党组织参与国有企业公司治理的作用机理剖析

（副教授），

一、引言

我国国有企业是经济建设的主力军，掌握着国民经济的命脉，是我国综合国力提升的物质保证，也是中国共产党执政兴国的物质基础（国务院国资委党委，2016）。国有企业党组织建设是我国基层党组织总体格局的重要组成部分，它不同于完全依托行政资源的农村党组织或事业单位党组织，也不同于社会组织党组织和非公有制经济组织党组织，国有企业党组织建设不仅肩负着巩固党的执政地位的责任，也肩负着促进国有企业平稳、健康、快速发展的责任。将党组织建设融入到国有企业公司治理结构之中，让党组织在国有企业中发挥决策核心以及领导核心作用，有利于弥补现阶段国有企业法人治理结构存在的缺陷和不足，从而保障国有企业的决策科学性以及国有资产的保值和增值（马连福，2013）。

学者们从公司治理视角对国有企业建立现代企业制度进行了多方面的研究，同时也从党建的视角探讨了国有企业基层党组织建设问题，取得了较多的研究成果，但是把二者结合起来研究国有企业党组织与公司治理结构融合的文献还不多见。在我国经济转轨过程中，国有企业具有特殊的地位和使命，其所处的政治经济环境以及在整个国家运行中的功能都需要强化国有企业党组织的作用（陈仕华，2014），而国有企业现代企业制度的建立依托于其法人治理结构，二者的融合为国有企业特殊功能的发挥以及企业特征的显现提供了思路（郑红亮，1998）。关于党组织融入国有企业法人治理结构的原因和途径，目前的研究文献大多从国有企业党建工作以及国有企业法人治理结构的缺陷两个角度展开探究，很少考虑二者之间的关系及其融合途径。对于如何将党组织这个独特的治理主体融入国有企业法人治理结构之中，以及党组织融入公司治理后对国有企业的具体作用和影响途径等问题尚需深入剖析。

二、国有企业的特殊性及其对我国经济发展的重要性

党组织对国有企业公司治理的作用机理分析首先需要正确认识国有企业的特殊社会地位和使命以及国有企业在我国经济发展中的重要性。

1.国有企业的特殊性归根到底是其最终所有权的特殊性。与其他企业不同，在我国国有企业的资产归全体公民所有，但是这种产权不能分割量化到每一个公民，所以就需要非人格化的国家来代替公民拥有这项资产（Chen G.等，2009）。所有权的特殊性决定了国有企业职能的特殊性，国有企业既具有普通企业的一般特征，同时又拥有国有属性，国有企业不仅具有经济组织属性而且也带有政治或社会属性（李东升，2015）。国有企业的经济组织属性体现在其营利性上，即实现利润最大化，追求国有资产的保值增值。国有企业的政治或社会属性体现在其公益性上，即国有企业肩负着社会职能和其他公共职能，在促进改善民生、国防建设、促进科技进步等方面都发挥着不可或缺的作用（Zheng Y.，2016）。国有企业职能的特殊性又决定了国有企业经营目标的特殊性，即国有企业不能以利润最大化作为其唯一目标。

2.国有企业对我国经济发展的重要性主要指其在社会主义公有制中的地位和其对社会主义制度的重要意义。国有企业是社会主义公有制的主体，是我国经济发展的核心主体，同时也是我国国民经济的骨干力量和社会主义市场经济运行的稳定保障，在我国国民经济发展过程中具有举足轻重的作用。另外，国有企业在我国收入分配调节中发挥着重要作用，只有保持我国公有制经济在国民经济中的主体地位不变并逐渐壮大公有制经济，才能逐步改善和调节收入分配状况，缩减贫富差距，避免两极分化，实现共同富裕（王红领、李稻葵，2001）。

三、国有企业公司治理存在的缺陷及党组织融入的可能性

党的十四届三中全会以来，国有企业在内部逐步形成了“三会一层”的法人治理结构，在外部建立了以国有资产监督委员会作为出资人代表的国资委—国有资产经营公司—国有及国有控股企业的三层国有资产管理体制（张学昌、王宝柱、徐萍，2013）。但是，由于两权分离产生的委托—代理问题以及国有企业内部权力制衡机制不健全，国有企业法人治理结构仍然存在很多缺陷，需要进一步改进和完善，这也为党的十八届三中全会之后开展的强化国有企业党组织的核心作用提供了契机和条件。

1.国有股比重过大导致的股权利益错位。我国国有企业股份制改造是在原有的计划经济体制基础上进行的，由于没有吸收多元的投资者，国有股一股独大，企业内部缺乏多元利益主体的制衡（Fan J.P.H.等，2007）。这就可能产生以下两方面的问题：其一，由于一股一票和简单多数的原则，使得第一大股东在股东大会上拥有绝对的话语权，大股东可以控制公司的各种重大经营决策及董事会人选，这会对公司的实际运营产生较大的影响，然而由于不同股东之间存在利益差别，导致了控股股东从自身利益出发操控董事会的经营决策，从而在实际经营中无法体现非控股股东的利益，甚至损害中小股东利益，股东大会流于形式（Faccio M.，2006）。其二，由于持有少数股份的社会公众股东与控股的国有股东之间存在信息不对称，他们并不能完全了解公司的实际运营状况，所以很难正确地行使投票权，即使他们完全了解公司的真实信息，也会因持股数量较少而很难对控股股东的行为产生影响。

2.所有者虚位加重国有企业的代理成本。我国国有企业所有者虚位提升了国有企业内部的代理成本，造成了国有企业的低效率，而造成国有企业所有者虚位的根源主要有两个：其一是由于我国法律明确规定，国有资产属于全民所有，否认了个人对国有产权的诉求，作为国有资产名义代表的国家，通过多级委托—代理关系对国有资产进行经营和管理。作为国有企业的所有者，国家在国有企业的实际运行中很难发挥直接的管理者角色，这就导致了国有企业所有者的虚位，从而造成国有资产在实际运行中缺少直接有效的监管者。其二，虽然国有资产监督管理委员会的成立改变了原来国有资产由不同部门和机构分割监管的混乱局面，让各级国有资产管理部门、财政部门、国有投资经营公司成为国有企业的实际股东代理人，行使所有者在资产收益、重大决策以及选择经营管理者方面的权力，但是这些机构部门本身就是政府机关或带有政府机关的特征，且在国有企业中一般不享有公司的剩余索取权，也不承担因经营管理人员的道德风险和逆向选择而造成的国有资产损失责任（刘瑞明、石磊，2010）。因此，在实际运行过程中，国有企业所有者虚位导致了对管理者行为缺乏有效的管理、监督和约束。

3.内部人控制强化了高管的自利行为。国有企业内部人控制问题是由所有者缺位问题延伸而来的。一方面，在国有资产层层授权经营管理的模式中，初始委托人对最终代理人的管理约束层层递减，给予了最终代理人进行“私利行为”的空间（王元芳、马连福，2014）；另一方面，国有企业开展的以扩大自主经营权为目的的放权让利改革使得经理层的权力不断被强化。这些都造成了国有企业内部的最终控制权实际落入了高层经理之手，国有企业股东会和董事会的作用发挥并不明显，有的甚至形同虚设。在股东大会和董事会制约作用有限的情况下，高层经理人员就会以个人或小集体的利益最大化为出发点，运用所掌握的经营决策权为自身谋福利，造成国有企业所有者的权益受损，从而引致经营效率低下、企业行为的短期化、国有资产流失严重以及滋生高管腐败等问题。

4.监事会形同虚设导致国有企业内部制衡机制失效。监事会在公司治理结构中发挥着对董事会和经理层的监督作用，其是由股东大会选举产生的。监事会形同虚设问题与企业内部权力制衡机制的设计和我国国有企业实际运行现状相关。其一，我国国有企业治理结构采用的是双重监控模式，控股股东通常通过对股东大会的操纵实现其对董事会的控制，从而导致监事会很难发挥积极的监督作用（曲亮、谢在阳、郝云宏等，2016）。其二，我国大多数国有企业的监事会人员在日常工作中实际上处于被经理层领导和指挥的地位，他们的经济利益收入与经理层有着密切的关系，导致监事会成员并不能很好地行使监督权来制约董事会和经理层的行为。其三，我国国有企业的监事会处于经营管理的外层，不直接参与企业的经营管理，加上信息不对称导致的信息劣势地位，所以监事会很难正确判断企业决策的妥当性和合法性，也就无从谈起履行监督职责。

5.经理层激励约束机制的扭曲加重了其道德风险行为。国有企业经理层的激励问题主要表现在激励机制不合理以及激励制度单一方面。在激励机制方面：一是由于国有企业拥有资源优势和部分行业的垄断地位，导致高管薪酬的获取实际上与高管工作业绩无关。这将会导致高管把注意力转向取得垄断地位和制定垄断价格上，并不时致力于通过专业的经营管理来实现国有企业净利润的增加，高管在企业经营方面的积极性不高，工作趋向行政化。二是由于成熟的经理人市场尚未建立，国有企业经理人的薪资更多地受到上级政府部门的直接制约，这也造成了其薪酬的有效激励不足，引起国有企业经理人员行为的行政化。在激励制度方面，国有企业经理层的激励制度多为短期激励，缺少与企业未来利益联系的长期激励计划，并且激励方式偏向于物质激励，对精神激励的重视程度不高。

四、党组织融入国有企业公司治理的方式和途径

党组织融入国有企业公司治理的主要方式是在“新老三会”并存的权利安排下实行“双向进入，交叉任职”的领导体制，具体途径主要有：一是在管理层面上参与重大问题决策；二是在日常经营中发挥政治思想领导作用、监督和协调作用。

1.“双向进入，交叉任职”的领导体制。党组织在国有企业内部权利安排和组织结构的地位决定了党组织的领导核心地位。1956年之前国营企业普遍实行“厂长负责制”，即由厂长负责企业的生产和行政管理工作，1956年之后党组织进入国有企业，形成了党委直接领导所有经济工作重大事项的“党委领导下的厂长负责制”，这种管理模式在具体的实施过程中造成了国有企业职能错位。1994年我国国有企业开始进行现代企业制度的建立和完善，现代企业制度的股东会、董事会、监事会开始进入国有企业，行使管理国有经济发展的职能，国有企业逐步形成了“新老三会”并存的内部权利安排。党组织作为国有企业的内部权力核心，参与到国有企业的日常经营活动中，发挥了政治核心作用（杨亮，2016）。然而，以董事会为经营中心的“新三会”和以党组织为政治核心的“老三会”并存的安排存在职责不清、权利不明、内耗突显的问题，阻碍了国有企业的经营发展。为了缓解“新三会”和“老三会”的冲突，理论和实践中提出了“双向进入，交叉任职”的领导体制，让受党性约束较高的、思想道德水平高的先进党员通过法定程序进入“三会一层”，参与国有企业的决策制定、执行和监督等日常经营管理活动，同时“三会一层”中的党员也有机会进入企业党委会，这样既维护了企业管理中的效率原则又兼顾了公平原则。

2.党组织参与国有企业重大事项决策。党组织与国有企业公司治理融合的关键是党组织在国有企业重大事项决策中发挥核心作用，这是党组织在思想领导与教育、监督、协调等方面发挥作用的重要保障。第一，党组织参与国有企业重大事项决策强调的是对决策层提出意见和建议的“参与决策”并不是“进行决策”，并且是从政治角度来参与决策，使决策符合党和国家的大政方针，在某种程度上减少人为或者非人为因素导致的决策失误。第二，通过党政工作机构合署办公的做法搭建工作平台，这样不仅可以保证党组织作为一级组织参与到国有企业经营决策之中，而且避免了党建、生产各顾各自的“两张皮”现象，精简国有企业内部机构组织，提高人力资源效率，节约企业管理成本。第三，健全的决策参与制度和完备的决策参与程序，避免了由于企业经营环境多变和不确定性带来的决策失误和低效率现象，以及由于所有者追求企业资产增值保值的目标和经理人追求个人效用最大化的目标存在天然不一致性所引起的经理人员利用自己的职位优势作出有损企业利益的决策行为（程博、宣扬、潘飞，2017）。第四，决策制定后，党组织可以发挥自身拥有大量群众基础的优势，积极动员职工群众，确保决策实施和政策落实到位。

3.党组织在国有企业公司治理中发挥思想引导作用。国有企业的特殊性使得国有企业肩负着部分公共治理方面的社会职责，并不能单纯地追求利润最大化，党组织参与国有企业公司治理就是要保证国有企业在重大事项决策中以党和国家的路线方针为基本纲领，在国有企业制度建设中发挥党组织的思想引领作用。国有企业中党组织的思想引领作用主要体现在把握宏观改革方向上，党组织在国有企业改革方向上发挥政治上的“定向把关”功能以及对企业经营管理进行监督和影响的功能。在思想教育方面主要是党组织对国有企业职工进行思想政治教育，获得广大职工的支持与拥护，增强企业凝聚力，有助于在国有企业层面落实好党和国家的方针政策。

4.国有企业公司治理中党组织的监督作用。国有企业公司治理中党组织的监督职能主要从三个方面体现：第一，政治监督，主要监督企业在改革和发展中是否兼顾履行国有企业的政治、社会责任，如贯彻落实国家的大政方针、安全生产、保证产品质量、节能减排和保护环境等。第二，经济监督，主要在于监督企业在实现自身利益的同时是否兼顾利益相关者的利益，以及针对国有企业内部人控制问题进行监督和改善。第三，干部监督，主要是对国有企业内部党员尤其是国有企业高管人员的监督，通过建立规章制度、建立检查机制、健全领导班子内部相互监督机制、建立干部监督管理的群众参与机制等实施监督。

5.国有企业公司治理中党组织的协调职能。在国有企业中，党组织是各利益相关者的维护者和协调者。党组织能够督促国有企业谨守政治原则和保持大局意识，并在此基础上围绕整个国家的国民经济发展以及国家大政方针协调国有企业的股东、经营者、客户和职工群众等利益相关者群体的利益，依法维护相关主体的合法利益，合理解决各相关主体之间的利益冲突，形成各利益主体之间的有效平衡。国有企业内部的党组织建设有利于国有企业形成和谐有序的政治环境和维护国有企业经营秩序，从而实现国有企业主体资源的整合，并调动内部核心利益相关者的积极性和主动性。党组织的协调作用体现出党组织对国有企业法人治理结构的互补性和平衡性，使国有企业法人治理结构产生良好的经济和社会效益。

五、党组织融入国有企业公司治理的积极效应

1.党组织融入国有企业公司治理有利于抑制国有资产流失。党组织融入国有企业法人治理结构可以有效抑制内部人控制和国有资产流失，其作用机理如下：一是通过“双向进入，交叉任职”的领导体制，让先进党员进入“三会一层”，从组织上强化党组织的地位和作用，有效制约高层管理者大权独揽的行为；二是党组织参与国有企业决策制定、执行和监督等日常经营管理活动，代表人民管理国有资产，行使所有者权利并承担义务，其优势在于政治教育会使国有企业党员高管始终牢记自身的政治责任，为企业发展尽职尽责，有效缓解了内部控制人的专权独断以及侵害真正所有者权益的自利行为；三是通过党管干部原则对国有企业高层管理者进行行政上的监督约束，可以在一定程度上防止内部人控制引发的国有资产流失。

2.党组织融入国有企业公司治理有利于减少国有企业非效率投资。企业非效率投资主要表现在投资过度和投资不足。造成非效率投资的原因有很多，其中经理层为了获得更多的在职消费以及其他隐形激励的“私利行为”都会导致国有企业过度投资。控股股东对中小股东的利益侵占会导致国有企业投资不足问题，因为国有企业控股股东与中小股东之间的利益经常存在不一致，管理层更多地以控股股东的利益最大化为目标来制定企业的经营决策而并不是以全体股东的利益最大化为目标。当企业面临一项投资决策时，如果控股股东将留存收益用于为自己谋福利的部分大于把留存收益用于投资后分享的剩余时，控股股东就可能会放弃此项投资，造成国有企业投资不足。党组织参与国有企业公司治理在缓解内部人控制问题的基础上有利于减少经理层的“私利行为”，从而避免过度投资；党组织参与国有企业公司治理在维护中小股东利益方面发挥的作用有助于减少控股股东代理问题引致的投资不足，这些都有利于改善国有企业的非效率投资问题。

六、党组织融入国有企业公司治理存在的问题及其解决

1.党组织在国有企业中的地位弱化问题及其解决。国家的许多文件一直强调党组织在国有企业中的政治核心作用，并对国有企业中党组织的职责和地位进行了规定，以保证党组织在国有企业中发挥更好的作用。但这些文件规定还缺少具体可行的操作规范，对国有企业党组织的职责还需要进行进一步的明确界定。这就使得部分国有企业的党组织面对政策文件时显得无所适从，国有企业党建工作更难发挥真正的积极引领作用，使得党组织在国有企业中的作用和地位逐渐被弱化。

为了强化国有企业中党组织发挥的积极作用，使党组织成为国有企业内部制度建设的核心力量，并发挥政治和思想引领作用，应该从法律法规上对国有企业内部治理结构中党组织的地位和具体参与方式进行详细的界定。通过法律法规规范国有企业重大事项决策中党组织的作用以及参与方式、途径和程序。规范化和制度化的参与程序和途径有利于国有企业利益相关者之间利益的协调，同时保障党组织在国有企业中的积极作用能够落到实处。另外，还应从思想上提高国有企业党员工作者的责任意识，通过组织学习等方法使党员工作者意识到党务工作的重要性，积极投身党建工作，使党组织在国有企业中发挥越来越大的作用。

2.党员董事身兼两职的“角色冲突”问题及其解决。“双向进入、交叉任职”的领导体制使得先进共产党员能够进入国有企业的高管层，并在国有企业重大事项决策中发挥积极影响，进而在国有企业管理中发挥政治核心和思想引领作用。但党员干部的意见决策往往以维护多数人乃至社会整体利益为重点，而国有企业的管理者却应把企业利益最大化当作决策的重要依据之一；再加之党组织以少数服从多数的民主集中制产生集体意见，而现代企业制度下的董事会以投票表决制来做出企业的决策。这就造成了当党组织的集体意见与董事在董事会上的表决意见不一致时，隶属不同领导体制的管理者陷入两难境地，面临双重“角色冲突”，甚至会出现顾此失彼，“一手软，一手硬”的问题。

为了避免“角色冲突”带来的不利影响，在国有企业党组织和现代法人治理结构融合过程中，要不断健全民主集中制原则下集体领导和个人负责相结合的制度，完善相关法律规定，明确集体领导下个人责任的界定，形成党组织参与国有企业重大事项决策的具体程序以及应对意见不统一的解决办法。对于“一手软，一手硬”问题，首先要制定相关规章制度明确国有企业领导人员的职责分工范围，然后做好生产经营和党建工作安排，并明确绩效考核权重，实现一岗双责、双责统考。管理者自身也应从根本上认识到自己肩负双重责任，从顾全大局的高度进行决策，兼顾不同利益主体的利益诉求，处理好社会责任与企业利益之间的关系，在国有企业中发挥党组织的政治领导作用，重视国有企业经营发展，当好企业的“掌舵人”。

3.党员董事身兼两职的“一把手”权力过大问题及其解决。目前，我国国有企业尤其是中央企业在党组织与公司治理融合过程中，大都是采取党委书记与董事长两职合一的模式。党委书记和董事长由一人担任可以在某种程度上缓解党组织与董事会的矛盾冲突，有利于企业决策效率的提高，减少企业内耗。但党政权力与企业经营决策权掌握在一人手中会使得权力过于集中，造成权力滥用、滋生贪污腐败等后果，制约了党组织在国有企业中的正向作用的发挥。

完善国有企业权力制衡机制与监督机制是解决“一把手”权力过大问题的主要途径之一。第一，制定详细的用权标准，明确高层管理者的用权范围和用权时间，使高层管理者依法用权、依职用权、依程序用权、谨慎用权，从根源上对权利进行制约；第二，加强内部监督，建立健全现代企业制度，丰富、明确监事会的职责与权利，增加监事会的独立性。可以通过丰富监事会成员的构成，让与企业利益密切相关的债权人、投资者以及企业员工进入监事会行使监督权力等措施，增强监事会的独立性。

4.党管干部原则与法人治理结构下人事配置原则的冲突及其解决。党管干部原则在国有企业中的应用主要存在于中央、地方、国有资产经营机构的党组织中以及国有企业党组织对企业人事权力的配置上。这项原则要求各级党组织要严格按照规定和要求选拔任用国有企业干部，并对各级、各类国有企业干部进行有效管理和监督。而法人治理结构下人事配置原则主要是国家法律赋予股东大会选举董事会，董事会依法选举经营管理者以及经营管理者依法行使人事权的权力。虽然对于国有企业管理人员选任工作也进行了一系列的改革和创新，但是要想把这两种存在差异的人事任命机制置于同一个国有企业中还存在一定的困难。第一，相关法律法规和中央文件虽然在人事选拔上赋予行政领导特定的权力，但对党组织在选人用人方面的权责边界没有做出明确的规定，在一定程度上导致了国有企业经营管理人才选任中的集权和争权现象。第二，在人才选拔标准上，党组织“以德为先”和企业“业绩论”标准之间的冲突，致使选拔标准的模糊性。

针对两类人事配置原则的冲突问题，可以从以下两点入手进行缓解：第一，制定具体可操作的制度和条例，界定清楚国有企业管理层选任和晋升中党组织、董事会和股东大会的权责界限，依靠改革逐步完善国有企业用人机制，确立以产权为基础的人事活动管理主体，把由市场机制配置人才作为企业用人的主要渠道，辅之以党管干部原则作为监督制衡。党组织通过行使考核权实现对人事活动的监督，通过协调上级党组织以及有关部门做好人才考核和推荐工作，并监督企业人事法规条例及具体人事制度的贯彻执行。第二，制定明确的复合型经营管理人才选拔任用标准，即把具有科学决策能力、战略眼光、创新改革精神等企业管理素质作为人才选拔任用的基本标准，同时把作风优良、艰苦奋斗、敬业奉献纳入选拔标准，兼顾党管干部原则下的选拔标准与市场机制下的选拔标准。

主要参考文献：

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