清末土默特地区教育经费支出结构研究

王晓敏

摘 要：清末土默特地区学堂教育经费是财政支出大项，教育经费主要来源于新政时期政府采取的一系列筹款措施如煤税、土药亩捐、六成地租以及从巡警盘费和补修军器项、学校房租、地方就地筹款项下支出。清末学堂教育经费支出结构呈现两大特点，从使用的角度研究教育经费主要用于人员经费，从学校类型角度看，注重对中学教育和军事教育的投入。

关键词：清末；土默特地区；教育经费；支出结构

中图分类号：G529 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）10-0171-03

教育经费是办学不可缺少的财力条件，关系到教育教学质量，因此从古至今学界对教育经费的研究成果层出不穷。清末时期正是社会转型期，虽然社会动荡不安，但是当时的教育事业飞速发展，这与大量教育经费的投入有直接关系。

虽然前人对清末教育经费的研究做了大量扎实工作，但是由于研究重点和关注视角的不同，以土默特档案为资料对土默特地区教育经费的研究是欠缺的，到目前为止，还没有学者从定量的角度研究清末时期土默特地区教育经费支出结构，有待我们进一步研究，以丰富土默特教育史的内容。

一、教育经费支出结构划分

教育经费是中央和地方财政部门的财政预算用于教育事业的费用，是办学不可缺少的财力条件，并且关系到教学绩效。不同的教育经费支出结构对教学质量、教学基础设施建设情况有很大影响。

在我国，教育经费支出包括教育基建支出和教育事业性经费两部分。教育基建支出主要是为期一年以上的资产性支出和用于建筑的开支、建筑物的更新和大修开支。教育事业性经费支出分为人员经费支出和公用经费支出。人员经费支出主要用于教师工资、补助和福利保障以及学生的补贴、奖励，是为保证教师及其他人员劳动报酬的。公用费用主要包括公务费、设备费、业务费、维修费。公用费用的多少，直接影响办学条件的改善[1]。

从土默特档案馆藏档案内容来看，清末教育经费支出主要包括建筑物更新费、教育人员和学生经费、公用经费支出。因此，文中对清末教育经费支出结构的划分依据当前我国对教育经费支出结构的划分理论。

二、清末土默特地区教育经费来源

清末新政时期，在王朝统治走向没落，社会矛盾日益加深的情况下，朝廷采取一系列筹款措施，如提高煤税税率、六成地租及新增捐税（窑厘税、洋药税、烟厘、买契税、印花税等），使土默特地区财政收入迅速增长。收入膨胀的同时支出各项也迅速增加，支出的增长主要集中在军费、学堂、洋务等“新政”各项之上[2]。

清末新政时期，土默特地区在新政潮流的波及下，陆续改建和新建了许多新式学堂。学堂的经费来源是值得探讨的问题，经查阅土默特档案馆原始档案及相关文献，梳理了清末土默特地区学堂教育经费主要来源情况。

（一）土默特煤租税

随着大青山一带煤炭大量被开采，上缴入库的煤炭税逐年增加，当局在煤炭税率已经增加的基础上，再提抽三成煤厘银用作公费，煤炭租税成为土默特地区财政主要租税收入之一。煤租税成为清末土默特地区学堂教育经费主要来源之一。从档案记载，宣统二年正月至十二月底，窑厘总局共收到各沟十二个月二成窑厘银，共八千一百一十七两六钱二厘四毫。奏案按以三成均匀分拨，每成银二千七百五两八钱六分七厘四毫六丝六忽。包括存储，作为推广矿务一成，各学堂（高等小学堂、第一初等小学堂、第二初等小学堂、第三初等小學堂）经费一成，本衙门各处公费一成。由此看出，窑厘年征收额达到八千余两，将所征收的银两全部用作新政之需，其中用于学堂经费的数额占窑厘银总额的三分之一。

（二）土药亩捐

自鸦片战争以后，土默特地区蒙古人见栽种罂粟获利较多，便种植罂粟，同治七年（1868）时，土默特地区种植罂粟的规模逐渐扩大，于是朝廷开始征收罂粟地亩厘钱，就近充兵饷。到清末，在无法提升租税收入的情况下，土药也成为筹款的大项。光绪年间，土药播种范围和面积发展到一定的规模，至光绪三十一年（1905），绥远城将军贻谷上奏朝廷，将绥远地区汉族农民、土默特蒙古人、八旗兵丁所种鸦片烟亩一体征税，收入作为土默特旗练兵兴学的经费，这一建议得到清廷的批准[3]。自光绪三十四年正月起至十二月，初等小学堂从旗库土药亩捐项下陆续领到银五百二十两六钱八分。1906年，土默特高等小学堂创建之初，修建校舍工料和购置所需器具的费用是从征收土默特蒙古自种罂粟亩捐银两中支出的。①从原始档案可以看出，土药亩捐作为清末筹款大项之一，所征厘金税主要用在“新政”的军费和学堂经费这两项上。

（三）六成地租

六成地原为土默特蒙古户口地、公共游牧地和召庙香火地，经钦差大臣绍祺裁断后奏请丈放，每亩押荒银上地一钱、中地九分、下地八分。每亩官租银上地一分四厘，中地和下地一分三厘。自光绪十二年（1866）开始征租[2]。到清末，六成地租收入已经成为土默特财政收入仅次于煤税的大项。档案记载，光绪二十七年（1901），土默特创建绥远武备学堂，学生每人每月发给军士待遇银二两三钱，共六十名学生，由六成项下筹拨。

（四）巡警盘费和补修军器项

清末清政府创建新军，将归化城土默特两翼之兵制取消编练，设立了土默特巡警营，巡警营的津贴、口俸等款，由六成地租项下支给。补修军器费是用来补修陆军军械的费用，是军政费的一项开支。清末新政注重“兴学堂，办洋务”，因此，教育费是清末土默特财政支出的大项，从巡警盘费和补修军器费项下提来一部分经费用于学堂经费。档案记载，光绪三十二年（1906）始创土默特蒙小学

堂学员四十名，每人每月津贴一两二钱，全年经费约九百三十两，由正项巡警盘费银内筹拨。②蒙小学堂光绪三十三年（1907）二月初一至十二月底奏停巡警项银并补修军器两项每月应领津贴银七十五两，统计十二个月共入银九百两。③学堂经费支出的增加，需挪用军费项中巡警盘费和补修军器费以补充学堂经费的短缺。

（五）学校房租

光绪二十七年（1901），从学校房租项内支出，九月初一至月底旗学购买煤炭钱三千文和师生饭钱共一十六千八百文。光绪二十八年（1902），旗学师生六月、十月饭钱及11月买煤炭钱均由学校房租项内支给。从档案推测旗学经费在新政实施初期是比较紧张的，需要抽取学校出租房屋所得租金维持学堂正常生计。

（六）地方就地筹款

1907年（光绪三十三年），土默特第三初等小学堂即包头半日初级小学堂成立，学堂所需经费由包头地方自筹，从以后的记载看，主要来自土默特南海子黄河官渡部分的税款。1909年（宣统元年）设立毕克齐、察素齐、萨拉齐半日小学堂，经费由各镇蒙古族民众筹集。半日学堂所需经费较少，采取了“专项捐资收自地方”的经费筹集方式。

从原始档案材料分析看，清末土默特地区学堂教育经费主要来源于新政时期政府采取的一系列筹款措施，即煤税、土药亩捐、六成地租等地方公款，部分教育经费通过自由筹措，即从公产或旧产中等出的方式筹集。相比较地方公款而言，自由筹措的筹款方式存在稳定性和长期性不高的问题，无法保障教育经费的长远使用。而清末出台的筹款措施使教育经费有了保证。

三、清末土默特地区教育经费支出结构

教育经费的支出结构是指教育资金的用途、使用方向、比例构成及其相互关系。清末土默特地区财政支出与以前相比，支出结构有较大的变化。其中教育经费是土默特财政支出常项，无论从支出总额及支出结构上都发生了变化。旗财政如何对教育经费进行合理分配，来保证当时教育事业平稳较快的发展需要进一步研究。

由于土默特原始档案材料的缺失，部分学堂教育经费数据来源于《土默特志》，记载中没有对学堂教育经费进行详细阐述，只列出常年教育经费数，因此，研究中的部分数据仅代表一个范围，主要用来呈现一种趋势。

（一）各类学堂教育经费支出情况

1901-1911年间，土默特地区将书院先后改为学堂，共兴建学堂19所[4]，根据各学堂教授知识特点及招收学生类型将学堂分为小学堂、中学堂、陆军学堂、民族类学堂。

1.土默特各小学堂

土默特小学堂包括土默特蒙小学堂、土默特高等小学堂、土默特第一初等小学堂、土默特第二初等小学堂、土默特第三初等小学堂、绥远高等小学堂与初等小学堂、毕克齐半日小学堂、察素齐半日小学堂、萨拉齐半日小学堂。光绪三十三年（1907）小学堂全年教育经费约银4 850两，各小学堂年均教育经费为1 212.5两。光绪三十四年（1908）各小学堂教育经费总额约银5 116两，各学堂年均约730.85两。宣统元年（1909），半日小学堂教育经费按300计，全年小学堂教育经费为5 675两，各小学堂年均约630.56两。宣统二年（1910），小学堂全年教育经费总额为4 925两，各小学堂年均教育经费约为547.2两。④

2.土默特各中学堂教育经费

中学堂包括归绥中学堂、绥远中学堂。《土默特志》记载，归绥中学堂（1904-1911）经费充足，年支白银12 000两，绥远中学堂（1904-1911）教育经费约银3 600两。[4]按此计算，土默特地区中学堂教育经费全年约15 600两，各中学堂教育经费年均约7 800两。

3.陆军学堂教育经费

陆军学堂主要教授军事方面知识，土默特地区兴建了绥远武备学堂、陆军小学堂。绥远武备学堂（1901-1911）主要教授德、日两国军事课程和训练规程，学堂共有学生60名，学生每人每月发给军士待遇银2.3两，全年共发给学生待遇银1 656两。档案记载教育经费较充足的土默特高等小学堂学生每人每月津贴为1.2两，绥远武备学堂学生每人每月津贴约为高等小学堂学生每人每月津贴数的一倍。《土默志》记载陆军小学堂（1903）常年经费白银5 053两。由于档案材料的缺失只统计绥远武备学堂学生津贴部分，光绪三十三年至宣统二年，陆军学堂教育经费年均总额约6 709两，各陆军学堂年均教育经费约为3354.5两。

4.民族学堂教育经费

民族类学堂包括左右翼五路蒙养学堂，所收学生为五路满族子弟；归化回部学堂，专收回族子弟；满蒙学堂，主要教授满、蒙文。

光绪三十年（1904）设立左右翼五路蒙养学堂、满蒙学堂，常年教育经费分别为2 400两、450两。光绪三十三年至宣统元年间，民族类学堂教育经费年均1 425两。宣统二年（1910），归化回部学堂兴建，常年经费达480元。三所民族类学堂教育经费总额达3 330两，民族类学堂年均教育经费1 110两。

经统计光绪三十三年（1907）至宣统二年（1910）间各类学堂年均教育经费（见下表）从表中看出清末土默特地区教育经费在中学堂、陆军学堂投入最多，相比之下軍事教育和旗学教育比较受重视。主要原因在于当时社会动荡不安，陆军学堂培养军事人才以利抵抗外侮。清末土默特地区当地小学堂师资缺乏，中学堂主要为小学堂培养师资来弥补当地教习的不足。小学堂年均教育经费逐年递减，其中投入给土默特高等小学堂的教育经费占小学堂教育经费总额的50%左右，在众多小学堂中，土默特高等小学堂作为模范，为各厅建立小学堂起到示范作用，因此受到政府的重视。

（二）学堂具体支出结构比例

通过查阅土默特档案馆原始史料，发现清末土默特地区学堂教育经费主要用于人员经费支出即监督、司事、教习、齐夫、学生的津贴等，部分经费用在公务费上即购买纸笔杂费、煤炭等。以具有代表性的小学堂及陆军学堂为例用定量的方式揭示学堂教育经费具体支出情况。

1.高等小学堂、第一初等小学堂、第三初等小学堂教育经费支出

光绪三十四年高等小学堂常年教育经费1 618两8钱182 400分，按照光绪三十二年的时价每银一两合制钱1 123文折算，共合制银1 780两8钱，第一初等小学堂常年经费467两4钱，第三初等小学堂常年经费159两7钱。高等小学堂、第一初等小学堂、第三初等小学堂常年教育经费中人员经费所占比例分别为90.9%、80.7%、74.3%。人员经费中教习修金银和学生津贴所占比例较大，高等小学堂教习修金和学生津贴占人员经费的92.95%。①

2.陆军小学堂教育经费支出

光绪三十三年、宣统元年、宣统二年陆军小学堂常年教育经费津贴分别为510.4两、562.62两、673.23两，津贴分别为480两、552两、647.71两。光绪三十三年至宣统二年陆军小学堂教育津贴占常年教育费用总数的比例分别为94.04%、98.11%、96.35%。②

从定量的角度对清末土默特地区教育经费支出结构进行分析发现，清末土默特地区教育经费主要用在教育事业性经费中的人员费，部分用于教育公务费。教习修金和学生津贴是教育人员经费的主要支出，推断清末土默特地区十分重视教习的工资待遇，为学生发放津贴以保障学生能完成学业。清末学堂由书院改建而成如土默特高等小学堂就是启运书院旧址改建而成。档案记载光绪三十三、四两年高等小学堂和第一初等小学堂、第二初等小学堂修建校舍工料并购置器具共支钱一千一十一吊三百五十五文，明清时代通常一两银子可以折合1 000文，为一吊钱[5]，折合银两约为1 011.4两，由此推测清末各学堂教育基建费支出所占比例较少。

清末土默特地区教育经费来源及支出结构特点，从一侧面反映出这一时期虽然旗财政举步维艰，但非常重视当地的教育事业，给当地学生发放津贴保障以及开办半日学堂等举措为当地学生普及知识提供保障。清末土默特地区对教育事业的重视促进土默特蒙古文化或文明的发展与进步，同时为国民教育的发展打下基础。

参考文献：

[1]冒瑞林.教育财政学 [M].苏州：苏州大学出版社，1993.

[2]乌仁其其格. 18-20世纪初归化城土默特财政研究 [M].北京：民族出版社，2008：249.

[3]蒋维乔. 财政[J].东方杂志，1905（8）： 146-147.

[4]土默特左旗土默特志编纂委员会：土默特志·上卷 [M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，1997：770-773.

[5]陈明远.清末民初的银元和铜钱 [J].纵横，2000（6）：55.