区域统筹视角下的小城镇总体规划编制策略

姜志恒

(漳州市城市规划设计研究院 福建漳州 363000)

0 引言

在新型城镇化的快速发展过程中，城镇拓展迅速，但部分小城镇的发展动力较弱，聚集性不强，缺乏吸引力。其实，从地域层次划分来看，小城镇直接面对广大乡村地域空间，是我国新型城镇化进程中改变城乡二元分割、构建城乡互动，协调发展的纽带、节点和中心极核[1]。小城镇总体规划往往直接指导城镇建设，所以总体规划对于小城镇的发展尤为重要。基此，本文拟通过对深土镇总体规划的分析，积极探索独立型小城镇总体规划的编制策略，使规划能更好地指导城镇发展。

1 概念界定及其类型、特点

1.1 小城镇的概念

我国小城镇概念还没有统一的定义，参考相关文章文献，本文所指的小城镇主要是建制镇和乡集镇，即县城以外的建制镇和尚未设镇建制但相对发达的农村集镇，不含县级市、城关镇[2]。是我国城镇体系中最基层的城镇级别，是介于城市与乡村之间兼有城与乡特点的一种过渡性居民点，具有上接城市下连农村，促进城乡区域经济社会全面进步的综合功能。

1.2 小城镇的类型及特点

从区位和自身资源来区分，小城镇可分为4种类型，即边缘Ⅰ型，位于大城市群周边的小城镇，城市群的发展对小城镇有强劲的带动作用，如津京冀、长三角、珠三角区域内或边缘的小城镇；边缘Ⅱ，位于大城市旁边的小城镇，接受大城市发展的辐射，如重庆、成都、西安等周边的小城镇；特色型，距离大城市群或大城市较远且自身具有独特资源的小城镇，具备较强的自生能力，如云南的部分小城镇；独立型，距离大城市群或大城市较远且自身优势不明显的小城镇，缺乏周边带动作用，自生力量较弱，在城市化过程中易被忽视的一类小城镇，如本文所讨论的深土镇，如表1所示。

表1 小城镇类型划分一览表

不同类型小城镇的发展策略及路径不同，对小城镇总体规划的编制要求也不尽相同。基此，本文主要探讨独立型小城镇的规划编制策略。为便于表述，下文提及的城镇均为独立型小城镇。

2 城镇现状及存在问题

2.1 区位优势不足，缺少周边城镇带动

独立型小城镇基本处于经济欠发达地区，且距离大城市较远，无法接受大城市的辐射，缺少周边城镇的带动作用。如漳浦县深土镇位于漳浦县东部，距离漳浦县城25km，距离漳州市区和厦门90km，周边没有经济聚集性较强的城市，距离县城及周边城市较远，缺乏辐射带动作用。

2.2 交通体系不发达，对外联系较弱

因处于经济欠发达地区，铁路、高速公路等交通体系的建设相对较慢，多通过国、省道甚至乡道对外联系，交通便捷性较差，信息较为闭塞[3]。相对来说，深土镇处于东部沿海，交通条件较好，深土镇距沈海高速公路漳浦互通口13km，沿海大通道及省道漳东线从该镇穿过,如图1～图2所示。

图1 深土镇在漳浦县的位置

图2 镇域用地现状图

2.3 以传统产业为主，二三产业较少

一般以传统农业种植、养殖或者捕鱼等第一产业为主，成规模的第二产业较少，第三产业仅为供城镇生活所需的生活服务业，缺少产业服务门类[4]，尚处于工业化初、中期，经济竞争力相对较弱。深土镇作为农业大镇，经商意识薄弱，全镇人口以务农、务工居多，主要以农产品种植，海产品养殖为主，城镇经济发展滞后，服务业不发达。

2.4 地方政府重视不足，缺少自主性发展动力

对于无明显特色的乡镇，市、县政府重视度较低，相关的政策、资金倾斜不足，小城镇的发展自主性也相对较弱，往往存在“等、靠、要”思想，进一步制约了城镇经济发展。

总体上看，在城镇化发展过程中，独立型小城镇呈现出人口外流趋势，未来会有两种可能性，一是东北、西部省份的独立型小城镇人口外流趋势加重，偏远地区小城镇将逐渐消亡；二是位于沿海地区的独立型小城镇，伴随整个中国的城镇化人口流动趋势，通过抱团发展，部分小城镇仍有崛起的机会。除国家政策导向，直接用于指导小城镇发展建设的总体规划能否提出正确的发展策略，显得尤为重要。

3 城镇总体规划编制策略

3.1 主动对接，寻求区域协同发展

小城镇也需要有大战略。独立型小城镇自身发展动力有限，在小城镇总体规划编制时应注重从区域层面谋划城镇的发展战略，制定切实可行的城镇发展策略。

一是需要细致地分析周边城镇的优劣势，包括区位、交通、产业、资源等方面，通过将区域城镇与自身的发展情况横向比较，找出可在区域内承担的功能角色。二是引入“长板效应”的理念，找出发展趋势较好小城镇与之抱团发展，激发独立型城镇发展动力，从而确定城镇发展战略方向，并以区域协调发展的视角来统筹安排各项设施及用地[5]。

漳浦县域层面，深土镇处于漳浦县东部沿海城镇与漳浦中心城区的重要衔接点，是旧镇湾3条发展轴的连接纽带，如图3所示，是六鳌镇的北部门户，进入六鳌镇的必经之地，具有区域枢纽价值。环旧镇湾城镇中，深土与六鳌两镇历史沿革渊源深厚，衔接更为紧密，如图4所示。

图3 旧镇湾空间布局协调图

图4 深土镇和六鳌镇协调图

近年，六鳌镇依托良好的滨海资源，旅游发展势头较好，深土镇与六鳌镇抱团发展是深土镇现阶段弥补发展动力不足的最佳选择，因此，提出深土镇“双城演绎，环湾生长”的发展战略。

深土镇是环旧镇湾最早的商贸集镇中心，是未来区域旅游服务为主导的旅游服务型城镇。全镇的政治、经济、文化、商贸服务中心。以特色农产品、海产品为主的商贸集散中心。因此，根据深土镇的城市职能，将深土镇城镇性质概况为区域性商贸旅游服务中心城镇、现代田园宜居城镇。

3.2 深入挖掘自身优势，明确产业发展路径

产业支撑和集聚是小城镇发展的根本，独立型小城镇自身资源优势并不明显，规划应注重从区域层面与自身条件两个层面进行分析。从区域层面着眼，对整个行业发展趋势，区域范围产业同质性等方面分析。从自身条件出发，对区域优势、资源优势、配套服务、利好政策、融资环境等进行分析；在差异化发展原则下，筛选现在具有优势，将来具有潜力的特色产业作为特色主导产业。打造特色化、品牌化、规模化的产业链，向上扩展到原材料供应环节，向下延伸到服务环节，促进一二三产业的融合，打造“新六产”，形成产业集群，实现特色产业链、价值链、供应链的融合。

区域层面，深土镇作为枢纽城镇，最早的商贸中心，未来将打造为环旧镇湾商贸旅游服务中心，构建生活、生产、商旅服务体系，发展第三产业。从深土自身来说，深土镇是传统农业大镇，拥有大量农田和四大农产品地理标志商标(皱纹盘鲍鱼、三角文蛤、花菜及紫菜)，拥有山海田园堡多样性资源，与六鳌紧密相连。规划认为工业化不再是唯一路径，山海田园堡一体化价值催生多元特色化产业发展路径。深土以现代农业为特色主导产业，通过“农业+”模式，将现代农业与乡村田园旅游相结合，建设田园综合体，与六鳌的滨海旅游进一步融合，实现一产促三产的发展；结合海洋捕捞养殖优势，发展农产品、海产品深加工和海洋生物制药等第二产业，实现一产强二产的发展，最终实现深土镇依托农业发展六产，通过构建服务体系实现区域分工的产业特色融合发展新模式，如图5～图6所示。

图5 镇域产业规划图

图6 镇域空间结构规划图

3.3 城乡统筹，促进乡村振兴

城乡统筹是小城镇全面发展的重要组成部分，尤其是十九大报告中提出要实施乡村振兴战略，将乡村的发展提升为一个新的高度。

图7 城乡关系演变图

一是规划理念的转变，即从关注“空间集聚过程”转为关注“空间关联过程”，从“重镇区轻镇域”转变为“城乡共建”，从城乡“线性发展”理念转到城乡“网络化”协调发展理念，如图7所示。

二是优化城乡空间组织，引导城乡人口和经济要素向镇区集聚，提升中心镇区空间的集聚效应和辐射能力，提高镇区对农村的带动作用。

三是建立城乡共享的服务设施体系，推动基本公共服务均等化。以中心镇区和中心村为核心，促进基础设施向乡村延伸。

四是强化村庄之间的交通、产业融合度，针对每个乡村制定符合其自身的产业发展路径。

五是优化村庄建设引导，根据测算人口，提出村庄建设用地规模，划定村庄增长边界，形成集聚增长。

城乡统筹并不是把乡村像城镇一样塑造，而是两者各有特色，尤其应注重乡村原本的特色和肌理，最终实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴战略总要求。

深土镇通过3条纵向道路较强镇村交通联系，并增加村庄之间的道路，构建城乡交通一体化；服务设施以镇区为主、中心村为辅，采取“联村社区模式”，实现乡村社区化建设。打破镇区南部车鳌村、埭厝村、庵下吴村、东庵村等村庄的地域限制，共同建设社区服务中心，共享公共服务设施配套，实现村庄共建共赢的发展模式。以村庄资源优势为出发点，以田园综合体建设为手段，针对每个村庄提出产业引导，发展一村一品特色产业，带动村庄经济发展。通过预判各村庄的发展趋势，划定建设用地范围，限制乡村增长边界，保护原有村庄风貌，如图8～图9所示。

图8 镇域公共服务设施规划图

图9 镇域基础设施规划图

3.4 以区域功能为主导，构建城镇空间体系

独立型小城镇应以城镇的区域功能为出发点，通过在交通、用地、设施方面的布局，体现城镇性质定位，实现城镇的发展战略，促进区域城镇的共同发展，构建区域交通网络。交通对城镇发展起到至关重要的作用，小城镇在规划时应从区域交通体系着眼，积极推进自身交通网络与区域交通的融合，形成区域交通大格局。

统筹区域功能用地格局。根据城镇发展战略和区域内承担的职能，明确城镇发展方向，注重与抱团发展的城镇，在功能、用地、公共设施和基础设施方面的衔接，统筹考虑周边城镇的共同需求，集中设置，实现设施共建共享，促进区域内城镇协调发展，如图10～图11所示。

图10 环旧镇湾用地协调图

图11 深土镇镇区用地规划图

图12 镇域交通系统规划图

深土镇强化其在区域中承担的职能定位，加强与六鳌镇空间上的联系，突出自身资源优势。道路交通方面，深土镇主要通过沿海大通道、省道漳东线及规划X584三条横向干道对外连通，纵向交通主要强化深土镇与六鳌镇的联系，在原有深六线的基础上，增加两条通往六鳌的交通，形成“三横三纵”的交通体系，强化区域交通格局，如图12所示；空间布局方面，调整原有带状向东发展模式，以向西拓展、组团式布局打破低水平均衡发展的困境。其中，中心镇区以布置居住、公共服务、商贸服务用地，形成城镇综合服务组团；西部依托X584布置旅游、商业、商务用地，打造环旧镇湾的商贸、旅游集散中心，形成区域商旅服务组团；中部依托通往六鳌的龙山中轴线布置现代农业产业和旅游服务用地，服务六鳌镇的旅游发展需求，形成田园综合体示范组团；东部依托深六线整合深土与六鳌的农产品、海产品等特色资源，发展产品深加工，形成海洋生物产业组团，如图11～图12所示，以区域设施共建共享为原则，在该组团设置深土六鳌共用水厂，实现与旧镇湾和六鳌镇的全面衔接。

图13 深土镇镇区功能结构图

3.5 注重规划弹性，近远期相结合

独立型小城镇招商引资一般都较为困难，城镇的空间发展基本以企业的诉求为主。在小城镇总体规划编制时，要充分考虑城镇发展对近期用地的需求，可采取近远期规划相结合的方式，满足近期重点项目的用地需求，逐步有序地引导城镇建设，以保障规划的可实施性。

结合深土镇产业用地需求，以远期规划为蓝图，提出近期用地布局，促进和引导重点项目的落地，带动深土镇城镇社会经济的发展，并通过规划逐步引导深土镇各项设施的安排。

4 结论

小城镇总体规划的编制，应根据小城镇所处的地域及自身发展情况系统分析，主动融入区域发展格局，从区域统筹的视角提出小城镇的发展战略，考虑与周边城镇抱团发展，并从产业发展路径、区域交通体系、城乡统筹及空间用地布局等方面提出规划策略，方使规划具有更好的指导性。

[1] 陈志诚,侯雷,兰贵盛.“城乡统筹发展”与小城镇总体规划的应对[J].规划师,2006(2).

[2] 何兴华,张立.小城镇发展战略的由来及实际效果[J].小城镇建设,2017(2).

[3] 郭健.城乡统筹背景下小城镇总体规划编制方法探析[J].城市规划,2011(5).

[4] 张冠峰,雍建国.基于城乡统筹背景的城镇总体规划编制侧重点[J].山西建筑,2016(5).

[5] 杨丽君.新型城镇化背景下小城镇发展路径的初步思考[J].安徽建筑,2015(3).

[6] 漳浦县深土镇总体规划修编(2017-2030)[Z].2017.