国家治理导向下的政府绩效审计研究

●温茜茜

一、国家治理与政府绩效审计的内涵

（一）国家治理和国家审计的内涵

“治理”在政治学领域常与“统治”替换出现，原意指监控和引导。1995年，联合国全球治理委员会对“治理”进行了明确界定：治理是个体或者机构管理公共事务的各种方式方法的集合体。国家治理指的是国家运用政治经济、社会文化等各方面的资源管理国家公共事务的各种方式的集合体。在当今世界，政府接受全体人民的委托履行国家治理职责。世界各国不管实行怎样的社会制度，都将政府审计制度纳入本国宪法或者其他基本法律体系中，在此基础上建立符合本国国情的政府审计监督制度，对国家经济社会活动进行监控管理。本文认为，国家治理是国家行政部门、立法部门和司法部门行使权力以控制、管理国家经济社会活动的全过程，国家治理的基本目标是确保国家政治稳定、经济有序发展和社会安定团结，捍卫国家利益，维护国民正当权益，实现国家可持续发展。

审计是由于存在经济责任委托受托关系而产生，财产所有人作为委托人、财产经营者作为受托人，财产所有人和经营者围绕财产委托受托关系而产生审计需要，这是因为财产所有人需要知晓财产经营者管理自身财产的情况，这就需要第三方具有专业会计审计知识的审计机构审查财产经营者履行义务情况，从而发生审计工作。国家审计是由于存在公共经济责任，政府作为国家财产的受托人，代表国家全体人民管理国家财产，国家审计机关独立开展审计工作，对政府履行国家财产管理受托人责任情况进行审计督查，最终审计督查报告向公共财产所有人公开，由公共财产全体所有人评价政府履行公共财产管理责任。随着公民对公共意识的不断提高，人们越来越渴求了解政府公共财产受托责任履行情况，在此基础上形成政府绩效审计。

（二）政府绩效审计的内涵

从字面来看，绩效是由“绩”和“效”两字构成，也就是说，绩效指的是人们在进行某项工作应该取得的一定的成绩和效益。《现代汉语词典》对“绩效”进行了定义，绩效即为效益或者成绩。《韦伯斯特新世界词典》认为“绩效”指的是正在进行的工作或者已经完成的工作取得了显著成绩。从上述关于“绩效”的解释可以看出，“绩效”不仅关注工作的最终结果的成效性，还关注从事某项工作过程中的效益性，追求投入产出的经济性。“绩效”扩展于政治学领域，关注绩效要求从事某项政治活动时关注该活动给社会带来的整体效益，比如经济效益、社会效益和环境效益的改善和提高。当前学术界在绩效审计内涵上看法并不统一，不同国际组织和国家对绩效审计给出了不同定义，比如最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，绩效审计与管理审计和经营审计等概念并没有本质区别。

随着社会生产力的不断发展，政府绩效审计的目标和方式也在不断发展变化，政府绩效审计工作范畴从审查政府公共财政收支合法合规性，逐步扩大涵盖审查政府工作的社会效益性、评价政府受托责任履行情况以及评价政府执政水平等。我国《审计法》明确规定，我国审计机关依法具有对财务会计活动的真实性和财政收支效益性独立审查的权力。也就是说，《审计法》赋予审计机关独立监督政府财务会计活动和政府执政绩效的权力。

我国审计机关在国家治理导向下开展政府绩效审计工作，对政府履行公共财产受托职责情况和公共资源管理绩效进行评价，促进政府执政水平和国家治理能力的提高。政府绩效审计制度已经成为世界各国中国家治理体系的重要构成部分。在党的十九大报告中，以习近平总书记为核心的党中央，将国家治理体系和国家治理能力现代化纳入我国 “两个一百年”奋斗目标任务体系中。政府绩效审计制度作为国家治理体系的重要构成部分，已经成为我国学术界研究的焦点。

二、绩效审计推动完善国家治理的理论依据

（一）公共受托责任理论

公共受托责任指的是公共资源受托管理方有义务向社会民众报告他们财务会计情况和公共资源管理运营情况。根据受托内容的不同，可以将公共受托责任划分成公共受托财务责任和公共受托管理责任。公共受托财务责任指的是公共部门公共资金收支要合规合法，公共部门根据国家会计法有关规定编制公共部门财务会计报表并向社会民众公开。公共受托管理责任指的是公共部门使用公共资源时要注重经济性和效益性，承担维护社会公平公正、提高社会民众福利、保护自然环境的责任。

从上述公共受托责任理论的分析可以看出，公共受托责任是国家治理的重要因素，能够解释国家治理产生的原因。在我国推进国家治理体系和国家治理能力现代化关键历史时期，政府审计机关对政府部门公共资源受托责任进行绩效审计，并对政府部门公共资源管理提出审计意见，有助于促进国家治理体系和国家治理能力的现代化。

在传统国家官僚治理体系中，政府公共受托责任主要体现在保全公共资源和维护公共权益等方面，国家审计机关对政府公共受托责任审计的重点集中在审计评价政府公共资源使用的合法性，公共受托绩效责任还未纳入国家审计机关干部审计工作范围内。随着新公共管理理论的发展，公共受托绩效责任审计成为国家治理体系的重要组成部分，国家治理体系和国家治理能力现代化要求加强对政府部门公共受托绩效责任审计。总而言之，政府绩效审计是为了满足国家治理体系建立需要而产生的，主要审计内容是国家治理体系和国家治理能力现代化过程中公共受托方的绩效责任，并且将政府部门公共受托绩效责任审计结果向社会民众公开，进一步提高国家治理能力。

（二）政府绩效管理理论

政府绩效体现出政府执政水平、行使公共资源管理权力的效益性。政府绩效管理是国家治理体系的重要构成部分，是政府部门公共资源管理的基本模式。政府绩效管理理论产生于二十世纪七十年代，是西方资本主义国家为缓解公共资源管理困境而提出的一套理论观念，西方资本主义国家实践已经证明，政府绩效管理是改进和评价政府公共管理的一个行之有效的工具。随着中国特色社会主义进入新时代，政府绩效管理问题也应该引起高度重视，建立健全科学的政府绩效管理体系，进一步提升政府绩效已经成为国家治理体系和国家治理能力现代化的迫切需要。

政府绩效审计与政府绩效管理紧密相关，政府绩效审计是政府绩效管理的重要构成部分，政府绩效管理为政府绩效审计提供了制度保障和理论依据。国家审计机关在开展政府绩效审计过程中，必须根据政府绩效管理目标要求，评价政府绩效管理水平，提出政府绩效管理审计意见，发展政府绩效审计对国家治理体系和国家治理能力现代化的建设性作用。

三、国家治理与政府绩效审计的内在关系

党的十九大报告从战略高度，将国家治理体系和国家治理能力现代化纳入党的“两个一百年”奋斗目标重要任务之一，对中国国家治理体系和国家治理能力现代化提出了具体的实现路径。

政府绩效审计制度是国家治理体系中至关重要的一种制度安排。科学有效的政府绩效审计，缓解国家治理体系中委托方和受托方之间存在的信息不对称问题，促进国家治理体系和国家治理能力现代化。国家治理和政府绩效审计之间的内在联系体现在以下几个方面：

（一）政府绩效审计因国家治理的绩效管理需要而产生

二十世纪七十年代，随着国际经济一体化的不断深入，西方资本主义国家爆发了严重的公共管理危机，主要体现在政府财政入不敷出，政府信用危机和社会管控危机等，集中体现在政府执政效率低下，无法满足社会公众日益增长的公共服务需要。西方资本主义国家在面临国家治理困境的背景下，要求政府加强国家治理能力以及提高公共资源使用效率的呼声越来越强烈，于是产生以政府绩效管理为核心的新公共管理理论。政府绩效审计主要目的在于审查监督政府绩效管理，如果没有政府绩效审计，则绩效管理就徒有虚名，国家治理也难以达到善治目标。

（二）完善的国家治理为政府绩效审计提供了制度保证

政府绩效审计制度是国家治理体系中必不可少的制度安排。国家治理能力的不断提高，促进政府绩效审计的发展。国家治理体系为政府绩效审计改进意见提供落实机制，为政府绩效审计工作开展提供制度保证。同时，国家治理体系规定了政府绩效审计的目标和任务，为政府绩效审计工作实施提供制度规范和实施程序。

（三）政府绩效审计进一步促进了国家治理的完善

政府绩效审计是在国家治理导向下开展绩效审计工作，使政府审计工作涉及面更加广泛，将国家治理中颁布的经济政策、行动方案和管理实施过程都涵盖其中；政府绩效审计工作方式和程序更加灵活多样；政府绩效审计报告为改善国家治理提供建设性建议，比如对政府部门公共资源管理效益性给予审计意见，有助于政府部门及时发现执政过程中存在的问题，针对政府执政出现的问题改进自身的工作方式，促使政府部门更好地完成公共受托责任。总而言之，政府绩效审计进一步促进了国家治理的提高和完善。

四、政府绩效审计在推动完善我国国家治理中的价值

政府绩效审计对于促进我国国家治理体系和国家治理能力现代化发挥重要作用，不仅反映在公共资源管理方面，还反映在提升政府执政能力和维护国家主权等方面。政府绩效审计在推动完善我国国家治理中的价值体现在以下几个方面：

（一）对公共资源有效利用的监督

政府绩效审计不仅仅审查政府财务会计情况，还包括审查政府部门对公共资源的运营管理等各方面，重点在于审查政府部门对公共资源运营管理效益。政府绩效审计在推动完善我国国家治理的价值性体现在它的建设性作用，不仅体现在准确把握政府部门对公共资源运营管理绩效，更为重要的是对政府部门提供公共服务提供政策建议等方面。对于提供公共服务的政府部门而言，政府绩效审计对政府部门公共服务供给提供的审计意见至关重要，有利于提高政府部门履行公共资源受托责任意识和进取意识，提高政府部门执政水平，完善国家治理体系，提高政府执政管理效率，进而提高政府部门对公共资源的利用效率。

（二）对公共管理权力的制约

当前政府绩效审计的重要任务是加强对政府部门履行公共资源受托责任的审查监督，及时发现政府部门在提供公共服务过程中的不合法行为和不经济行为，加强对政府宏观政策制定和实施的审计，建立健全政府执政监督机制，加强对政府公权力的监督制约。特别是一旦发现政府部门提供公共服务过程中存在重大违法违规线索时，立即启动专项政府审计工作，这些措施有助于制约和规范政府部门公共管理权力的运行。

（三）对社会主义民主法治建设的推动

建立健全政府绩效审计制度是依法治国的根本要求，政府绩效审计不仅要在我国法律框架体系下开展工作，而且要与国际审计标准接轨，特别是要与中华民族伟大复兴的中国梦奋斗目标相适应，进一步促进政府执政的公开化和透明性，让政府权力在阳光下运行，接受全体人民的监督，调动全体人民积极性，推动我国社会主义法律建设。

（四）对高效廉洁政府建设的促进

建立高效廉洁的政府是新时代中国特色社会主义的根本特征。我国进入新时代中国特色社会主义历史时期，政府在大力发展经济的同时，更应该关注发展质量，而能够对政府执政经济性和效益性进行评价审计的政府绩效尤为重要。当前，我国各级政府在提供公共服务的过程中，关注短期利益而忽视长期目标，铺张浪费问题严重，没有充分发挥有限公共资源的最大使用价值。我国国家治理体系中，由于我国政府绩效审计等监督手段尚未有效完善，有些政府官员以权谋私，贪污腐败，严重侵蚀党的执政基础。总而言之，建立健全政府绩效审计制度有助于建立更加高效廉洁的政府。

（五）促进经济社会的可持续发展

改革开放以来，我国经济一直保持高速增长。党的十八大以来，我国经济进入中速增长的新常态。我国过去拥有的劳动力红利和资源禀赋优势在不断减小，已经无法满足经济社会的可持续发展需要。为此，加强政府绩效审计，不仅有助于强化审计监督，还有助于进一步促进经济社会的可持续发展。

（六）防范重大风险

防范重大风险是国家审计的重要任务。政府绩效审计在国家治理中具有“免疫”功能，有助于及时发现重大风险，将风险隐患和防范风险意见反馈给政府部门。政府绩效审计防范重大风险价值体现在：防范国家财政风险，提高财政资金利用效益；防范金融风险，特别是防范严重金融泡沫冲击国家经济安全；保护国有资本，防范国有资本流失；保护自然环境，守护绿水青山；防范信息安全风险，构建国家信息安全制度保障体系。

五、完善国家治理导向下政府绩效审计的相关措施

政府绩效审计与国家治理之间紧密相连，政府绩效审计的目标是推进国家治理体系和国家治理能力的现代化。根据政府绩效审计的目标定位，本文认为完善国家治理导向下政府绩效审计的措施主要有：

（一）加强政府财务会计项目审计

由于我国社会主义市场经济还不完善，特别是缺乏对政府公共资源运营管理的监督机制，导致政府财务会计账目的合法合规性难以确保，铺张浪费问题难以杜绝，政府官员腐败问题依然严峻，社会信用体系还不健全。这些问题的存在，加强对政府财务会计项目审计，特别是加强对政府会计项目的真实性和合法性进行审计具有很强的必要性。同时，政府公共资源运营管理中存在的浪费问题和腐败问题本身也要求加强审计工作，这是提高国家治理能力现代化的方式。因此，在加强政府财务会计项目真实性和合法性审计工作的同时，要与经济性和效益性审计结合起来，创新政府绩效审计方式，在国家治理导向下提高政府绩效审计工作效率。

（二）加强对政府宏观政策和国家经济社会重大问题的绩效审计

加强对政府宏观政策的绩效审计，特别是针对政府宏观政策执行结果和执行目标实现程度进行审计，及早发现政府宏观政策执行过程存在的问题，向有关政府部门反馈审计结果和审计意见，有助于政府部门及时发现宏观政策制订和实施过程中存在的问题，并有针对性地采取措施加以纠正和完善，提高国家治理能力，维护国家经济社会可持续发展。

针对国家经济社会重大问题展开绩效审计，从促进国家经济社会可持续发展的角度出发，对国家经济社会重大问题向政府部门提供审计意见，实现国家经济社会和自然资源环境协调发展，为促进国家治理体系和国家治理能力现代化发挥应有的作用。

（三）加强绩效审计人才建设

为了早日实现国家治理体系和国家治理能力现代化的目标，培养具有会计审计专业知识和审计技能的审计人才队伍，对于提高政府绩效审计工作效率具有重要意义。加强审计人才队伍建设，可以采用进修和培训等方式，每年制订和实施审计人才培养计划。在审计人才培养过程中，对审计人才传授有关政府绩效审计评价、政府绩效审计方法和政府公共管理等专业知识，特别是总结政府绩效审计经验，将这些实践行之有效的做法在审计人员中推广，不断提高政府审计部门的政府绩效审计水平。

（四）加强政府绩效审计的法律法规建设

建立健全政府绩效审计法律法规，为政府绩效审计工作开展提供法律保障。当前我国《审计法》对政府绩效审计工作进行了明确的法律规定。不过，《审计法》有关政府绩效审计规定还比较笼统，我国法律体系中还缺乏具体明确的政府绩效审计规范性法律条款。为了促进我国政府绩效审计工作，从国家立法实践角度而言，当前我国非常有必要加快制定具体明确的政府绩效审计专门法律法规，为发挥政府绩效审计在我国国家治理体系和国家治理能力现代化中的作用提供法律保证。

（五）整合审计资源，加强对审计工作的绩效考核

为了提高政府绩效审计工作效率，政府审计部门应进一步整合审计资源，创新政府审计方式，建立适应国家治理体系和国家治理能力现代化需要的审计组织机构。可以将政府财政预算审计、经济责任审计等审计资源与政府绩效审计进行融会贯通，从而实现对政府执政全方位监督管理的目标。同时，各种政府审计资源相互配合，在合作中有分工，在分工中有配合，可以采用多管齐下、上下联动等方式，加强对政府部门的审计监察。

政府绩效审计工作效率与审计人员工作密不可分，为了调动政府绩效审计工作人员的工作积极性，政府审计机构应建立科学有效的审计人员绩效考核制度，根据政府绩效审计工作人员工作业绩，将其作为绩效工资评定和职务升迁的依据。■

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