式主要包括了土地流转股份化经营、农业土地银行、农业园区制等各种新的管理方式。2013年，我国在土地流转中开始推广土地信托管理制度，进而为土地流转市场化与集团经营化提供了发展空间。这些新型科学化流转方式的确立，将为我国土地流转经营发展提供广阔的空间。

参考文献：

[1]单洪江.國土资源管理与农村建设用地合理流转[J].吉林蔬菜，2014（03）.

[2]胡小娟.国土资源管理与农村建设用地合理流转[J].四川水泥，2016（03）.

（作者单位：永安市国土资源局）