地方机构改革：深化党和国家机构改革的攻坚战

李伟娟

(中共辽阳市委党校，辽宁 辽阳 111000)

自党的十九届三中全会提出“深化党和国家机构改革”以来，机构改革成为我国全面深化改革的重点、焦点问题，也成为新时代全面深化改革的核心主题。在中央和国家机关机构改革呈现出良好开局之后，地方机构改革开始正式启动，深化党和国家机构改革的重心逐渐转移到地方。地方机构改革是党和国家机构改革的深水区，成为深化党和国家机构改革的关键环节。深化党和国家机构改革能否取得成功，关键在于能否打赢地方机构改革这场攻坚战。地方机构改革较为复杂，需要解决的重点、难点问题较多，改革的难度也较大，需要有针对性地加以重点研究并提出有效的应对之策。

一、机构改革——地方治理体系和治理能力现代化的逻辑选择

地方机构改革是指各级地方政府按照全面深化改革的总体要求，为适应发展社会主义市场经济和加强社会管理的需要，对自身各种职能机构的管理方式以及组织设置进行改进与变革的过程。地方机构改革是在新时代新任务要求下，为加快建设人民满意的服务型政府而进行的一次机构改革。地方机构改革作为新一轮机构改革的重要组成部分，对深化党和国家机构改革具有重要的现实意义，理所当然地成为新时代地方政府实现治理体系和治理能力现代化的必然选择。

(一)我国渐进式改革路径的必然选择

改革开放以来，我国共进行了八次大规模的政府机构改革。从总体上看，渐进式改革道路是我国改革路径的慎重选择。改革开放取得的重大成绩直接证明了渐进式改革是适合我国国情和改革发展需要的正确改革路径。渐进式改革的独到之处在于采用“摸着石头过河”的方式，先试点、后推广，在持续探索中不断调整和确立改革目标。在总结以往改革经验的基础上，党的十八大之后的第七次机构改革以转变政府职能为核心，以深化“放管服”改革为重点，取得了显著成效，但仍未能走出机构“膨胀——精简——再膨胀”的周期循环怪圈。这一问题的长期困扰使我们逐渐认识到在渐进式改革推进的逻辑中，机构改革的关键不仅在于政府改革，更要以整个机构改革的协同推进为基础。在现代多元化的公共管理主体中，不仅有政府机构，还有党、社会组织、群团组织等各类机构。以往的机构改革把政府机构改革看成机构改革的全部，忽视了协调推进其他机构改革，导致很多有效的做法不能取得实际效果。党的十九届三中全会之后所启动的地方机构改革是要求统筹推进党、政府、人大、政协、群团、事业单位和军队等其他各类机构的全方位改革。从历史逻辑来看，改革开放之后的七次机构改革结果很好地佐证了地方机构改革是我国渐进式改革路径的必然选择。

(二)新时代中国特色社会主义发展的客观需要

地方机构职能体系作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，不能只适应某一特定阶段的经济社会环境的发展，而应该随着经济、社会环境的发展而不断进行调整和改革。合理健全的地方机构职能体系是经济、社会得以持续、健康发展的根本保障。新中国成立之后，我国选择用社会主义基本制度来发展中国，逐步搭建起具有我国国情特点的地方机构职能体系，对社会主义建设进行了积极、有效的探索。实施改革开放以后，为了找到一条适合中国国情的新路、发展社会主义市场经济，我们确立并逐步完善了中国特色社会主义制度，不断深化机构改革，优化和规范地方机构职能体系，有力地坚持和发展了中国特色社会主义伟大事业。党的十八大之后，我们统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，使中国特色社会主义进入一个全面协调发展的阶段。地方政府加快转变政府职能，深化行政体制改革，实现了政府自身改革的单兵突进，取得了显著的改革成效，但仍与全面发展的新要求存在一定差距。党的十九大描绘了新时代中国特色社会主义发展的宏伟蓝图和全面建设社会主义现代化国家新征程的路线图。要达成新征程中的各个奋斗目标，地方机构职能体系需要彻底清除深层次的矛盾和问题，注重从长远发展的角度破除体制机制问题，为建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国打下坚实基础。因此，必须按照新时代坚持和发展中国特色社会主义的客观需要，扎实推进地方机构改革。

(三)建设人民满意的服务型政府的内在要求

建设人民满意的服务型政府是深化党和国家机构改革的总目标。地方机构改革作为深化党和国家机构改革的重要组成部分，是整体机构改革的有力支撑和重要基础。党的十八大以来，各级地方政府以“放管服”改革为重点，大力简政放权，创新监管方式，优化政府服务，坚定不移地加快转变政府职能，在服务型政府建设的关键环节和重要领域取得了实质性进展。但必须看到，很多有效的改革措施无法真正落地、取得实效，距离人民满意还有一定的差距。要从根本上解决各方面体制机制问题，破除改革的“中梗阻”弊端，继续将改革向纵深推进。推进地方机构改革，归并和整合一些职能交叉或业务范围重叠的职能和机构，设置综合性机构，实行综合性管理，从体制、机制上理顺地方各职能部门间关系，解决机构重叠、职责交叉、多头管理的矛盾；实现“党政军群”等其它各类机构改革的协同推进，从职能梳理上明晰地方各机构的权责界限，解决职责越位问题；充分发挥地方自主权，因地制宜地发挥地方的灵活性与创造性，从整体设计上划分中央与地方的权责边界，解决人事权、财权、事权的矛盾冲突。从实践逻辑来看，推进地方机构改革、科学配置机构职能是建设人民满意的服务型政府的内在要求。

二、难点剖析——地方机构改革面临的突出问题

与中央和国家机关机构改革相比，地方机构改革的任务更为繁重，推进的难度更大，有更多的重点、难点问题亟待解决。

(一)改革设计：增强改革的顶层设计，用大部制改革思维，实现科学化、系统化、结构化改革

改革开放之后，地方在省、市、县不同的层级先后进行了七轮机构改革。那些显而易见、浅层次的体制、机制问题已经基本祛除，剩下的都是难啃的“硬骨头”，都是涉及根本的深层次体制、机制矛盾，改革所可能遇到的阻力和引起的社会震荡前所未有。在这种新的形势下，我们在肯定渐进式改革积极价值的同时，不可忽视改革的红利效应在逐渐递减，改革的负面影响及高昂的社会成本也在逐步凸显。分阶段、分层次进行的渐进式改革的“碎片化”特点，严重影响了改革的稳定性和持续性。到目前这个阶段，地方机构改革需要加强顶层设计，用大部制改革思维来实现科学化、系统化、结构化改革。顶层设计能够从系统和整体的视角出发，全面考虑改革的协同性、稳定性和持续性。大部制改革是深化机构改革的重要环节，是一项系统工程，必须以整体配套的原则，实现各类机构改革相互协调、相互促进。党的十八大之后，地方积极稳妥地以大部制思维进一步整合机构。

(二)改革重点：突出改革的问题导向，以职能梳理为重点，突破体制机制障碍

地方机构改革要以问题为导向，而职能梳理是改革的重点和难点所在。一定意义上讲，机构改革只是改革的外在形式，职能转变才是其实质。深化地方机构改革对组织机构的设置进行必要的调整是合乎改革要求的，但更重要的是转变政府职能，形成职能合理、结构优化、利企便民、廉洁高效的机构组织体系。衡量机构组织设置是否合理，不在于机构规模的大小与部门数量的多少，而在于其能否高效地履行职能以适应新时代经济社会发展的需要。在过去地方机构改革的过程中，机构改革往往只是机构的重新拼合与拆分，仅局限于机构名称的改变、人员数量的增减、办公地点的变换，没有能够达成深化机构改革的根本目的。党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重要部署是紧紧围绕职能梳理来进行的，这与前七轮机构改革是明显不同的。以往的机构改革存在根据机构配置职能而不是按照职能需要设置机构的问题，这次深化党和国家机构改革则是按照国家治理现代化的职能需要来设置相应的党和国家机构。因此，地方机构改革在推进的过程中应更加突出问题导向，以职能梳理为重点，突破体制机制障碍。地方机构改革应着眼于地方整体治理结构的优化，以合理界定机构职能、科学配置部门职权作为地方机构改革的出发点，把握好“精简、明晰、匹配”的关键性原则，继续深化“放管服”改革，构建机构精简、职责明晰、权责匹配、人民满意的服务型政府。

(三)改革要求：做到与中央改革衔接，协同推进各类机构改革，夯实改革的社会基础

做好与中央的衔接并确保各类机构改革的统筹协同推进,是推进地方机构改革的基本要求。深化党和国家机构改革，要确保中央与地方上下贯通，统筹推进各类机构改革，否则就会出现“上动下不动，上改下不改”、“改革浮在表面，落实不下去”的被动局面。目前，地方在机构设置上存在的一些问题，导致地方与中央互动衔接不力，地方各层级的职能分配不清，同一层级内部机构职能难以厘清，这些问题都严重影响改革预期目标的实现。一些相对比较成功的改革实践证明，上下贯通、统筹推进的改革模式是适应我国实际并取得较好改革成效的改革模式。因此，地方机构改革首先要做到与中央衔接，依靠中央政策的强有力推动，既保证政令畅通，又有效地降低改革成本。其次，地方机构改革要确保各类机构改革的协同推进。随着经济社会的发展、社会主要矛盾的转化，社会公共治理的复杂性日益凸显，政府已经很难做到妥善应对。一旦治理失败，就会严重挫伤政府的形象与公信力。因此，政府治理的现代化更强调要形成政府、市场、社会“共治”的现代治理模式。地方机构改革成功的关键在于是否具有相应的社会基础。地方机构改革要做到在党的坚强领导下，形成政府治理、事业单位改革、群团工作和武装力量建设之间的有机统一整体，夯实地方机构改革所需要的社会基础。

(四)改革特色：用好自主权，因地制宜结合地方实际，发挥改革的灵活性和创造性

用好自主权，结合地方实际，激发改革的灵活性和创造性，是本轮地方机构改革的特色。我国地区发展之间的不均衡性较大,在改革开放之后，这种不均衡性越来越明显。在中国特色社会主义的新时代，各级地方政府要解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]，也面对各不相同的发展态势。这就需要各地方政府探索、寻求不同的机构设置，进行各具特色的管理实践，因地制宜地设置地方机构。从以往的改革实践可以看出，导致我国地方机构改革陷入困境的根源在于我国垂直政府间的“职责同构”模式。简而言之，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专[2]。排除个别专有事权属于中央机构之外，地方机构几乎完全“复制”中央机构的事权。这种在传统体制作用下形成的垂直政府间的“职责同构”模式，往往将机构设置与职能配置的上下对齐作为一个前提条件，忽视了地方自身的实际情况，阻碍了地方机构改革的自主性、积极性与创新性，容易出现“上有政策，下有对策”的窘境。本轮深化党和国家机构改革的最大特色就是“赋予省级以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”[3],这客观上要求各级地方政府在机构设置和职能配置上用好自主权，充分发挥地方改革的灵活性和创造性。

三、推进原则——切实推进地方机构改革的有效落实

要切实推进地方机构改革的有效落实，就必须在政治、理念、实践以及保障上坚持原则、锐意改革、勇于创新，激发地方的主动性和活力，使改革取得令人满意的成果。

(一)在政治上要加强党的全面领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。[4]我们党进行治国理政主要依托党和国家机构职能体系，这是保证党始终总揽全局、协调各方的重要基础。在以往的改革中，我们更多地关注政府自身机构的改革，忽视了党和政府的机构在机构设置和职能配置上的协同配合，导致二者之间的矛盾与问题逐渐凸显。一方面，在一些领域中出现了不同程度的权责脱节等突出问题；另一方面，在机构设置和职能配置上党的机构不够健全有力，不同程度地存在着党的领导弱化的现象。党的十九届三中全会明确指出，“加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务”[5]。推进地方机构改革要求加强党的全面领导，确保党是新时代中国特色社会主义各项事业的坚强领导核心，使地方机构改革沿着正确的发展道路不断向前推进。推进地方机构改革需要从机构设置与职能配置上不断完善全面从严治党的体制和机制，充分确保党的全面、集中、统一领导。在地方各类机构履职的全过程要充分体现党的领导这一最大的制度优势，这是我们党领导人民顺利完成新时代全面建设社会主义现代化国家新征程各个奋斗目标，实现党的长期执政和国家长治久安的重要基础和保障。

(二)在理念上要坚持以人民为中心

推进地方机构改革，在理念上要始终坚持以人民为中心，通过调整机构设置和优化职能配置，实现均衡与合理配置公共资源，以方便、高效、低成本的公共服务，更好和更公平地满足人民群众日益增长的美好生活需求。地方机构改革本身并不是最终目的，其最终目的还是要有利于维护政治的稳定，有利于促进经济社会的发展，有利于增进人民群众的获得感。地方机构改革在顶层设计上要合理匹配机构、职能和人事，实现党、政府、人大、政协、司法、群团、事业单位、社会组织全面的全方位改革，构建规模适度、结构完整、分工合理、权责统一的地方机构组织体系；在规范要求上要坚持精简、厘清、高效的原则，继续深入推进简政放权，厘清政府事务与社会事务、行政公务与事业公务之间的界限，最大限度地发挥改革后新体制机制的优势，提高机构运行的有效性，形成简约、高效的地方管理体制；在实际操作上，加强对改革环节、流程和成效的组织领导，强化事中、事后监管，进行实时监控和督察督办，适应地方的工作特点和便民服务需要，优化公共服务，更好地转换政府职能，激发各个方面的积极性和活力。衡量地方机构改革成功与否的综合性指标就是人民群众对政府工作的满意程度。要始终把满足人民群众日益增长的美好生活需求作为推进地方机构改革的努力方向和最终目标。

(三)在实践上要确保改革的革命性

推进地方机构意味着重塑利益格局，对权力、利益、地位、福利进行重新调整，因此可能遭到既得利益群体的阻挠。邓小平同志曾明确指出，“精简机构是一场革命”。显然，在推进地方机构改革实践的过程中不能回避权力和利益的调整，要确保改革的革命性。改革中的“堵点”和“难点”使我们发现，如果不彻底解决体制机制上的问题，就难以进一步提升“已经发展起来”的生产力水平，经济社会的发展也将持续受到严重阻碍。根深蒂固、盘根错节的部门利益使需要各部门相互配合、合力而为、协调联动的机构改革难以顺利有效地推进。在推进地方机构改革中，必须要坚决确保改革的革命性，从制度安排和机制保障上激励党政领导干部不惧利益的阻挠与风险的考验，在关键时刻站出来、冲上去、顶得住、打得赢，在新时代敢于担当、勇于作为。

(四)在保障上要以法治方式推进改革

推进地方机构改革必须以法治方式推进改革，改革方向的确定、改革流程的优化、改革行为的规范、改革障碍的扫除、改革成果的保障等都要在法制的范围内进行，增强改革的法制保障，确保其在法治化的轨道上有序推进。缺乏法制保障的地方机构改革，会失去改革的严肃性和权威性，改革的成果就无法保障。从以往的改革经验来看，地方机构的设置随意性和弹性较大以及“被精简”人员的分流问题都是地方机构改革推进之后所要面对的突出问题。为防治地方机构改革的回潮和反复，保障和固化已有的改革成果，必须确保以法治方式推进改革。首先，要认真贯彻落实中央确定的改革方案，在党中央统一部署下启动地方的机构改革，完善地方机构改革的法制建设。其次，要推进机构编制法定化，全面推行地方政府权责清单制度建设，充分发挥权责清单规范和约束履职行为的积极作用。再次，加大对查处机构改革违纪违法行为的力度，严肃追责问责，实行机构编制法定化，实现地方机构职能、编制和工作流程的规范化、法制化。

推进地方机构改革是一项系统工程，不可能一蹴而就。通过对地方机构改革的重要性、改革难点以及推进原则的分析，我们看到了改革开放历程中反复出现的一些问题，并深入探讨了这些问题的深层次根源。这将有助于我们在今后地方机构改革的道路上因地制宜、对症下药，从而最终实现人民满意的服务型政府的建设。