上海自贸区发展现状、目标模式与政策支撑

智 艳 罗长远

(上海社会科学院 世界经济研究所，上海 200020；复旦大学 经济学院，上海 200433)

本文关注的问题是，在过去四年多时间里，上海自贸区取得了哪些进展？为了让上海自贸区的发展更加符合中央的期待和上海的实际，其目标模式是否有必要做出一些调整？中央和上海在政策支撑上是否也需要做出相应的调整？

从事这一研究的背景有三个方面。一是，上海自贸区成立已满四周年，与此同时，自贸区建设也已经历两次扩容。2013年9月29日，上海自贸区挂牌成立，到目前，四年多的时间过去了，及时盘点建设过程中的得失是有必要的。2014年12月，自贸区第一次扩容，天津、福建和广东获得了设立自贸区的资格。2016年8月，自贸区第二次扩容，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西被赋予设立自贸区的资格。在这一背景之下，有必要对中国第一个自贸区——上海自贸区是否能继续扮演引领性的角色进行思考。二是，由于美国的退出，多个区域性和双边自由贸易协定出现变数，全球化进程面临很大的不确定性。2017年1月，特朗普签署行政命令，正式退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。美国的退出宣告原版TPP“寿终正寝”，但以日本、澳大利亚和新西兰为代表的国家，目前正在努力“复活”TPP的“修正版”。①《11国TPP谈判代表将谈具体冻结及修改项目》， 中国新闻网2017年9月18日。2017年4月，美国和欧盟正式讨论如何让跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)“起死回生”。尽管美欧双方都对重启谈判持欢迎态度，但这一谈判不是双方目前的优先议程。四年前，在美国主导的两大自由贸易谈判的夹击之下，上海自贸区的建立极具象征和现实意义。在两大自贸谈判都遭遇波折的情况下，检讨上海自贸区的发展是有意义的。三是，中国与美国和欧盟的双边投资协定(BIT)谈判目前均停顿下来。特朗普上台之后，中美BIT谈判已陷入停顿。中欧BIT在2017年12月完成第16轮谈判,总体进展比较迟缓。2017年4月，中美“百日计划”启动，双边贸易失衡问题已逐步调整。然而，2017年8月，美国贸易谈判代表莱特希泽正式援引“301条款”对中国启动贸易调查，中美贸易关系步入新的不确定性时期。上海自贸区的诞生，在很大程度上，与2013年7月中美BIT进入以“准入前国民待遇和负面清单”为基础的实质性谈判有关。而在中美和中欧BIT谈判受阻的状况下，检讨上海自贸区的发展也是有意义的。

在上述背景下，我们尝试对上海自贸区的现状进行总结，在此基础之上，对其发展的目标定位和政策支撑进行反思。与现有研究相比，本文的边际贡献有两点：一是，基于上海自贸区的改革使命和发展现状，反思自贸区的目标模式；二是，基于上海自贸区的改革使命和发展现状，从中央和上海两个角度，探讨自贸区的政策调整。

一、 上海自贸区的发展现状和改革进展

在这一部分，我们针对上海自贸区的发展现状和改革进展，从经济指标、改革举措和推广情况这三个角度进行梳理。

(一) 经济指标

依据《2016年上海市国民经济和社会发展统计公报》提供的信息和数据，在企业注册方面：至2016年年底，上海自贸区内共有企业79669户，其中内资企业62365户，涉及注册资本41403.62亿元；外资企业17304户，涉及注册资本2436.86亿美元。在进出口和外资利用方面：2016年，区内外贸进出口总额7836.80亿元，增长5.9%，其中出口额2315.85亿元，增长14.5%；外商直接投资实际到位金额61.79亿美元，增长28.2%。在金融方面：至2016年年底，上海自贸区开设自由贸易账户超过6.34万个，账户收支总额5.74万亿元；人民币跨境交易规模持续扩大，全年保税区跨境人民币境外借款40.70亿元，跨境人民币结算总额已达11518亿元，跨境双向人民币资金池业务收支总额累计3520.13亿元。

表1 2016年上海自贸区主要经济指标及其增速

资料来源：《2016年上海市国民经济和社会发展统计公报》。

(二) 改革举措

按照《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》的要求，上海自贸区需要在以下五个方面进行改革尝试：加快政府职能转变；扩大投资领域的开放；推进贸易发展方式的转变；深化金融领域的开放创新；完善法制领域的制度保障。依据上海自贸区官网和2017年9月12日上海市政府新闻发布会提供的信息，上海自贸区已取得的改革进展主要体现在：

商事登记制度。具体包括三个方面：一是注册资本认缴登记制。工商部门登记公司全体股东、发起人认缴的注册资本或认购的股本总额，不登记公司实收资本；二是先照后证制度。企业在领取营业执照后向主管部门申请办理相关许可证或者批准文件，然后开展该项目经营活动；三是企业年报公示制度。试验区内试行企业年度报告公示制度。企业按年度在规定的期限内，通过市场主体信用信息公示系统向登记机关报送年度报告，并向社会公示。

负面清单和准入前国民待遇。负面清单和准入前国民待遇是现代高标准投资协定的最基本的要件。在负面清单上，明确开列不予外商投资准入或有限制要求的领域，清单以外领域则充分开放。准入前国民待遇是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。四年多来，针对自贸区已经分别发布2013版(190条)、2014版(139条)、2015版(122条)和2017版(95条)负面清单。对负面清单以外领域，实施内外资一致的市场准入，开放领域覆盖WTO划分的12个服务部门中的11个，覆盖率达91.7%，超过90%的外商投资企业通过备案方式设立。

新的贸易便利模式。对标国际贸易便利化的最佳实践和通行规则，上海自贸区率先探索国际贸易“单一窗口”改革，覆盖范围从海关和检验检疫两个部门，扩展至涵盖中央和地方的22个部门和单位，企业申报数据项在船舶申报环节缩减65%，在货物申报环节缩减24%。这些贸易便利化领域的制度创新，符合联合国《贸易便利化建议书》和WTO《贸易便利化协定》的要求，提高了企业办事和政府监管的效率。

金融创新业务。上海自贸区创设的自由贸易账户体系，建立了“一线审慎监管、二线有限渗透”的资金跨境流动管理基础性制度，能对跨境资金流动进行实时监测。已累计开立6.8万个自由贸易账户，业务涉及110多个国家和地区、2.7万家境内外企业。以自由贸易账户为基础，提供了资本项目可兑换、利率市场化、金融市场开放、人民币国际化等核心领域金融改革的制度安排和操作路径。

(三) 推广情况

根据2017年9月12日上海市政府新闻发布会提供的信息，上海自贸区的改革成果已逐步在全国复制和推广。其中，“证照分离”改革的116项行政许可事项，在全国其他10个自贸区，以及有条件的国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区推广实施；外资备案管理、企业准入“单一窗口”等37项投资领域改革措施在全国复制和推广；先进区后报关、批次进出集中申报等34项贸易便利化改革措施，已在全国其他10个自贸区及海关特殊监管区域等有序推广实施；跨境融资、利率市场化等23项金融改革成果在全国复制和推广。上海自贸区的主动开放和自主改革，探索了新形势下推动全面深化改革和扩大开放的新路径，为全国自贸区建设提供了可借鉴的经验和模式。2017年3月31日，国务院印发了《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》，全面深化方案中细化的98项改革任务和2017年的24项重点工作已经全部推开。

二、 上海自贸区的目标模式

这一部分就上海自贸区的目标模式做些回顾和反思性的讨论和分析。在我们看来，上海自贸区目标模式的调整，可以从以下五种情形中吸取营养：特区模式、浦东模式、FTA模式、TPP模式和BIT模式。

(一) 特区模式

20世纪70年代末，中国内地开启了改革开放的大幕。在这个背景下，承载着打破计划经济“牢笼”和新时期“开眼看世界”使命的经济特区应运而生。1980年以来，毗邻香港和澳门的深圳和珠海、与台湾隔海相望的厦门、面向东南亚的汕头和海南等五个经济特区相继建立。

在我们看来，经济特区有两个方面值得上海自贸区建设者留意。一是“地方闯关、中央背书”。改革开放伊始，百废待兴，缺少资金、技术和人才，更缺少能将资金、技术和人才匹配在一起的市场。在这种情况下，中央通过专门为特区立法的方式，赋予地方和特区足够的自主权，放手让它们大胆地进行试验。1979年1月，邓小平在中央办公厅编印的《来信摘报》上的一封关于香港厂商要求到广州开设工厂的来信上批示，“这件事，我看广东可以放手干”。*《习仲勋拨乱反正勇担当，改革开放奠基业》，《南方日报》2016年7月11日。在地方摸索出一些具体思路的情况下，中央通过文件和立法，在事后进行肯定和背书。二是“政策洼地、制度高地”。1979年4月，中央在北京召开工作会议，邓小平对习仲勋等同志说，“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞。杀出一条血路来”。*中共中央文献研究室第三编研部编著：《总设计师邓小平》，贵阳：贵州人民出版社，2008年。一个具体的体现就是：中央向地方让利和政府向企业让利。“政策洼地”刺激了地方政府的积极性和创造性，也释放了国内企业和国外企业投资兴业的热情。通过税收优惠等“政策洼地”，摸索出一套有关市场运作、企业治理和政府调控的“制度高地”。

从目前的发展来看，上海自贸区更强调“顶层设计”，也强调不能制造“政策洼地”，并没有以往的税收优惠。然而，我们想说的是：经济特区的实践表明，改革的成功离不开地方的自主性和创造力，“政策洼地”与“制度高地”并不是完全矛盾和冲突的。

(二) 浦东模式

20世纪90年代，改革开放的前沿由闽粤两省扩展到长三角，上海浦东的开发开放是重中之重。浦东的开发开放，有三个重要的背景。一是，上海自身发展的不平衡。“宁要浦西一张床，不要浦东一套房”，形象地反映了当时上海在区域发展上的不平衡，浦东开发开放的紧迫性日益突出。二是，沿海开放发展的不平衡。20世纪80年代，中国改革的重心在闽粤地区。尽管上海很早也被列入沿海开放城市，但是它所享受的政策远不及经济特区。1991年春节，邓小平来到上海，他说，“浦东开发迟了，迟了至少五年，我在84、85年就觉得应该开发上海，但那时还没下这个决心”。*《邓小平第七次南巡催生浦东开发潮》，东方网2013年9月10日。三是，中国自身决心与国外预期的不平衡。在20世纪80年代末和90年代初，由于政治原因，西方国家对于中国向何处去充满了疑惑。上海因为其特殊性，它的走向成为国际社会判断中国整体走向的重要标尺。1990年5月1日，上海市政府向国内外宣布了浦东新区对外开放的十条优惠政策，《纽约时报》对此事件的报道标题是“中国仍然在从事经济建设”，认为这是中国坚持走改革开放道路的一个重大信号。*《小平速度：60天敲定——“浦东开发开放”这张“中国王牌”是怎么打出来的？》，《南方周末》2012年5月12日。

具体到浦东开发开放本身，有三个方面值得自贸区建设者注意。一是，起点高，后来居上。从时间上而言，浦东开发开放是晚了。但是，一旦进入深层次开放的阶段，上海的起点一定比经济特区高。正如邓小平所说，“浦东开发晚了，是件坏事，但也是好事。可以借鉴广东的经验，可以搞得好一点，搞得现代化一点，起点可以高一点”。*《浦东开发晚了，这是我的失误》，人民网2007年2月27日。二是，酝酿时间长，厚积薄发。浦东的开发开放，本来就在上海发展的谋划之中。一旦浦东开发开放付诸实施，上海长期累积的经验就有了施展拳脚的新空间。1988年在朱镕基履新上海市市长伊始，就提出设立“一个机构、一个窗口、一个图章”的外国投资工作委员会。当时，在上海搞一个项目，要盖148个图章，办事程序也极不透明，外商反映尤为强烈。这种行政管理上的创新，为后来大量资金的涌入创造了条件。*《朱镕基浦东拓殖：12年走过发达国家100年的历程》，东方网2008年9月10日。三是，谋划远，金融先行。1991年2月18日，邓小平对陪同考察的朱镕基说：“上海开发晚了，要努力干啊！”朱镕基向邓小平汇报了浦东开发开放中“金融先行”的打算和做法。邓小平听完后说：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。上海过去是金融中心，是货币自由兑换的地方，今后也要这样搞。中国在金融方面取得国际地位，首先要靠上海。”*余亦青：《揭秘：邓小平如何力排众议扶植“黑马”朱镕基？》，人民网，“环球人物”2014年10月21日。

以上这三个方面是浦东模式可供上海自贸区借鉴的。与发达国家设立的单边自贸区相比，上海自贸区是后来者，除了模仿之外还必须有所超越。另外，上海自贸区的背后，是发展程度已接近发达国家水平的在地经济，需要把上海已经累积的先进经验，集中在自贸区加以呈现，并将上海在发展过程中遇到的前沿课题放到自贸区来试验。就目前而言，如果说自贸区在目标模式上与浦东存有共同点的话，那就是金融。但有所不同的是，浦东通过加大对外开放力度引进金融业的外资，对实体经济形成了多元化的支撑，而自贸区的金融最主要的还是体现在人民币的跨境使用上。按照总体方案，自贸区在金融领域改革的根本还是提升金融的服务功能。很显然，这方面的工作还要加强。

(三) FTA模式

由于多哈回合迟迟没有进展，WTO的角色和功能日益弱化。各种双边和区域性的自由贸易协定发展很快。面对这种发展态势，中国加快了协商和签订双边和区域性自贸协定的步伐。2015年11月，中国和东盟结束自贸协定升级谈判并签署议定书，这是中国在现有自贸协定基础上完成的第一个升级协议。2015年12月，中韩自贸协定和中澳自贸协定分别正式生效。由东盟主导，有东盟10国、中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度参与的区域全面经济伙伴关系(RCEP)，有望在近期完成谈判，这是一个覆盖人口最多、区域最广、成员最多元和发展最具活力的自贸区。2016年9月，中国和加拿大启动了自贸协定探索性对话。中国—挪威、中国—日本—韩国、中国—斯里兰卡、中国—马尔代夫、中国—格鲁吉亚等自贸协定都正在谈判之中，中国—巴基斯坦第二轮自贸协定谈判也在进行中。中国也正在与印度、哥伦比亚、摩尔多瓦、斐济和尼泊尔研究自贸区的可行性。在不远的将来，中国自由贸易谈判的对象将是美国、欧盟、日本、印度等最主要的经济体。

为FTA进行压力测试，是上海自贸区可选的目标模式之一。根据商务部提供的信息，已将上海自贸区的部分自主开放措施纳入中澳自贸协定，是改革经验“可复制、可推广”的良好体现。在中澳自贸协定服务贸易领域，纳入了电信、法律、建筑和海运等部门在上海自贸区的一些开放措施，这为澳大利亚服务提供者创造了市场机会，也为中国在可控范围内的改革试验提供了宝贵经验。

(四) TPP模式

TPP又被称为2.0版的WTO，一共有三十章的内容。与之相比，在中国最近几年所签订的贸易协定中，中瑞自贸协定共16章(2013年7月1日正式实施)，中澳自贸协定共17章(2015年12月20日正式实施)，中韩自贸协定共22章(2015年12月20日正式实施)。TPP涵盖了中国三个自贸协定所不包括的内容，如政府采购、国有企业和指定垄断、劳工、竞争力和商务便利化、发展、中小企业、监管一致性、反腐败等。TPP的另一个特点是高标准：在货物贸易领域，要求实现全部贸易品零关税；在服务贸易领域，对所有服务部门均给予准入前国民待遇和最惠国待遇，仅对国防、金融、航空等少数特殊服务业设置例外条款；在知识产权领域，在地理标识、版权保护、反规避责任、专利保护、药品定价等方面的标准高于《与贸易相关的知识产权协定》(TRIPS)的水平；增设了劳工和环境条款，并与贸易相挂钩；针对国有企业单列一章，主张取消对国有企业的政策支持、财政补贴和其他福利待遇的贸易条款等。*吴涧生：《TPP的特点、影响及对策建议》，《中国发展观察》2015年10月26日。

上海自贸区成立有一个重要的背景，那就是因应当时TPP即将登场的亚太贸易环境。自然地，在上海自贸区进行对接TPP的改革尝试是应有之义，但就目前的发展状况来看，有实质性对接的内容还并不多。

(五) BIT模式

尽管中美和中欧BIT谈判前景未明，但重启和加快谈判应该只是时间问题。中美BIT谈判自2008年正式启动，迄今已举行了28轮。2013年7月，双方宣布以“准入前国民待遇和负面清单”为基础进行实质性谈判，标志着谈判取得重大突破。经过不懈努力，中美双方于2015年初基本完成了协定文本核心问题和主要条款的谈判。2015年6月，双方首次交换了负面清单出价，正式开启负面清单谈判。之后，双方针对各自的负面清单进行了数轮密集谈判，并在此基础上分别于2015年9月、2016年6月和2016年9月三次交换负面清单改进出价。2016年8月21—28日，中美双方在北京举行第28轮中美BIT谈判。8月29日—9月3日，双方继续通过团长会议、小范围会谈等方式举行了一系列密集磋商。中美双方确认BIT谈判取得重大成果。中欧BIT谈判于2013年11月启动，目标是在中国与欧盟成员国已签署的投资保护协定基础上，尽早达成一个更高水平、涵盖投资保护和市场准入的协定。2016年7月第十一届中欧工商峰会期间，中国与欧盟高层一致同意加快双边投资协定谈判进程。2017年12月，第十六轮中欧BIT谈判在比利时布鲁塞尔举行。

在上海自贸区成立的背后，2013年7月中美第五轮战略与经济对话发挥了“临门一脚”的作用。这次对话的一个关键成果是：中美双方首次同意以负面清单和准入前国民待遇为基础开启BIT的谈判。前面在述及上海自贸区的发展现状时，我们特别提到了负面清单和准入前国民待遇，从这里可以看到这次对话和随之展开的BIT谈判的影子。

三、 上海自贸区的政策支撑：中央还可以做些什么？

接下去的两部分尝试做些政策讨论，就中央和上海可能的调整空间进行分析。在这一部分，我们先讨论中央还可以做些什么。

(一) 要考虑战略的相容性

近年来，中央先后提出了自贸区、“走出去”、“一带一路”等战略举措和倡议。单一地看，这些战略举措和倡议对于中国都具有积极且深远的影响。但当它们被同时推出来的时候，就不得不考虑其间的相容性问题。

从经济学角度看，这些战略举措和倡议的内容和定位虽然不同却又具有相似性，那就是政府需要让利，向市场让利、向企业让利和向贸易伙伴让利。为了落实这些战略举措和倡议，政府至少在短期内需要拿出资源来。给定中央和地方的资源是有限的，这些战略举措和倡议就不完全是相容的。举例来说，我们有“走出去”战略和“一带一路”倡议，也有扩大招商引资的战略。在目前，“走出去”战略和“一带一路”倡议，都需要政府拿出一定的资源来；与此同时，招商引资战略也需要政府拿出资源来。给定政府的资源是稀缺的，就很可能顾此失彼。在资本“走出去”力度加大的同时，进入中国的资本很可能就减少了。就自贸区战略而言，如果着眼于美国和欧盟等发达经济体，落实自贸区战略就意味着向美国和欧盟等贸易伙伴释放利益。而对于“一带一路”倡议，相对更关注发展中经济体，落实“一带一路”倡议就意味着向发展中经济体释放利益。给定资源的有限性，就不得不有所权衡和取舍。回头看20世纪80年代，那个时候的重心是经济特区所进行的试验，其他则是支撑和拓展性质的，但不影响特区的经验和实践最后在全国“开枝散叶”。有人说，搞自贸区不能“遍地开花”。我们想表达的是：各种战略的推出也需要三思，否则，具体执行部门和地方政府很可能无所适从。从对外开放和对内改革两大使命来看，自贸区战略可以是战略组合拳的一个“抓手”，可以扮演主导性的角色。

(二) 要避免自贸区空间规划和负面清单出台的计划色彩

2013年9月，上海自贸区成立。2015年4月，广东、福建和天津这三个自贸区成立。2016年8月，中央宣布在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西新建七个自贸区。当只有上海自贸区时，中央政府发布了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》，并先后发布了针对上海自贸区的2013版和2014版的负面清单。当有多个自贸区之后，中央政府分别针对每一个自贸区发布了总体方案，但是负面清单却只有一个。

针对这些安排和设计，我们有三点想法。一是，自贸区的空间面积规划带有计划经济的色彩。十一个省市的情况差距甚大，但分布在其中的自贸区的面积却差不多。上海自贸区120.72平方公里，广东自贸区116.2平方公里，福建自贸区118.04平方公里，天津自贸区119.9平方公里，辽宁自贸区119.89平方公里，浙江自贸区 119.95平方公里，河南自贸区119.77平方公里，湖北自贸区119.96平方公里，重庆自贸区119.98平方公里，四川自贸区119.99平方公里，陕西自贸区119.95平方公里。二是，自贸区的清单设计也带有计划经济色彩。自贸区所在地的要素禀赋、经济发展水平、产业型态、融入全球化的程度、贸易结构等方面，都很不一样。在这种情况下，清单的内容应该有所差别。如果清单设计遵从“短边原理”，那么结果可能是“鞭打快牛”；如果清单设计遵从“就高不就低”，那么结果可能是“拔苗助长”。像中国这样的大国，最理想的经济政策应该是一个区域性的经济政策。*罗长远：《外资进出中国的情况与对策》，《东方早报》2015年11月10日。不同的自贸区遵照一张清单，结果很可能是：自贸区发展的趋同化。有人曾经将一张负面清单的理由归结为：“如果国内出现多个不同版本的负面清单，那外商就会选择政策最低洼的地方，最终导致国内几大自贸区陷入恶性竞争”，“中国正与美国、欧洲洽谈双边贸易协定，与韩国、日本商谈中日韩自贸协定，此时若推出多个负面清单，既不利于谈判，也会将国内产业分类规则搞乱，不利于做产业压力测试”。*《四大自贸区为何共用“一张清单”？》，《解放日报》2015年4月21日。很显然，这种理由是勉强的。自贸区是不同的，外资也是不同的，最好的方式就是给出不同的菜单，让它们自选择(self-selection)，而不是没有选择。三是，清单由国家部委开列值得商榷。2013版和2014版的负面清单由上海市设计，国家发改委认可，国务院发布。在自贸区扩容之后，负面清单由发改委设计，国务院发布，一体适用于所有自贸区。中国改革开放的实践表明，要把握好“条条”和“块块”的权力分配，国家部委(即“条条”)和地方政府(即“块块”)的权力配置要与改革实际相吻合。作为在地方实施的改革试验，权力下放至地方，比上收至部委也许更合理和有效。在这个意义上，或许可以考虑的路径是：由各地自主设计负面清单，再经由中央部委背书。

(三) 有必要出具政府官员从事改革的负面清单

负面清单是上海自贸区和之后十个自贸区落实改革的重要举措。在很多解读性文件里，往往把负面清单等同于针对政府的正面清单。对企业而言，是“法无禁止即可为”。对政府而言，是“法无授权不可为”。这种看待企业和政府的“二分法”，对于处在转型中的国家而言，有些过于简单化。

在中国这样的转型和发展中国家，政府兼具“裁判”、“运动员”和“改革者”三重角色。所谓“裁判”，主要指政府作为行政管理者的角色。所谓“运动员”，主要指政府作为生产经营者的角色。所谓“改革者”，主要指政府本身是改革的发力者和推动者。学界一直呼吁要大力削减政府对经济活动的直接参与，而强化其公共服务的角色。换句话说，要强化政府的第一种角色，而削弱其第二种角色。然而，“祛邪正亦衰”，在政府第二种角色淡化的同时，它的改革者角色往往也“褪色”了。在眼下，抱持“事不关己、高高挂起”，甚至“多一事不如少一事，少一事不如没有事”心态的政府官员，可能大有人在。出现这种状况，有官员“不作为”的问题，但同时也反映出其他一些深层次的问题。如果政府的角色仅仅是管理者或者公共服务的提供者，那列示权力清单和责任清单是非常有必要的。但问题是：在改革时期，政府的第三种角色非常重要。改革意味着摸索和不确定性，很难事先界定一个正面清单。“敢闯、敢冒、敢试、敢为天下先”的深圳改革精神生动地说明了这一点。目前的负面清单是给企业的，在我们看来，还需要给政府官员一张从事改革的负面清单，明确地告诉他们，在改革探索的过程中，哪些是不能做的。作为一项为全面深化改革和对外开放进行试验的事业，在自贸区发展的过程中，出具一张政府官员从事改革的负面清单可能是有必要的。

(四) 仅仅有自贸区或许是不够的

有关自贸区发展所引起的一些争论，在很大程度上，与人们对于自贸区到底应该承担哪些使命的认知不同有关，其中可能有三个方面的原因。一是，中国的自贸区与其他国家特别是发达国家通行的自贸区存在很大的不同。在发达国家，自贸区主要从事货物贸易，而在中国，它不仅仅从事贸易，还承担了很多与贸易关系不大的职能。在发达国家，自贸区多聚焦实体经济，而在中国，自贸区不约而同地把金融作为发展的重点。二是，自贸区取得的进展与十八届三中全会所列示的改革任务存在距离。十八届三中全会列示的改革任务繁多，而自贸区目前所做的更多的是与涉外经济相关的改革。问题是：给定自贸区是十八届三中全会之后有关改革的最重要的试验田，人们会自然地将所有能够想得到的改革“投射”到自贸区，从而产生理想与预期的差距。三是，自贸区的现状与总体方案设定的目标还存在着较大的距离。到目前为止，自贸区在商事登记、负面清单和准入前国民待遇、通关便利化、资本走出去备案等方面，都取得了进展，但在每一个具体的方面都还与预期存在差距。以负面清单为例，目前它的主体是《外商投资产业指导目录》中的禁止项和限制项，并没有特别大的突破。在我们看来，自贸区不要变成一个“筐”，什么都往里装。自贸区设立的初衷，应该是要办一个“专科医院”，但是在定位不明确的情况下，越来越有往“综合医院”方向发展的可能，并导致改革的表层化、扁平化和形式化。在我们看来，除了自贸区之外，中国还应该有更多的改革试验田，如打造经济特区的2.0版本。如此一来，自贸区最主要的改革应该定位于涉外经济体制、贸易体制、金融体制、投资体制等领域。

四、 上海自贸区的政策支撑：上海还可以做什么？

在这一部分我们讨论上海还可以做些什么，特别就上海自贸区的定位和抓手提出一些想法和建议。

(一) 上海自贸区要面对太平洋

在只有一个自贸区的情况下，上海“一花独放”、“一枝独秀”。在同时有十一个自贸区的背景下，上海自贸区要获得成功，必须更清晰地把握自身特点，把中央的要求与在地的实际有机结合。上海的在地实际是什么？与其他省市相比，上海的天然优势是什么？让我们不妨看看26年前邓小平对上海定位的看法。在思考浦东开发的时候，邓小平说，在经济特区中，深圳面对香港、珠海面对澳门、厦门面对台湾、汕头和海南面对东南亚，与它们不同，上海面对的是太平洋、是全世界。*《改革开放30年：从计划到市场的“价格双轨制”》，《商务周刊》2008年9月9日。时过境迁，上海的发展今非昔比。然而，有关上海自贸区定位的讨论，邓小平当时对上海的看法，在今天看来，仍然具有特别的意义。

在2015年4月国务院发布的总体方案中，对于四个自贸区的定位有如下的说法：上海自贸区要“率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系，使自贸试验区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体”；广东自贸区要“促进内地与港澳经济深度合作”；福建自贸区要“为深化两岸经济合作探索新模式”；天津自贸区要“努力打造京津冀协同发展对外开放新引擎”。2016年8月，中央对新设立的七个自贸区有如下的定位：辽宁要“打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎”；浙江要“探索建设舟山自由贸易港区，推动大宗商品贸易自由化”；河南要“建设服务于‘一带一路’的现代综合交通枢纽”；湖北要“建设一批战略性新兴产业和高技术产业基地，有序承接产业转移，发挥其在中部崛起战略和长江经济带中的示范作用”；重庆要“发挥战略支点和联结点重要作用，加大西部地区门户城市开放力度，带动西部大开发战略深入实施”；四川要“建设内陆开放战略支撑带，打造内陆开放型经济高地”；陕西要“打造内陆型改革开放新高地，探索内陆与‘一带一路’沿线国家经济合作和人文交流新模式”。

可以看出，与上海相比，西部地区的陕西、中部地区的河南、东部地区的福建，可以更好地对接“一带一路”倡议。而上海必须做好“面对太平洋”这篇大文章。一方面，要对接全球最高标准的贸易和投资协定，上海必须面对太平洋。另一方面，上海最主要的贸易、投资和金融联系发生在与太平洋地区国家之间，面对太平洋也是顺理成章的。

(二) 上海自贸区要以TPP和BIT压力测试为抓手

改革意味着改变、改善和改进。然而，改革并不仅仅意味着改变、改善和改进。四年多来，上海自贸区建设取得了很大的进步，但与人们和市场的预期还存在着距离。如果定位更清晰，举措便可以“有的放矢”。更重要的是，在政策举措中，需要有一些“抓手”，以便让市场主体有改革的“获得感”。

我们认为，上海自贸区应该面对太平洋、面对全世界。面对太平洋，就是要面对TPP进入实施的可能性。目前，由于受美国退出的影响，TPP在履行法律程序方面遇到了麻烦，但可以料想，它的“落地”应该只是时间问题。特别地，以日本、澳大利亚和新西兰等为代表的国家表现出强烈的意愿，希望尽早“复活”只包括11个国家的TPP。2017年9月21—22日在日本东京，11个国家召开首席谈判代表会议，探讨冻结和修改曾因接受美国主张而让步的项目，以及在美国退出之后协定生效的新标准。TPP协定的生效与实施可能需假以时日，但其代表的方向不会改变。*韩立余：《TPP协定的规则体系：议题与结构分析》，《求索》2016年第9期。在这方面，中国不可以误判。面对全世界，首当其冲的是面对欧美，特别是面对美国在贸易方面所施加的压力，以及中国与美国和欧盟未来重启和加快BIT谈判的可能性。2017年8月，美国贸易谈判代表莱特希泽正式援引301条款，启动对中国的贸易调查。如果裁定本国的知识产权在国际贸易中受到了相当的损害，美国有权单方面对中国与知识产权相关的产品征收高关税或实行其他非关税壁垒。*余淼杰：《美方若启动“301调查”，中国应坚决予以回击》，《每日经济新闻》2017年8月18日。与这一对抗性的政策走向形成反差的是，中美两国在“百日计划”阶段，双方贸易实际上有走向调和的迹象。尽管中美贸易关系的前景还不甚明朗，但中国完全可以更为主动地在相关领域做出改革尝试。无论是“301调查”，还是“百日计划”，所涉事项都与之前中美BIT谈判的内容存在关联。在中美贸易关系处在调适阶段的特殊时期，中国可以利用这个空档，针对之前的BIT谈判做出有实质意义的改革试验。同样地，有关中欧BIT谈判，中欧知名智库于2017年9月22日在一份报告中指出，中欧应尽早达成双边投资协定，并在此基础上启动自由贸易协定谈判。*《中欧智库联合报告呼吁双方尽早达成BIT》，中国新闻网2017年9月22日。为此，上海自贸区应该围绕TPP和BIT做文章，进行压力测试，特别是在知识产权、政府采购、国有企业、劳工、环境、反腐败等领域进行改革尝试。原因有三：其一，这些领域是高标准自由贸易协定和投资协定的关键，要对接TPP和BIT，这些领域是绕不过去的“硬骨头”；其二，在上海自贸区迄今为止取得的改革进展里面，针对这些领域的改革尝试还比较少；其三，如果上海自贸区不主动介入这些领域的改革，其他自贸区就更无从谈起。

五、 结 论

上海自贸区成立已满四周年，我们就上海自贸区发展的现状进行了梳理，并从目标模式和政策支撑两个角度进行了探讨和分析。

首先，我们反思了上海自贸区的目标模式。从目前来看，上海自贸区与早期的经济特区并不一样。后者强调先闯关、后背书，前者强调顶层设计；后者通过政策洼地制造制度高地，前者强调直接导向制度高地。上海自贸区与浦东新区开发开放的相似在于，前者越来越强调在金融领域有所突破，而后者在当时也侧重于金融领域的改革实践。上海自贸区的某些举措在中国最近商签的自贸协定中有所体现，这是它与FTA有关联的地方。从推行负面清单和准入前国民待遇来看，上海自贸区与之前谈判的BIT有共通之处。就上海自贸区强调政府职能转变、贸易、投资、金融和法制领域的综合改革来看，它又与TPP有一定的相似性。总体来看，上海自贸区有对接FTA和BIT的“影子”，但与TPP的要求还相差甚远。在重视金融方面，上海自贸区与当年浦东开发开放有相似之处。由于强调顶层设计和避免政策洼底，它与早期的经济特区又显得很不一样。

其次，我们讨论了中央可能的政策调整。一是，要考虑包括自贸区在内的几大战略是否具有相容性。给定资源的有限性，这些战略之间或许存在着此消彼长、权衡取舍的关系，有必要对这些战略做出有主次的安排。二是，要避免自贸区规划和负面清单设计的计划经济思维。十一个自贸区的面积几乎一样，不符合市场经济的逻辑。各自贸区所在地区的产业布局、全球化程度、发展水平很不一致，应该有不同的负面清单。在这种情况下，由地方自己设计负面清单，然后提交发改委背书，可能是比较好的办法。三是，有必要出具政府官员从事改革的负面清单。面向企业的负面清单和面向政府的权力清单与责任清单是简单的“二分”思维。政府还是改革的发起者和主导者，要调动政府官员的积极性，有必要出具一张政府官员从事改革的负面清单。在大改革时代，把政府局限于行政管理和公共服务提供者的角色是不合时宜的，并可能导向“不作为”的状态。四是，自贸区的建立有助于推动全面深化改革和开放，可是为了全面深化改革和开放，仅仅有自贸区是不够的。自贸区不是一个“筐”，不是什么都可以往里装的，否则可能导致自贸区“四不像”。

最后，我们分析了上海可能的政策调整。一是，上海自贸区的定位应该是面对太平洋、面对全世界。西部的陕西、中部的河南和东部的福建，更适合对接“一带一路”倡议，而上海直面的应该是最具活力和动态性的太平洋地区。二是，上海自贸区的抓手应该是针对TPP和BIT提早进行压力测试。面对太平洋，就是面对TPP可能付诸实施的亚太地区现实。面对全世界，首要的是面对欧美，特别是面对中美和中欧的BIT谈判。相应地，上海自贸区应该提早针对TPP和BIT中的“硬骨头”展开压力测试。