高校招标内部控制的信息化应用研究

■/褚 珊 林 君

一、研究背景

2012年以来，财政部、教育部相继出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》等文件，要求各高校全面建立和有效实施内部控制，加强对经济业务活动的有效防范[1-2]。其中采购业务是高校内部控制中最重要的内容之一，而招标则是采购业务中的核心控制手段，通过不同方式的招标使得采购业务中易发的权利寻租，信息不透明等原因导致的成本偏高等问题得到有效控制。2017年财政部87号令公布了修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，明确提出采购人要建立健全本单位政府采购内部控制制度，加强政府采购招标活动的内部控制管理[3]。而通过信息化手段对招标采购业务的全过程进行更全面深入的再次控制必将进一步规范高校的招标采购活动，有效防范采购风险。

二、高校招标采购业务的内控现状和问题分析

近年来,国家进一步加大了对教育经费的监管力度，从对高校的审计、巡视及各种专项检查中发现，招标采购方面仍然存在一些突出问题。

（一）高校违规采用招标以外方式进行采购

高校审计结果暴露的最常见的采购业务违规行为是应当招标的未按规定进行招标。众多专著或专家分析认为，其中大部分违规行为属于思想认识不足，内控风险意识低导致的。如某高校在一项大额服务采购中，采取邀请多家单位报价，由基建处、审计处、监察处、总承包、监理等单位参与的内部核价方式，违规确定了项目承接单位。当事人认为采取公开招标方式时间久、手续繁复、影响效率，在校内多部门的互相监督下不会产生权利寻租或决策错误等风险。

相比于客观忽略，另外有小部分违规行为属于主观恶意的人为规避。如华东某高校后勤管理中心在为本校学生宿舍购置设备时将该采购项目拆分为两个部分，分别邀请不同公司进行谈判，两个部分单项都未达到公开招标的标准，但整个项目的总金额达到了应当公开招标范畴，上述行为被审计定性为“化整为零、规避招标”。

（二）高校采购招标过程不规范

在现状调查中发现，许多高校虽然执行相关法规要求进行了招标，但招标过程却都或多或少存在各种问题。如某著名高校，在一项重大工程服务采购的招标文件中设定的评标方法为综合评估法，但招标文件没有设定和量化评审标准和方法，没有就投标人各种资格资质、技术、商务以及服务条款等按招标文件规定的方法折算量化，并设定评标项目权重；在技术标评审中以未经量化、没有明确标准和评标项目权重的评审要点代替系统的评审规则，在此种情况下仍通过评标确定了承接单位。更有甚者出现评标打分分数高于最高分值，事后审查仍未发现的情况，招标过程显然流于形式。

经分析原因主要有以下两点：首先，文化体系中的结果导向性思维促使高校相关负责同志在招标中过度强调效率，刻板的认为招标只是采购中的必要形式，其对招标的过程缺乏关注重视和应有的了解研究。其次，是高校在人员配备和部门设置中都轻视了招标在预防重大疏忽或违法中的重要作用。故在出现问题的高校几乎都没有专业人员或单独的部门科室负责招标的整套业务流程。

（三）高校采购招标评审专家选择不当

招标作为采购的一个核心控制环节，其最重要的部分即是招标标准的制定和对投标单位的相关能力、资质判定。而采购内容的多样化决定了招标标准无法共用，故每次招标的评审专家组人员选择显得尤为重要。根据审计案例分析，高校在招标中往往对专家组成员的选择较为随意，并未按相关要求予以产生。如某高校一项重要采购项目中，评标委员由学校或招标代理机构直接确认，未随机抽取，且7位评委中4人职称为工程师，不符合规定的高级职称或者同等专业水平；同时在其他案例中，也存在7位评委中4人是学校人员，3人为招标人或者招标代理机构以外的技术、经济等方面的专家，未达到《评标委员会和评标方法暂行规定》、《中华人民共和国招标投标法》中所要求的三分之二等问题。

综上来看，产生问题主要是由于：一方面高校层面对各式各样、复杂多变的采购项目疲于应对，对采购工作的法律法规和具体操作过程了解不够，遇到招标任务时难以按要求快速完成评审专家的选拔；另一方面，高校自身属于高知领域，在没有对应专业的人选情况下对自身人选的综合素质盲目自信。

（四）高校采购招标后执行监管不到位

在国内关于高校招标采购约束监督机制的文献文章中多有提到事后监管的问题，甚至有专家直言高校招标采购后项目实施阶段的监管几乎处于真空状态[4]，可见招标采购的全过程监管既是薄弱环节也是将来的研究方向。经过对审计案例的研读发现高校招标采购的问题绝大多数发现于事前控制和事中实施环节，但偶有暴露的招标后监管问题却更加触目惊心，影响恶劣。如中标后的供应商服务质量和态度差，欺骗招标高校；对中标的部分项目违法分包转包，酿成质量安全事故；部分项目随意更改合同主要条款，严重虚报结算量价；部分投标人无理取闹，破坏校园稳定；项目效果不佳，投资失控等。

造成以上问题的成因固然难以一言蔽之，但对中标后的事项无有效的评价考核机制，无采购项目的追踪责任机制，执行中的信息不公开等因素却是显而易见的。

三、通过信息化手段应对招标采购有关问题的对策

针对以上问题，高校应该根据内部控制的要求进一步梳理和优化招标采购流程，通过信息化手段建立统一的招标采购管理一体化平台，实现从采购申请、预算审核、招标评审、签订合同到项目验收、结算付款、绩效评价整个采购业务流程的电子化管理，对招标采购方式确定、评审标准建立、代理机构和专家库选择、项目执行进度跟踪和监督等关键环节实现重点管控。

（一）设定招标判定条件，依法确定采购方式

通过前文的问题分析，我们可以看出高校的招标负责人员通常是有意识的切割或无意识的忽略采购项目金额以及异化采购项目的性质，导致应该招标却未招标的情况发生。高校在建立招标采购管理一体化平台时可以建立条件评判平台，通过项目金额和性质对是否需要招标予以控制。

首先对应《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》以及最新的政府采购目录等法律法规建立基础数据库，将应当招标的条件金额固定下来，在采购人录入申请采购项目信息时自动提醒并推送后续的招标流程，可以有效避免因为疏忽导致的达到招标限额标准却未招标的情况；通过设定使用部门、采购商品门类、采购时间范围、使用的财务经费项目等属性将可能是同一项采购任务的多个分块整合在一起，统一核算判定，可以在一定程度上防止“化整为零、规避招标”。其次，采购人在通过该平台申请采购时，可运用平台中的数据库模糊查询采购的商品或服务的性质并进行选择，由系统自动判定此种门类的采购所对应的金额是否应该通过招标方式确定供应商，避免了人为回避，提高了工作效率。如有特殊情况需要使用邀请、谈判等其他方式确定供应商的，需及时上报相关部门，并在此次的采购项目中做出备注登记并录入系统，后期可调出电子数据供备查和参考。

（二）量化评审标准和方法，规范招标采购过程

针对高校招标人员重形式、轻实质，重结果、轻过程的思想方式，通过信息化平台将招标过程中的各项流程指标固定下来，迫使招标采购人员执行有关步骤并形成良好习惯。高校应当成立囊括熟知招标采购流程、法律以及工程专业的工作人员的招标采购管理机构或明确归口管理部门，统一管理学校的招标采购业务活动。

高校可以由负责招标采购的业务管理部门工作人员或招标代理机构专业人员梳理出各种采购项目招标评审的标准和方法，针对不同的商务条件和采购需求，对评审因素进行细化和量化，通过信息化平台发布，供采购人员选择。如采购人员有其他评审方案，亦可使用此平台提交至该业务管理部门，在进行合法合规性检查后编入数据库。这样既保证了采购人员的评审方案不至出现错漏，也使得此平台能够不断更新完善。同时在招标完成后，该部门工作人员应当对招标的方案文件进行审阅，对流程执行情况进行打分，并将结果在平台上发布。

（三）建立专家和代理商数据库，提高招标采购效益

我国对包括高校在内的政府采购的评审专家选择有明确的规定和要求，一般是由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定。高校应当依托信息化平台建立自身的专家数据库，并与有关部门提供的专家库进行数据关联，定期维护更新。更重要的是，高校的专家数据库不仅要和政府实现共享，高校招标管理部门还应当对其中专家进行分类，在分类后系统自动与采购人在前期填写的采购商品或服务性质相对应，保证采购人在最初的数据录入后，可以快速并准确的从专家库中按要求选择出符合标准和数量、比例的评审专家。以此达到招标评审专家的专业性及合规性要求，切实提高了专家选择效率。

另外，不少高校都会引入招标代理机构，因其有能力提供相对专业的代理、咨询服务，所以在高校采购招标中发挥了显而易见的作用。但由于其特殊的代理关系以及代理机构资质的参差不齐，使得选择合适的代理机构成为招标程序合规性的关键。高校应当在招标信息化平台上建立一个招标代理机构的数据库，其中可以包含两个方面：一是招标代理机构的商务情况，包括资质等级、资金规模、财务能力、资格年限、经营范围、专职人员、纳税情况等；二是招标代理机构的运营情况，包括是否有过受贿的行为，是否有过缔约过失的行为等。采购人员应当在此平台上选择合适的代理商，并在招标后对其服务予以评价，以保证数据库中代理商资质等信息的及时准确，不断提高招标采购效益。

（四）实行信息化平台全程跟踪，加强招标采购监管

高校在招标完成后所出现的诸多问题表面上看是供应商导致的居多，但实际上学校在执行中管理混乱、重前期轻后期的思维习惯才是导致问题的根本原因。所以，高校应当结合前文所提的信息化平台，增加诸如项目执行情况跟踪模块，信息公开模块，采购招标人员的绩效评价模块以及包含供应商的各项指标评价的数据库，以此确保监管的有效性。

首先，将中标项目的相关信息录入系统中，其中应包含项目的总金额，供应商基本情况以及详细的合同条款等。在执行中严格对照系统中合同的条款予以执行并将完成情况及时录入执行情况跟踪模块，对于有变动的部分需要在获得足够的授权后详细备份。项目执行全部完成后采购经办人须对供应商进行评分评价，并将结果录入供应商指标评价数据库。其次由招标管理部门通过平台上采购人填列的信息与实际情况进行复核、审查，保证信息化平台内容的真实可靠。确认无误后将整理后的信息通过信息公开模块在全校范围内予以公开发布，让广大师生员工和产品服务的使用人进行再次监督评价。最后，再由招标管理部门对以上所有评价信息进行整理分析，对此次招标采购的负责人员进行绩效评价，录入平台中的绩效评价模块，并纳入其人事考核。对供应商同样由该部门进行再次评价打分，并将结果录入供应商评价数据库中，以作为将来招标业务选择中的重要标准。

随着各模块的相继建立，招标采购将信息更加透明，监督更加有力，促使经办及负责人员加强责任心，对招标前后的整个服务使用情况更加重视。供应商数据库的建立也使得无良供应商的劣迹无所遁形，其中的评价数据将对其带来持续的影响，故而也迫使其重视自身业务水平的建设和商业道德水准的提高。

四、结语

本文所研究的部分主要基于高校财务内部控制整个体系，在一定程度上通过信息化手段提供了切实可行的问题解决方案，证实了信息化、电子化在内部控制特别是招标采购业务的控制中运用的可行性。高校通过建立招标采购信息管理平台，不但能够降低采购成本，减少或消除人为操纵和失误，还能促进采购业务流程的标准化、规范化，提高招标采购的科学性、及时性、有效性，进一步保障高校事业健康有序发展。