化解公共政策执行阻滞的对策探析

薛 斐

(枣庄学院 经济与管理学院，山东 枣庄 277160)

早在20世纪初，政治行政二分法的提出者古德诺就高度关注政府执行，认为政治是政策的制定，行政是国家意志的执行。随着政策实践的发展，西方政治学家们逐渐认识到政策执行在政府工作中的重要地位。随着改革的深入开展，我国学者逐渐认识到政策执行在政府工作中的关键性作用。所谓公共政策执行，即公共政策执行者为了解决政策问题，采取各种措施和手段作用于公共政策实施的对象，使公共政策的具体内容转化为执行效果的过程。公共政策的执行需要按照一定的程序和步骤展开，主要由政策宣传、方案选择、资源调配、先行试点、利益协调、监控追责几个环节构成。

公共政策执行中的阻滞问题严重影响了政策问题的解决和政策目标的实现，损害了公共政策的权威，削弱了公众对政府的信任，甚至会带来政府的合法性危机。因此，我们需要及时采取有效措施应对政策执行过程中出现的阻滞问题

一、制定高质量的公共政策是前提

(一)促进政府决策系统的科学化、民主化

首先，提高政策的合法性，充分利用信息系统、决断系统、咨询系统、执行系统和监督系统的优势和特点，使它们既有分工又有合作，以提高政策制定的科学性、合法性。其次，建立专家参与的决策制度，如专家建议制度、专家咨询论证制度，充分利用专家的专业知识提高政策的科学性。第三，建立公众参与的决策制度，如民主选举制度、政策公示与听证制度、政策协商制度等，提高公众在政策制定过程中的民主参与度，促进其对公共政策的理解与支持。只有将公共政策与民意统一起来，公共政策的有效执行才有坚实的基础。

(二)提高公共政策的针对性、协调性、可行性

首先，要明确公共政策所要解决的政策问题。只有拥有明确且可行的目标，公共政策的贯彻落实才有现实基础。其次，同一部门前后出台的公共政策、不同部门出台的公共政策应该保持协调一致、相互促进、协调运转，不能出现矛盾、冲突。第三，政策必须切实可行。政策的可行性包括政治可行性、经济可行性、技术可行性等，公共政策的顺利执行要以充分的客观条件为前提。

二、提高公共政策执行人员的综合素质

(一)科学选拔执行人员

“科学选拔是指一个组织根据组织发展战略和人力资源规划，有计划、有组织、有意识、有目的地选择或提拔组织内外有能力的人进入组织各级职位的政策和行动。”科学选拔执行人员是政策有效执行的关键，只有经过科学选拔，才能将低素质执行者拒于执行队伍之外。“邓小平所说的‘关键在党，关键在人’在很大程度上就是选人用人。”人才是智力资源的载体，只有拥有高素质的人才，才能使公共政策得到真正贯彻与落实。

(二)加强对执行者的培训与开发力度

“培训与开发是指开发者通过学习、教育、培训、管理文化、制度建设等有效形式，为实现一定的目标与战略，对既定的人员进行利用、塑造和发展的活动。”通过培训与开发，可以有效提升执行者的专业素养、技术能力。

(三)转变执行者的执政理念

行政理念对执行者有约束和导向作用，对政策执行行为产生直接影响。因此，执行者要转变思想，坚持以民为本，从“管制”思想转变为“服务”思想，不断加强与群众的沟通与联系。首先，要树立和落实科学发展观。科学发展观的基本要义是以人为本，实现全面、协调、可持续的发展。正确的政绩观应该以民为本，而非以自身利益为本。其次，要克服官本位思想，增强“公仆”意识，增强公共服务意识，超越自身利益圈。只有时刻把人民放在心上，才能实现政策的有效执行，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

三、完善政策执行的客体因素

(一)培育公共政策的执行资源

公共管理意义上的“资源”，“既包括作为支配政治体系的物质工具的物质资源及其在生产过程中可以利用的自然力等配置性资源……而且更包括作为政治体系对人类自身的活动行使支配手段的诸如权力、合法性和有效性等权威性性资源。”具体来说，政策的执行资源主要包括经济资源、信息资源、社会资源、文化资源等。首先，大力繁荣经济，为政策的有效执行提供物质保障。其次，利用现代高端技术产品网罗各界信息，使政府掌握各种有用咨讯，为政策顺利执行提供信息基础。第三，努力获取各类民间组织、群众性组织对公共政策的认同与支持，为政策有效执行提供社会基础。第四，在执行队伍中倡导积极健康的文化，为政策的有效执行提供良好的文化氛围。

(二)改进执行方式，优化执行行为

执行方式与手段的选取关系到政府与民众的关系，直接影响政府的形象。因此，必须注重执行手段的选用，坚持以民为本，一切为了人民，一切依靠人民，尊重人民的基本权利，由管制行政转变为民主的服务行政。首先，要以理服人，进行说服引导。对执行过程中产生的摩擦，执行者应耐心地进行说服、引导。其次，要注重对执行者的激励、引导，通过强化激励措施提高执行者的工作积极性，从而实现政策的有效执行。第三，提升政策执行者对执行的认同，使其共赴事功。第四，依靠高新技术，加快电子政府的建设进度，提高着政策执行的效率，减少主观因素给政策执行带来的阻滞。

(三)加强政策执行的制度建设

完善的制度是公共政策有效执行的保证。首先，要加强法律制度建设。受传统因素的影响，我国政策执行机制的人治色彩较浓，易产生决策失误。因此，应加强法律建设。其次，要建立健全信息沟通机制。要加快网上政府建设，利用各种舆论工具宣传、解释政策，使公众获取尽可能多的政策信息。要建立政策执行的反馈与评估机制，及时更正执行过程中发生的偏离行为。第三，建立健全政策执行的监督控制机制。应建立独立的监督体系，强化各级人大的监督权，同时发挥政党、公共政策制定机关以及国家行政机关、司法机关的监督作用。此外，还应发挥社会舆论监督的作用。为加强对政策执行的控制力度，还需要健全风险预警机制、责任追究机制以及科学的评估机制。只有健全政策执行网络，才能充分发挥各项制度的合力，促进政策的有效执行。

四、改革政府组织内部障碍性因素

(一)完善公共政策执行的组织载体

首先，要协调政策执行的组织分工。一方面，要合理划分党政之间的职能，在充分发挥党在政策制定中的领导核心作用的基础上授予执行机关充足的执行权。另一方面，随着社会经济的发展以及经济政治体制改革的深入，社会群体性组织在社会管理中有着公共组织不具有的优势。应改变政府是政策执行的单一主体的局面，将无限、全能的政府转变为有限、有所为有所不为的政府，尽量减少对公共事务的微观管理，鼓励非营利组织、私部门参与到政策执行活动中，使其与公共部门实现合理分工。其次，要简化政策执行的流程。科层制的组织体制使我国政府组织中间层次过多，增加了政策执行中不必要的程序。可以通过减少组织层级、增加组织幅度的方法，简化政策执行流程，实现政策的高效执行。

(二)科学界定政策执行的权力划分

首先，要加强中央集权与地方分权尺度的法制化进程。通过法律对中央与地方之间的关系加以规范，既要充分发挥中央政府的宏观调控能力以保证政策顺利贯彻落实，又要授予地方适度的自主权以使其能因地制宜地贯彻政策，实现中央集权与地方适度分权的平衡。其次，要扩大公众在政策执行中的参与权。加强政策的宣传力度，使公众理解、接受政策。通过信息公开制度、公平的参与程序、对公民利益诉求的回应机制以及公开听证制度等，保障公民参与权的实现。此外，还要保障非营利组织、私部门对公共政策的执行权，为其执行权的行使提供法律保障。

五、健全公共政策执行的利益协调机制

(一)对特殊群体予以特殊对待

随着社会主义市场经济的发展，我国社会取得了长足进步。但是，由于市场经济自身无法克服的弱点和缺陷，社会中出现了贫困差距拉大等不公平的现象，产生了新的弱势群体。这就需要政府发挥宏观调控作用，在提供公共物品与服务的同时，对弱势群体予以特殊的照顾。首先，要完善公开听证制度，为弱势群体表达自身利益诉求提供途径与渠道。其次，要建立利益诉求表达机制，拓宽公众参与的渠道，使利益相关群体能通过合法合理的途径表达自身的利益诉求。第三，对公众的利益诉求及时予以回应，并采取相应措施使问题得到及时解决。

(二)寻找利益结合点

决策者应善于寻找不同利益群体的利益结合点，使更多的人认为能从政策执行中获益，从而增加公众对政策的支持。首先，要做好垂直关系的利益整合，即“实现中央政府与地方政府、上级与下级之间的利益整合，在这一过程中克服狭隘的地方保护主义和极端个人主义的思想是关键”。其次，要做好平行关系的利益整合，即多级地方政府之间、政府各部门之间、政府与人民之间的利益整合，使各种不同的利益能通过利益整合避免因利益冲突而导致的公共政策执行阻滞。

(三)考虑政策执行者的个人利益

如果一项公共政策的有效执行会给执行者自身带来不利影响，执行者必然会通过各种方式阻碍政策执行。因此，需要制定监督约束措施，制约执行者歪曲执行政策行为的产生。此外，可以将政策执行效果与对政策执行者的奖励相挂钩，以提高执行者高效执行政策的积极性。

六、改善公共政策执行的环境

在有利的环境条件下，执行者具有较好的精神状态、较高的工作热情；环境恶劣，会抑制执行者的工作积极性，降低政策的执行效力。具体来说，可以通过下列途径改善公共政策的执行环境。

(一)加强政策宣传力度，获取目标群体的认同

在政策执行前，对该项政策的优势、未来能给目标群体带来的利益进行宣传，使政策获得目标群体的理解与接受。此外，还可通过思想政治教育提高目标群体对政策的接受程度，从而减少政策执行的阻力。

(二)创造政策有效执行的法制环境

为解决权大于法、官大于法、法律不能解决问题而权力能解决问题的困境，首先，要做好普法宣传工作，提高公众的法律意识，使公众在遇到问题时懂得用法律武器维护自己的合法权益。其次，建立健全法律体系，减少法律缺位现象的存在，为政策有效执行提供法律保障。第三，要严格执法，维护法律权威，对挑战法律权威性的行为予以严厉制裁。

(三)加强公共政策执行的文化建设

借鉴企业的执行理念，将企业的执行文化引入公共管理部门，对转变政府管理理念、改进执行方式、提高执行效率具有重要作用。首先，要强化执行意识，树立求真务实的良好风尚。其次，要强化责任政府意识，破除随意裁量的理念。第三，引入服务文化，摒弃传统科层制下管制的执行文化。第四，培育公民精神，促进政策有效执行。执行主体应从公共利益出发，为人民谋利。公民应充分理解公共权力的权威，自觉服从各项政策。