国家监察委落定

王丽娜

3月18日，国家监察委员会主任选举产生，国家监察委挂牌在即。届时，全国四级监察委全部组建完成，依据监察法赋予的职责权限和调查手段，承担起反腐重任。“两规”被“留置”取代，消失在反腐历史中。

监察法是对国家监察工作起统领性和基础性作用。立法既有此前反腐经验总结，又有近两年内北京、山西、浙江试点经验的积累。

从三地试点改革开始，至全国推行，同步辅以监察法立法起草送审，修宪立身，仅一年有余，监察委从面目不清的胎儿迅速成长，终以强健之姿呱呱坠地。

“试点各试各的、不交流”

北京、山西、浙江是监察体制改革的先行者，改革在三地有条不紊进行。

北京市一名不愿透露姓名的原检察官称，试点消息来得很快，之后检察院反贪、反渎、预防腐败部门整体转隶，与原纪委人员混编后重新打散分配，紧接着就是培训，学习如何从一名检察官过渡到监察官。

浙江省纪委书记、监察委主任刘建超，是浙江监察改革带领者。他曾担任外交部发言人、国家预防腐败局副局长、中央纪委国际合作局局长。

试点开始后，浙江省市县三级监察委陆续组建，“都是新组建，在履职中有各种各样的问题”。刘建超把各市县的监察委主任请来，开了20多场座谈会，一起商议试点中遇到的问题，逐渐形成共识。“不去探究那些一般性的工作汇报，就讲存在的问题和困惑，回答了250多个问题。”

“留置”是随监察体制改革诞生的新生事物，此前监察工作并无“留置”一词。2016年12月25日，全国人大常委会授权三地试点，同时赋权三地监察委采取留置、调查、讯问等12项措施。

“留置”意图取代“两规”，但同“两规”一样，两者均属限制人身自由的措施，因此留置从出现时即受关注，一些法学家担心留置出现滥用或违规使用的情形，担心留置期间被调查人的合法权益能否得到保障。

该怎样运用留置权，试点地区同样困惑。刘建超说，开始大家都不太敢用留置，但随着完善试点有关规定，依法依规使用，现在运行很好。“不能滥用，也不能不用，应依法使用。”

截至2018年3月11日，浙江省监察委共对292人采取留置措施。北京市监察委2018年2月14日的数据显示，共留置68人。山西省监察委系统2017年留置81人。

北京、山西、浙江三地试点同时开展，虽在转隶人员把关、案件审批上有细微差别，但大致相同（详情参阅2017年第27期《財经》文章“监察体制改革试点轮廓”）。

试点选择这三地后，“给我们提出的要求是各试各的，不要交流，一交流就会趋同，各试各的才能体现出好的经验、发现问题。从不同到大同，这个过程弥足珍贵”。刘建超透露，“但试点地区对中央精神、全国人大常委会授权决定的理解，几乎一致。最后发现是殊途同归。”

试点运行近一年后，2017年11月，全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。目前，省、市、县三级监委全部组建成立。随着国家监察委员会主任的选举产生，国家监察委挂牌指日可待。

立法草案收获万条建议

监察体制改革一旦启动，上升至国家立法保障反腐是必经之途。

3月13日，第十二届全国人大常委会副委员长李建国向全国人大作关于监察法（草案）的说明。李建国称，通过国家立法赋予监察委必要的权限和措施，将行政监察法已有规定和实践中正在使用、行之有效的措施确定下来，明确监察机关可以采取谈话、讯问、查封、扣押、搜查、留置等措施开展调查。尤其是用留置取代“两规”措施，并规定严格的程序，有利于解决长期困扰我们的法治难题。

其实，中央纪委在最初研究国家监察体制改革时，就已着手考虑将行政监察法修改为国家监察法。

全国人大常委会法工委国家法室处长陈国刚，此前在接受媒体采访时称，2016年10月，中央纪委会同全国人大常委会法工委组成国家监察立法的工作专班，一同进行起草研究，去部分试点地区调研，在此基础上形成监察法草案。

2017年6月，全国人大常委会对监察法草案进行初次审议。对草案初始版本知情的一名人士对《财经》记者称，草案在提交初审前，曾数易其稿。

2017年11月7日，公众得以首次窥见草案面目。当日，中国人大网公开草案全文征求公众意见。2017年11月7日至12月6日，3000余人提出1.3万多条意见。

这是一部事关反腐败机构重建、国家监察制度改革的法律，自然广受关注。看到监察法草案当晚，诉讼法学家、中国政法大学终身教授陈光中，就对《财经》记者详谈对草案的建议。陈光中认为，此次监察体制改革是涉及国家权力体系的重大变革，中国将形成人大统摄下的“一府一委两院”的新国家机构体系，应先修改宪法，再根据宪法制定监察法，宪法是国家根本大法，任何法律的制定都要根据宪法。全国人大通过的基本法律，应写明“根据宪法，制定本法”。制定监察法首先应解决合宪性问题。

对此，中国宪法学研究会会长韩大元也公开表示应先修改宪法。随后，关注监察法草案的许多宪法学者、行政法学者等均提出建议。

宪法问题很快得到回应。2018年1月12日，中共中央政治局召开会议，研究修改宪法部分内容的建议。3月11日，十三届全国人大一次会议审议后投票表决，通过宪法修正案。

在宪法“国家机构”中增加监察委员会的内容作为一节，明确监察委的地位、性质、与人大的关系等。

对公布的草案，陈光中还表示，应增加尊重和保障人权，还应明确留置期间允许律师介入。另外，在人大监督、监察权独立行使等问题上，他也提出建议。

向社会征求意见截止后不久，根据审议意见和各方建议，草案作出部分修改。2017年12月，监察法草案二审。二审稿的修改主要集中在监察程序和监察机关的监督，比如如何保障被调查人的权利，如何做好对监察委自身的监督等。

试点改革参与者关心的一些问题也得到回应。刘建超说，试点需要顶层设计，比如全国人大常委会的授权决定没有明确留置的具体细节，被调查人留置后如果经审判获刑，留置期限是否可以折抵刑期？种种问题，在立法之后将会有明确的法律依据。

“不是超级权力机构”

监察体制改革前，中国反腐败的职能机构，主要由中共纪律检查机关、检察机关、政府监察机关、国家预防腐败局，形成“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制”。

反腐机构重组后，至2月25日，全国四级检察机关44151名反贪干警转隶到监察委，监察委与纪委合署办公。此次，国务院机构改革方案显示，监察部门、预防腐败局将并入监察委。

监察法草案称，坚持中共对国家监察工作的领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。同时，还明确监察委对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。

目前，監察委定位是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。3月5日，在全国“两会”部长通道，中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长杨晓渡走到台前受访。面对监察委是否超级机构的提问，杨晓渡说，“我们不是一个超级的权力机构。我们做的工作，大量是日常‘拉拉袖子，提个醒的工作，是监督的工作，是防止人犯错误，防止人由小错误变成大错误的工作。”

杨晓渡称，监察系统人员增加10%，但监督对象增加200%，职权行使范围有所扩大，责任增加很多。“但并没有太多扩权的行为”。

具体到试点的运行，据刘建超介绍，决定都是集体做出的，一个线索来了，怎么处置，并不是调查组一个人，也不是某个分管负责人说了算，一定是会商决定的。比如一个线索初核后，是否需要进一步调查，核查组都应撰写报告，逐级上报审批。“内部有很好的监督机制，重要的事情还要报同级党委审批。防止灯下黑，防止权力被滥用。”

在外部监督上，监察法草案规定，监察机关应当接受本级人大及其常委会的监督。各级人大常委会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查。

对此，刘建超称，监察机关核心是接受党的领导。从浙江实践看，监察委向党委做报告，“并邀请地方人大常委会的人员、政协的相关负责人，让他们了解监察体制改革”。

此外，刘建超认为，纪委和监察委的工作有一些重大的、不适于公开的问题。除了专项工作报告外，所有人大的监督形式，如接受人大质询、询问、执法检查等都适用。