论香港廉政公署制度及其对我国内地反腐倡廉建设的启示

朱晨晔

[摘要]上世纪70年代，香港腐败现象严重，为反腐肃贪，香港于1974年2月成立了廉政公署，经过30余年的励精图治，香港终于由乱到治，由浊到清，并最终跨入世界最廉洁的地区之一。其反腐败成功经验对于正处于社会转型期的中国内地反腐倡廉工作，有着极其重大的启示和借鉴意义：一是香港高层的鼎力支持得我们借鉴；二是香港廉政公署查办、预防、教育三管齐下的反腐策略值得我们借鉴；三是香港廉政公署的独立、有权威、体系完备、强有力的廉政机构值得我们借鉴。

[关键词]香港 廉政公署 反腐倡廉 机构设置

一、香港廉政公署成立的历史背景

廉政公署的出现很大程度上促进了香港的法治环境和社会风气。1947年成立的廉署当时的环境大致是：

（一）贪腐之风盛行，阻碍社会发展

20世纪中期，因为急速增长的人口数量和飞速发展的经济水平社会资源无法得到合理的分配。有些人为了获取更多的社会公共资源被追去行贿，并且形成一种风气。可以这么说，整个香港腐败之风上行下效。开始英属的香港政府除了司法机构外几乎被举报贪污受贿。然后社会服务层面同样如此，消防员执行任务要收费，医疗救护人员也要获取利益才履行职责。而且在私立组织开始流行贿赂，那时佣金是香港工商业活动的主要来源，一些私人公司为了谋取非法利益就与其他私立机构员工暗箱操作。正式如此猖獗的贪腐环境不仅让香港的城市形象大打折扣还严重阻碍去经济发展，甚至可以说延缓香港几十年的发展。

（二）港英政府反贪不力，激起民怨

英属香港政府对于贪污腐败采取一定的措施，1948年颁布了预防贪污法案，在1971年执行预防贿赂条例，随后提高反贪查处力度即在警察机构设立反贪部门专攻内部贪腐行为。令人意想不到的是那时的警察机构就是最大的贪腐组织，一丘之貉因此反贪结果微乎其微。之后发生的葛柏事件拉开了建立新反贪机构的序幕。葛柏当时担任皇家警察的总警司，却搜集超乎想象的巨大财产，在收到会被调查的风声后迅速逃离回家乡英国，坐拥庞大账款逃之夭夭。这在香港民众中引起强烈的反响，一万多市民上街游行以示抗议，港英政府不得吧采取一系列行动化解市民的愤怒。所以廉政公署应运而生。

二、香港廉政公署的组织体系和功能

香港廉政公署下设三个部门：执行处、防止贪污处、社区关系处。三个部门分管不同的领域，互相合作互相监督为了严惩贪腐行为。

（一）执行处

执行处作为廉政公署的心脏，其员工就占据总人数的八层是其做大的机构。市民的匿名举报是执行处行使调查的主要渠道，为了收集完备详细的信息在香港人口密集处都成立举报部门来筛选公众信息。起初，因为政府和相关公共组织掌握庞大的权力，其人员贪腐的后果不堪设想所有重点打击，也对私立机构和工商的贪腐行为有所关注。

（二）防止贪污处

根除贪污最有效的方式就是让政府行政部门提高工作效率，因此廉政公署成立私机构顾问团在防贪处。

（三）社区关系处

社区关系处是执行处的另一个大部门，主要任务是引导民众了解贪污的可怕后果并博得民众努力配合反贪任务。廉政社区关系处设有三个小机构，宣传组是与社会各界的频繁接触与联络，在比如商厂、学校等地问卷调查，希望借此把廉政公署的相关信息散播出去使得社会各界知晓反贪的决心。各个组的工作人员采取不同的方式与广大民众沟通，宣讲贪污的不利后果赢得民众的信任。教育组的核心任务就是教化青少年们。占香港五分之一人口的学生们要是接受到良好的廉政教育将会成为不可忽视的反腐力量，其一般组织各式各样的宣讲会和讲座先于教师建立稳固关系，再试图通过教师使学生也了解贪污的可怕和廉政力量。

二、香港廉署运行机制

廉政公署并不属于香港政府管辖，去首长廉政专员更是直接向特区行政后脑汇报。因为确保廉政公署的反贪部门能够独立行使调查权不受干扰，《廉政公署条例》给予强大而又宽大的权力，由此见得廉政公署的很高的威望。权力的行使就该被权力制约，廉政公署能在有用极大权力的时候没有以权谋私和贪污腐败得益于其完美的制约体系来制衡。

（一）外围制衡机制

（1）静态制衡。依据香港基本法廉政公署主导所欲的反贪任务。因为其对香港行政长官的直接负责制度保证其独立调查权不受干扰，关键是不会被政府所干涉。廉署内部的人事和财政都是自成体系并不受制于政府使得其监督和制衡作用更加可靠。法律规定是廉署依法办案的保证。这些法律实施除了明确廉政公署对行政长官负责也对廉署人员具体准则和工作流程作出严格限制。主要体现为：第一法律对于廉署内部人员违规的惩治有完备的体系。比如廉政公署人员执行任务是务必先亮明自己的身份，主动展示廉政公署的专门证明。一旦在没有得到明确法律支持的情况下假公济私就是严重违纪行为，还有可能被判处罚金和监禁。

（2）动态制衡。行政长官与立法会的法律制约。廉政专员受制于行政长官。行政长官拥有绝对的权威来任命廉政专员及其副职，并在合适情况下委任其管理和协调廉政公署。廉政专员如果滥用职权、假公济私的话，行政长官可以立即罢黜。与此同时廉政公署和立法会的紧密联系尤为关键。法律规定廉政专员和高级官员不得缺席立法会日常开会，还要配合立法会对于议员相关问题作出答疑。律政司与法院职能分工的制约。律政司司长把关贪污罪的检控。律政司对于香港刑事案件需要检控的问题上拥有决策权：第一在是否起诉上可以根据实际情况来酌情处理。并且在检控过程总还可以随时减轻罪数甚至可以把关检控的被害人。可是律政司即使开始检控并不代表廉政公署就功成名就，由于司法终审权有法院掌握。投诉委员会与咨询委员会为制约保驾护航。“廉政公署事宜投诉委员会”是一个独立运行的机构，是监督廉政公署，定时需要向廉政公署专员提出纪律处分的建议，由社会精英人士组建审查廉政公署职责的，其职责是监察廉政公署如何处理该署及其人员的非刑事投诉：负责听取和审议针对廉署人员的所有非刑事投诉的调查报告，有需要时向廉政公署专员建议应采取的行政或纪律处分：在其认为适当情况下，就廉政公署处理投诉的方法进行检讨：当委员会发现廉署的工作程序有缺点时，建议对有关程序作出检讨和改进。与投诉委员会不同，咨询委员会是由来自社会各界的贤达组成，专门负责审查廉政公署各方面的工作。包括“贪污问题咨询委员会”、“审查贪污举报咨询委员会”、“防止貪污咨询委员会”以及“社区关系市民咨询委员会”。公众与舆论监督。廉政意味着公开与透明，廉政公署在履行职责中公开向民众传授其工作准则和具体规定，把信息公开当做重中之重。比如廉政专员固定时间必须公开这段时间的工作报告。部分的任务会分流到廉政公署的下属机构来运作。如果民众渴望获得反贪相关法律和廉政公署监督机构的详细内容可以到其下属任意一个办事机构。另外廉政公署不定时通过自己和公众媒体来发布反腐倡廉的信息和传播廉政公署的最新计划方针，也会将一些正在办理的案件情况透露给专门的媒体。

（二）内部制衡机制

（1）三管齐下——分工负责保平衡。廉政公署下面还有一个办公室和三个要职部门，其中反贪处负责检察政府部门日常工作流程和进度，预防和惩治贪污行为；社区关系处则是引导公众了解贪污的不利后果来获取公众在反贪任务的信任；执行处收集匿名举报然后去调查和处理可疑的情况。三个部门相互配合，尽管分工不同、职责不同可是注重通力合作自然取得不菲的成績。

（2）专业守则——道德层面的自我约束。廉政公署对组成人员有着严格的要求：“坚守诚信和公平的原则：尊重任何人的合法权利：不惧不偏，大公无私执行任务：绝对依法行事：不以权位谋私：根据实际需要验收保密原则：为自己的行为及所做的指示承担责任：言行抑制而有礼：在个人及专业修养上力求至善”

（3）z组——廉署内部的监视器。廉政公署下设一个专门的纠错机构（z部门），主要关注那些受到违法、违纪不良指控的廉政公署的工作人员。z组是归执行处处长领导。为了保命和绝对的隐蔽性，没人理解z组人员的任何信息，这就好像一个无形的眼睛时刻监督着，确保绝对的客观和公正。

三、香港廉政公署制度对我国重要启示

（一）分析廉政公署与我国反腐职能部门的特点

实际上来说，香港的廉洁和公正之所以能够被国内外广泛认可可以说廉政公署起到至关重要的作用。然而不可取代的廉政公署可以逐渐变成业内翘楚完全归功于其部门创建和职能设定上独一无二，正因为这种创新不但蕴含着香港公民对廉洁的追求也包括香港本土独特的社会风气和廉洁文化。廉政公署在部门设立上确实是别出心裁，这或许为了日后进行反腐倡廉任务创造了得天独厚的条件和坚固后盾。一部分人觉得廉政公署是一个集内地公安侦查职能、检察院监督、政府行政职能的一个特别组织。在我看来这是相对正确的，如前面所示创新的部门构建和职能分配是一切的良好开端，因为所有的组织除了是职能履行者也是直接影响此项职能履行情况和效果，这也是密不可分的。而廉政公署正是依赖这种内地反腐组织缺乏的这种优势，例如之前介绍的三个下属部门通过收集信息，传播信念以及检查和监督政府等相互配合、通力合作实现行政机关与社会势力之间的完美契合。透过观察廉政公署的整套运行流程我们不难看出：由于特别的法律和条例的保障使得廉政公署可以变成强大的检察组织还发挥着引导和交流的作用。虽然一部分人主张廉政公署集多项职能一体的过于强势，可是事实却证明想要完全惩治和打击腐败这种强大的监督机关是不可或缺的。换句话来说廉政公署给我们提了一个醒就是很有必要建造一个强大的有力的，体系晚上的廉政组织。

可是我国内地政府的行政官员掌握社会的主要调控职能，行政权的独大已经不可避免，虽然市场经济改革使得政府职能相应改变，可是公权力依然主导社会管理职能因此腐败的风险依旧存在。内地反腐部门设置上有一些问题：

首先，政治和法律职权的抗衡。因为党的纪律检查部门手握大权却缺少法律制约，根本无法体现出依法治国的职权法定原则。其采用的强制方式“双规'，备受质疑，缺乏基本的法律依据。而相对应的行政监察部门因为本来弱小的权限受到其监督，毫无效果。

其次，散落的机构与职能集中的不和谐。反贪部门过多却相互排挤无法通力合作，党的纪检部门与检察院纪检机构各自制衡有没有共同领导导致资源重复使用使得成本上升。最后党的领导与法律监督的冲突，我国反腐败结构的设置和构建完全就是党在一手操作。

虽然内地试图建造一个完整的反腐法律体系来构建一个集预防、惩处、宣传一体的廉政架构，却没有取得一点可喜的成绩。

（二）启示

综上所述，我们必须采取下列措施：

（1）国家竖立一往无前的反腐信念。廉政公署出现最终呀就是政府的绝对扶持，在当时香港总督大力推行下开始构建，政府不遗余力的帮助提供极大的物质支援。而且政府提供的硬件设施也是一流水平。尽管内地国家领导表面一直宣称大力惩治贪腐行为，有些地方有些部门的惩治力度远远不够。但是香港只要是贪腐全部由廉政公署负责，几乎是零容忍，值得学习。

（2）借鉴“三管齐下”的反贪倡廉运作机制。廉政公署在执行反腐败任务中推行调研、引导、教化的方针，而下属三个部门就是严格依据这一方针构建。反观内地的反腐机构有一些调查方式，但在实践中并没有多大效果，因为层层上报的制度消耗太多时间成本，使得其调查权几乎被架空。并且反腐机构的运作对于民众往往是保密的，因为其搜集和分类的所有情报也是只有极少数上层官员才能知晓，不会对大众公开导致失去社会支持。

与此同时，内地反腐机构一直缺乏预防上的工作在整个惩治腐败的过程中。廉政公署执行反腐任务时非常注重教化的力量，传输廉政文化从孩子开始令民众在精神上建立强大的反腐信念。反观内地的反腐机构完全忽视预防工作，所有的反腐工程流于形式无法实际完成，效果更是微乎其微。

（3）建立一个强有力的廉政机构。内地确实有必要去构建一个强有力的管理组织，持有绝对的领导力量可以组织、统筹、调度、任免以及调动一切可以利用的资源来保证反腐机构工作人员的职业性；在合作和配合方面完全可以以检察院检察部门为模板成立一个全新的机构与反腐组织保持统一发挥出最大的力量。