“轮作休耕”中国策 专访农业部党组副书记、副部长余欣荣

聂欧 宋怡青

耕地是最为宝贵的土地资源。我国先天不足的农业资源禀赋、超多人口的粮食供给压力，使得耕地被超强度利用，资源环境已经亮起“红灯”。

2016年，党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化，作出了“耕地轮作休耕制度试点”这一战略安排。利用现阶段粮食供给充裕的宽松环境，在部分地区开展耕地休耕制度试点，缓解资源环境压力，达到耕地“休养生息”，增强农业发展后劲，实现“藏粮于地”。

开展耕地轮作休耕制度试点，是党中央确定的一项重大改革任务。党的十八届五中全会提出探索实行耕地轮作休耕制度试点，党的十九大报告又明确提出扩大轮作休耕试点，充分展现了中央推进农业绿色发展、加快生态文明建设的决心。

农业部数据显示，2016年我国轮作休耕试点面积616万亩，主要在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河北、湖南、贵州、云南、甘肃9个省（区）实施，2017年轮作休耕试点面积增加到1200万亩。

按照中央部署，今年政府工作报告强调，耕地轮作休耕试点面积增加到3000万亩。在確保国家粮食安全的要求下，为什么还要开展耕地轮作休耕？今年3000万亩的目标如何实现？如何建立耕地轮作休耕长效制度？就此，《财经国家周刊》记者采访了全国政协委员，农业部党组副书记、副部长余欣荣。

“让耕地歇口气”

《财经国家周刊》：近两年来，国家开展了耕地轮作休耕制度试点，请问这项工作的最新进展情况如何？

余欣荣：开展耕地轮作休耕制度试点，是中央落实绿色发展理念确定的一项重大改革任务，中央财政安排了专项资金，试点面积也逐年扩大。2016年试点面积616万亩，主要在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河北、湖南、贵州、云南、甘肃9个省（区）实施。2017年轮作休耕试点面积1200万亩，试点省份不变。两年来，轮作休耕试点的内涵不断丰富、路径逐步清晰，取得了积极成效。

一是探索建立了行之有效的组织方式。各地在组织方式上进行了积极探索，将各方面资源整合起来、各方面力量调动起来。中央将轮作休耕任务安排到省，省市县层层分解，逐级签订任务目标责任书，实行包县包乡包村工作责任制，确保任务落实。同时，各地将种植大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体优先纳入轮作休耕试点，充分发挥示范带动作用。初步统计，9省参与轮作休耕试点的新型经营主体达到39.2万个。

二是探索集成了绿色引领的技术模式。各地在试点中，注重节本降耗、地力培肥、污染修复，集成组装了一批可复制可推广的绿色技术模式。比如，在冷凉区建立了玉米与大豆、杂粮、饲草等“轮作倒茬”模式，在重金属污染区和生态退化区建立了“控害养地培肥”模式，在地下水漏斗区建立了“一季雨养一季休耕”模式。同时，根据不同作物的适宜区域和生长习性，选择豆科、茄科、禾本科等养分利用互补、病虫发生规律不同的作物进行搭配，提高资源利用效率，减少病虫危害损失。吉林东部山区轮作种植大豆后，化肥使用量减少30%以上、农药使用量减少50%左右。

三是探索构建了收益补偿的政策框架。在政策设计上，既要确保试点不影响承担农户的收入、主动轮愿意休，又要避免把轮作休耕当作增加收入的措施、有责任有义务。我们合理测算轮作和休耕的补助标准，让农民不吃亏。确保任务精准落实到户，补助资金精准发放到户，明确补助对象是实际生产经营者，而不是土地承包者，防止出现争议和纠纷。

四是探索建立了精准高效的监管体系。适应现代农业发展的要求，运用大数据、云计算等信息技术，逐步构建起“天空地”数字农业管理系统，实现可视化管理，轮在哪里、休在哪里，轮了多少、休了多少，可以一目了然。同时，根据轮作休耕区土壤类型和集中连片情况，我们科学布置了近800个监测网点。

《财经国家周刊》：在确保国家粮食安全的要求下，我们为什么还要开展耕地轮作休耕？

余欣荣：的确，确保国家粮食安全是农业部门的头等大事。也正是为了保供给，过去我们的耕地连轴转，四海无闲田。但是当前，我国农业农村发展已经进入新的历史阶段，农产品供求关系出现新的变化，现在粮食供求状况改善了，负重的耕地、透支的环境也该“歇一歇”了。

余欣荣

因此，党中央、国务院部署安排开展耕地轮作休耕试点，正当其时、影响深远。这是加快生态文明建设的重要任务，是实施乡村振兴战略的重要内容，同时也有助于提高农业供给体系质量。当前，我国粮食和农业生产连年丰收，农产品数量快速增长，仓满库盈、供应充足，但结构性矛盾突出，资源错配和供需脱节的问题亟待解决。开展轮作休耕，可以压减库存压力大的玉米和稻谷，优化资源配置，调整种植结构，减少无效供给，增加有效供给。

轮作休耕的目的，在于用地养地结合，实现环境的友好、资源的永续利用。在试点中，各地注重节本降耗、地力培肥、污染修复，集成组装了一批可复制可推广的绿色技术模式，农民看得懂、也学得会。

需要强调的是，开展耕地轮作休耕试点，不是不重视粮食生产了，而是为了促进耕地休养生息和农业可持续发展，是巩固提升粮食产能的重要举措。轮作，主要是实行玉米大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮、养地培肥作用，实现种地养地结合。休耕，就是减少耕地水资源利用，使耕地得到休养生息，同时加以治理。在轮作休耕制度试点中，我们坚持轮作为主，休耕为辅，同时坚持休耕不是弃耕，确保急用之时耕地用得上、粮食产得出。

加快制度形成

《财经国家周刊》：今年政府工作报告强调耕地轮作休耕试点面积增加到3000万亩，请问农业部将如何确保这一任务落实？

余欣荣：党中央、国务院部署扩大耕地轮作休耕试点，这充分展现了中央推进农业绿色发展、加快生态文明建设的坚定决心。我们一定要深刻领会中央精神，增强自觉，扛起责任，切实把轮作休耕试点抓紧抓实抓好。

下一步，重点是做好四个方面的工作，努力在更大范围、更高层次上推进耕地轮作休耕的常态化制度化实施。

一是科学制定试点方案。在总结试点经验基础上，制定今年的实施方案。规模上扩大。农业部坚决贯彻、认真落实“耕地轮作休耕试点面积增加到3000万亩”的要求，实施好重点区域轮作休耕，部分地方自主开展轮作休耕。区域上拓展。轮作在东北四省区的基础上，新增长江流域江苏、江西等省的小麦稻谷低质低效区。休耕在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区的基础上，将新疆塔里木河流域地下水超采区、黑龙江寒地井灌稻地下水超采区纳入试点范围。

二是加快形成制度。常态化实施，重在形成制度。要加快形成轮作休耕组织方式，探索实行中央统筹、省级负责、县级实施的工作机制;加快形成轮作休耕技术模式，集成推广一批不同区域生产生态兼顾的耕作制度，形成一批可复制、可推广用地养地结合的技术模式;加快形成轮作休耕政策框架，根据不同区域、不同作物种植收益变化，科学确定补助标准，形成中央财政支持重点区域轮作休耕、地方财政自主开展轮作休耕的长效机制。

三是着力集成技术模式。根据不同区域生产特点，集成组装可复制可推广的绿色高效技术模式。一方面，成熟一批推广一批。对生产中已经证明可行的技术模式，加快在适宜区域推广应用，示范带动大面积节本增效、提质增效、增产增效。另一方面，制约一个攻破一个。针对轮作区作物倒茬后出现的除草剂药害、机具不配套，以及休耕区种植绿肥等养地作物品种缺乏、技术不匹配等问题，组织专家开展联合攻关，突破关键技术瓶颈，尽快形成好使管用的轮作休耕技术，为更大范围推广应用提供技术储备。

轮作休耕的目的，在于用地养地结合，实现環境的友好、资源的永续利用。

四是着力健全考核机制。重点是探索加强监管的有效办法。率先在卫星遥感监测上取得突破，做到试点区域全面覆盖，适时开展动态监测。在关键农时季节，会同有关部门开展联合督导，重点检查任务和资金落实情况。同时，开展耕地轮作休耕制度试点考核，对各地试点情况进行考评，并开展第三方评估。