政府投资项目下国有企业代建制有关问题初探

陈建华

(福建省闽侯建筑工程公司， 福建 福州 350002)

随着我国改革的不断深入，传统政府项目管理体制的弊端愈发凸显，已经不适应新时期建设项目发展的需要。作为一种全新的政府投资项目管理模式，代建制管理模式应运而生，并在全国得到广泛的应用。据统计，我国有30多个省市都开始推广政府投资项目代建制模式，并取得了良好的效果。我省最早实行代建制是厦门市，代建制在厦门的实施应用，推动了我市我县的代建制发展。

1 代建制涵义与优势

1.1 代建制涵义

所谓代建制是指由政府成立专门机构，通过招标或委托的方式，选择有资格项目管理单位（代建单位），负责项目的组织建设和投资管理活动，待项目竣工之后交付使用单位的制度。

1.2 代建制的优势

相比于传统的政府项目管理模式，代建制的优点主要有：一是，代建制隔断了项目投资、管理、建设、使用之间的关系，优化了资源配置，杜绝了腐败；二是，代建制通过代建合同有力约束了各方的权益和义务，解决了传统管理模式下主体不明、责任不清的弊端；三是，代建制提高了建设项目专业化管理程度，提高了项目管理公司的专业化管理能力；四是代建制规范了政府投资项目建设程序，加大了投资建设监督力度，提高了投资效益。

2 政府投资项目下国有企业代建制的案例分析

本文就福州地铁2号线竹岐安置房项目代建实践过程，结合相关项目管理理论，对政府投资项目下国有企业代建制的具体实施进行了阐述。

2.1 工程基本情况：

福州地铁2号线竹岐安置房建设项目位于福州市闽侯竹岐乡，地块在福州地铁2号线路基地东侧，项目内土地主要为村民居住用地、菜地以及荒地。用地北侧有18M规划路，南侧是316国道，东侧紧邻昌福铁路和福州地铁2号线起点站（苏洋站）停车场，西侧是待拆迁的民房，总用地面积56138㎡。分为一期A地块包含1～6#住宅楼及社区配套设施网点（位于地块预留溪源泄洪洞埋地箱涵建设通路以西部分），二期B地块包含7#.8#及幼儿园（位于地块预留溪源泄洪洞埋地箱涵建设通路以东部分）。项目一期总投资概算为5.010821亿元，建设资金全部由县财政统筹。

2.2 工程主要特点：

（1）投资规模大、造价高；（2）工期紧、任务重；（3）选址内有水利箱涵横穿，地势复杂；（4）技术要求高，设计及施工应配合水利泄洪洞，场内交通组织难度大。

2.3 建设项目组织管理模式的优势：

（1）本项目委托人（组织实施单位）为闽侯县竹岐乡人民政府。项目代建人（代建单位）为福建省闽侯建筑工程公司。由闽侯县人民政府作为项目委托方（建设单位及使用单位以下统称业主单位），与福建省闽侯建筑工程公司作为受托方（代建单位）签订代建合同，代建合同条款清楚，产权明确，投资主管部门负责建设项目的投资拨付批准权，增加了投资控制力度。

（2）作为项目受托方（代建单位），福建省闽侯建筑工程公司有着丰富的工作经验和良好的业内口碑。在项目建设过程中，代建人对建设项目的质量、工期以及造价等方面进行严格把控和有效管理。

（3）项目前期工作中，业主方协同代建单位反复商讨项目建设方案，代建方积极帮助业主方办理相关建设开工手续，整个过程耗时一年之多，经过反复的权衡和讨论，最终优选出最合适的方案。

（4）本项目设置了福州地铁建设项目（闽侯段）征地拆迁工作指挥部，负责工程的征迁、资金运作、建设推进等协调工作，有力地推动了项目建设外部协调进展推进相关工作。拨付建设资金给项目业主单位，也有效地发挥其监督管理职能，降低业主单位的委托代理风险。

3 工程代建制管理模式中存在的问题：

3.1 缺乏相关政策、法律及法规的支持

目前，代建管理模式还处于试行探索中，还没有明确的法律地位，代建单位在代建合同中的责任和权利不明，各种关系难以厘清，为后续工作的开展埋下了隐患；也正是由于法律地位不明，代建人无法得到政府以及相关建设管理部门的认可，代建人履行代建合同的独立性受到制约，工作处于被动状态，在现实中遇到很多困难，例如在施工验收的表格上并没有代建单位签字处等。

3.2 缺乏统一的管理制度和管理要求

内部管理模式较为混乱，管理制度落实不彻底、随意性较强等管理制度尚未形成较为统一、严格的标准，极大的阻碍企业的进一步发展。

3.3 代建项目担保、保险体系不完善及履约担保问题

全过程代建单位在实施过程阶段如出现人身意外伤害、技术失误等风险，其损失往往超出参与各方的承受能力。担保法里担保是双方的，有履约就有担保，但政府不能作为担保人，代建单位属于国有企业，且本项目不垫付资金，委托方自行立项，土地及产权不发生转移、开具建筑业发票给业主单位，因此免于缴交履约保证金。

3.4 代建合同的主体和权责不清晰

项目的投资人及使用人（合称项目业主）主要从资金、使用要求等方面从外部进行监督。代建单位由政府扶持指定并具体负责项目的全过程建设实施因而在实质上是真正履行业主权利。信息的不对称使代建单位处于相对有利的地位，而业主单位在建设阶段的外部监督作用显弱。

3.5 缺乏有效的激励约束机制

代建单位的主要收益来源于代建管理费，在性质上仍属于建设单位管理费。具备招标代理、造价咨询、可行性研究报告编制资质的还可以从事，但不得承担施工以及设备、材料供应等工作。工程代建管理费：参照县建投公司、县房地产开发公司承建县财政性投资项目管理费取费标准，按项目总投资（不含征地拆迁费用）的2.5%提取。代建管理费低，而代建单位则要承担可能被没收履约保证金（总投资的10%～30%）、赔偿损失、甚至被清出代建市场等惨重责任。虽然代建单位可以参与投资结余分成奖励（结余的30%），但批复的总投资资金有限，且安置房的设计标准县级也有明确的相关规定，优化调整总平控制总投不能超概算，且在实施项目过程中把控技术质量、安全施工，让项目不增项不增量。

4 代建制管理合理化建议

4.1 加强代建制法律地位及法规建设

我们应出台相关法律、法规，明确代建人在政府投资项目中法律地位，明确代建人在代建关系中的权利和义务，提高代建人的独立性，更好的发挥其专业化的作用，提高政府投资项目的管理水平和投资效益。

4.2 加强培育代建单位

从发展趋势及要求来说，代建单位的主体是工程项目管理企业。监理及施工单位擅长项目实施过程中的质量安全管理，设计单位擅长设计技术管理，单位项目管理的主体是应充实项目管理专业人员，完善项目管理体系，建立考核激励及培训计划，培养适应国内外工程市场需要的项目管理专业人才。

4.3 完善代建各方权利及义务

建立一套科学规范、合理有效的管理行为规范，完善各方制度等，并在管理工作中严格的落实，进而打造一个完整的、系统的管理体系。充分利用市场化专业技术和管理力量，用市场激活资源，让政府职能由“办”变为“管”。

4.4 建立合理有效激励约束机制及后评价体系

竞争是激发活力和创新的源泉。严格控制概算及概算的调整、明确节余奖励、提高代建管理费、明确工程维修资金由代建人收取，收取履约保证金，明确代建项目财务档案移交，建立代建单位信用评价信息管理体系。

总之，代建制是政府投资项目管理的必然趋势。代建制在提高政府投资项目投资效益的同时，也对代建人提出更高的要求。作为代建人，在实践中不断总结经验教训，提高自身的专业化水平；作为政府，要及时出台相应的法规，加大监督、合理引导，更好的发挥代建制在政府投资项目建设中的作用。

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